Александр Усс: Российский федерализм: приоритеты развитияНазад
Александр Усс: Российский федерализм: приоритеты развития
Федеральное законодательство и федеративные отношенияОбязательным условием федеративного устройства государства является наличие базовых федеральных законов, определяющих принципы и формы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Ни такого закона мы не имеем.
В марте с. г. президентским вето завершилась очередная попытка принятия Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации". Этот законопроект вызвал серьезные споры в Совете Федерации. Одни настаивали на его априорной необходимости, другие считали его, чуть ли не угрозой сложившемуся балансу между федеральными и региональными властями. Последней точки зрения, как правило, придерживаются те, кто успел в свое время подписать выгодные договоры с федеральной властью. Восторжествовало мнение, что, какой бы ни был закон, принять его необходимо, поскольку договорный порядок разграничения компетенции уже ясно доказал свое несовершенство, а потому нуждается в законодательном оформлении.
Не вызывает сомнения тот факт, что основной причиной президентского вето стала предусмотренная в проекте обязательная процедура одобрения договоров Советом Федерации. (Сейчас их подготовка и заключение полностью находятся во власти Президента.)
Допустимо или нет прописывать в Федеральном законе новые полномочия Совета Федерации, не упомянутые в Конституции? Аргументы в пользу обоих утверждений выдвигаются достаточно веские. Проблема же лежит в несколько иной плоскости. Если необходимо поднять значение Совета Федерации в государственном строительстве, то столь важный вопрос не может разрешаться без его участия. Вспомним, сколько претензий породила договорная практика 1994-1998 гг., когда президенты и губернаторы ревниво обсуждали, сколько, кто из них "выторговал" у центра. А ведь еще существует проблема участия законодательных органов субъектов Федерации, которые практически отлучены от договорного процесса.
Поэтому нельзя не одобрить инициативу депутатов Государственной Думы, полагающих необходимым преодолеть президентское вето. И это вовсе не попытка урезать какие-либо полномочия Президента РФ, а укрепление федеративных основ российской государственности через усиление роли и ответственности верхней палаты федерального парламента.Другой необходимый Федеральный закон - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - также не принят. Но здесь несколько иная ситуация. Варианты, которые предлагались Совету Федерации, не могли его устроить, поскольку в них не была полностью учтена та государственно-правовая реальность, которая сложилась в последние годы. С другой стороны, доработка данного Закона неоправданно затянулась.
Следует напомнить, что конституционное право на самостоятельное установление системы органов государственной власти в полном объеме смогли реализовать лишь республики. Края, области и другие субъекты Федерации ограничены в правах, поскольку формально действуют "осенние" Указы Президента РФ 1993-1994 гг., регламентирующие организацию системы государственной власти в субъектах Федерации. Правда, единообразных моделей нам уже не навязывают, но до полного статусного равноправия еще далеко.
Другой важный вопрос - о депутатском иммунитете. Депутаты Законодательного собрания субъекта Федерации права на неприкосновенность не имеют, поскольку соответствующий закон не принят. Конечно, положения о депутатской неприкосновенности содержатся, скажем, в нашем Уставе и краевом законе о статусе депутата Законодательного собрания. Но согласно Конституции Российской Федерации вопросы уголовного и уголовно-процессуального законодательства относятся к ведению Российской Федерации, а депутатская неприкосновенность с ними непосредственно увязана. Поэтому региональные законы в этой сфере фактически не имеют юридической силы. Получается, что депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации - самые незащищенные в правовом отношении депутаты, поскольку федеральными законами предусмотрена неприкосновенность не только депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, но и депутатов местных представительных органов. Такой пробел необходимо восполнить.
Федеральный законодатель непростительно затянул и урегулирование проблемы "сложносоставных" субъектов - вхождения автономных округов в состав края, области. На последний вариант Закона "Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами" Президентом также было наложено вето.
В свете уже неизбежной конституционной реформы представляется необходимым предложить соответствующим комитетам Государственной Думы и Совета Федерации по возможности ускорить работу по указанным законам, чтобы выработанные модели легли в основу изменений в Конституцию и способствовали преодолению тех проблем, которые уже не первый год осложняют становление подлинного федерализма в нашей стране.
Единство правового пространства: цель и ее достижениеНастоящим "бичом" российского федерализма остаются несоответствия и противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. У нас сейчас есть законность и рязанская, и казанская, и московская, но собственно федеральная отсутствует. И простой констатацией, что "так больше нельзя", проблема не решается.Заслуживает самого пристального внимания такой конституционный инструмент балансировки подходов, как согласительные комиссии. Эта форма работы представляется весьма перспективной. Но следует изменить метод формирования комиссий. Необходимо активнее привлекать в них представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (на основе равной нормы представительства). Вместо назначения комиссий президентскими указами, когда большинство их членов оказываются представителями федеральных структур, целесообразно принимать постановления Совета Федерации, в свою очередь, учитывающего мнения как федеральных, так и региональных органов власти.
Должна быть существенно изменена процедура участия органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе. Ведь сейчас законопроекты по предметам совместного ведения далеко не всегда вовремя пересылаются из палат Федерального Собрания в регионы. Подобная ситуация нетерпима. Следует нормативно установить, что без получения положительного заключения из более чем двух третей субъектов Федерации законопроект вообще не может быть рассмотрен в первом чтении. Более того, необходимо предоставить представителям субъектов Федерации право на участие в подготовке и обсуждении законопроекта на всех стадиях законодательного процесса в Государственной Думе.
В Государственной Думе порой фактически игнорируется и право субъектов Федерации на законодательную инициативу. В частности, законопроекты, внесенные Законодательным Собранием Красноярского края, в целом ряде случаев были отклонены Советом Государственной Думы без каких-либо формулировок, причем мы узнавали об этом только из сообщений СМИ. Подобная практика должна изживаться. В Регламент Государственной Думы следует включить положение об обязательном участии в заседании Совета Думы по вопросу о принятии к рассмотрению законопроекта, внесенного субъектом Федерации, представителя данного субъекта Федерации и право его выступления на Совете. Кроме того, нужно зафиксировать в Регламенте Думы обязанность Совета Думы выносить мотивированное решение в случае отклонения законопроекта, предложенного любым субъектом права законодательной инициативы.
Представляется необходимым усилить роль федерального центра в контроле за состоянием единого правового пространства Российской Федерации. С этой целью можно использовать известный в мировой практике государственного строительства институт федерального вмешательства, в том числе:
приостановление действия противоречащих федеральной Конституции законов и иных правовых актов субъектов Федерации, временное отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта Федерации или досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Федерации с одновременным обращением в Конституционный Суд с запросом об установлении фактов несоответствия Конституции актов субъектов Федераций.
Подобные новации потребуют, конечно, внесения поправок в Конституцию, и этот процесс вряд ли будет реализован в ближайшее время, но без обновления нашего Основного закона сложно обеспечить стабильность и нерушимость федеративного устройства России на перспективу.
И еще одно замечание. Не так давно в Министерстве юстиции РФ создано специальное управление по региональному законодательству. На него теперь возложена задача обеспечения "увязки" федерального и регионального правотворчества. Идея хорошая, и специальный орган для ее реализации необходим. Однако напомним, что в последние годы соответствующими правами наделялись и тот же Минюст, и Миннац, и ГПУ Администрации Президента, и различные комиссии при Президенте. Никто не снимал обязанности по надзору и с Генеральной прокуратуры. Сопоставление результатов деятельности органов, занимавшихся проблемами "обеспечения единого правового пространства", с их количеством заставляет нас сделать неутешительный вывод о слабой эффективности их работы на данном направлении.
Федерация ассоциаций
В современных условиях приобретает особую актуальность изучение институтов межрегиональной координации, в первую очередь - ассоциаций органов государственной власти, а также местного самоуправления, созданных и функционирующих при практически полном отсутствии соответствующей нормативной основы.
Так, формой сотрудничества органов государственной власти субъектов Федерации являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, созданные в 1990-1992 гг.
Сейчас ассоциаций насчитывается восемь. Все они прошли сложный путь от своего рода "клубов президентов и губернаторов" до полноценных интеграционных структур. Текущая деятельность ассоциаций, ее позитивные результаты достаточно широко освещаются в прессе. Но до сих пор можно услышать мнение, что ассоциации должны оставаться консультативными органами по согласованию совместных действий на межтерриториальном уровне и в вопросах взаимоотношений с центром. Единственным приемлемым направлением их развития считается укрепление и развитие уже наработанных связей, в первую очередь - экономических и хозяйственных.
Государственно-политическая "легализация" ассоциаций воспринимается чуть ли не как угроза правам отдельных субъектов Федерации.
Противники укрепления межрегиональных объединений в столице указывают на другую проблему: лидерство в ассоциациях могут захватить (или уже захватили) руководители, нелояльные центру. Журналисты, к примеру, постоянно "разоблачают" очередные "заговоры губернаторов", якобы использующих ассоциации для реализации своих сепаратистских устремлений. Многое, однако, позволяет утверждать, что институт межрегиональных объединений становится составной частью российской государственной системы. Это связано с объективным ослаблением центра, который вынужден теперь больше прислушиваться к голосу регионов. И Президенту, и Правительству гораздо легче договориться с восемью ассоциациями, чем с 89-ю регионами.
Руководители ассоциаций включены в состав Президиума Правительства Российской Федерации. Практически ни один совет ассоциации теперь не обходится без участия государственных руководителей самого высокого ранга. И, наконец, 21 октября 1998 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации".
Преобразования федеративного устройства России через межрегиональные ассоциации возможно и необходимо. Первым этапом должно стать определение конституционного статуса межрегиональных объединений. Если процесс конституционной реформы все же будет инициирован, следует обязательно разрешить этот вопрос. Второй этап - принятие соответствующего Федерального закона, закрепляющего нормативный характер решений, принимаемых ассоциациями. На третьем этапе следует сформировать работоспособные структуры власти межрегионального уровня, которым делегировать полномочия как от Федерации, так и от субъектов Федерации. Тогда уже можно будет задуматься и об укрупнении (объединении) субъектов Федерации.
Не стоит забывать и о других внутригосударственных объединениях. Так, большую работу проводит Северо-Западная парламентская ассоциация. Успешно функционирует Ассоциация автономных округов Российской Федерации. Завершается создание Ассоциации "сложнопостроенных" субъектов Федерации. Думается, их также следует признавать полноправными межрегиональными ассоциациями. Важную роль играют и межмуниципальные ассоциации общефедерального, межрегионального и внутрирегионального уровня. К первым относятся Союз российских городов и Союз муниципальных образований Российской Федерации ("Российский Союз местных властей"). Ко вторым - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, ассоциации городов Юга России и пр. К третьим - создаваемые внутри отдельных субъектов Федерации территориальные объединения муниципальных образований.
Сравнительно новой для России является практика создания внутрирегиональных ассоциаций органов государственной власти и органов местного самоуправления. В октябре прошлого года на Съезде депутатов Красноярского края было принято решение об образовании Ассоциации представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края. Ассоциация образована представительными органами Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов и представительными органами местного самоуправления всех уровней в качестве консультативно-совещательного органа на территории края.
Будущее Совета Федерации
Сегодня, когда приближаются выборы новой Государственной Думы и Президента, мы, безусловно, не можем всерьез говорить о какой-либо реформе Совета Федерации. Россия нуждается в органе власти, который не просто воплощал бы некую абстрактную стабильность, но реально ее обеспечивал в период двух федеральных избирательных кампаний. Однако это вовсе не освобождает нас от необходимости задуматься о путях оптимизации работы верхней палаты. Уже сейчас сформировались предпосылки, по меньшей мере, для двух сценариев. Первый - назовем его "сенаторским" - связан с возрастающей политизацией определенной части региональных лидеров и, следовательно, Совета Федерации в целом. Косвенно это подтверждается формированием сразу трех "губернаторских" избирательных блоков. На этом фоне раздаются и голоса о необходимости "выборности" членов верхней палаты. Но, увлекшись политикой, Совет Федерации рискует утратить роль "надполитического" фактора, стабилизирующего отношения между различными ветвями и уровнями власти. А выборность Совета Федерации приведет в российских условиях лишь к тому, что в палату могут попасть не те, кто должен отстаивать интересы регионов, а те, кто сможет выиграть выборы, вложив в свою "раскрутку" больше финансовых средств, чем их оппоненты.
Другой сценарий можно условно обозначить как некое "возвращение к истокам". Вспомним, что Совет Федерации изначально создавался как "палата регионов" (но никак не "палата региональных политиков"). И здесь, как представляется, имеет смысл еще раз обратиться к анализу потенциала межрегиональных ассоциаций. Ведь главы органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации одновременно являются членами верхней палаты федерального парламента и членами советов ассоциаций. Представляется необходимым легализовать ту практику, которая реально сложилась в Совете Федерации в 1996- 1999 годах. Ни для кого не секрет, что многие решения (в том числе кадровые) члены Совета Федерации принимают после предварительных консультаций с представителями отдельных межрегиональных ассоциаций. Советы ассоциаций, таким образом, уже играют роль своего рода "региональных фракций" Совета Федерации.
Когда будет принят Федеральный закон, наделяющий межрегиональные ассоциации государственным статусом, в Регламент Совета Федерации необходимо будет внести соответствующие изменения и дополнения. Совет Федерации должен стать не только представительным органом регионов, но и инструментом межрегиональной интеграции. Решения Палаты должны приниматься на основе общностей интересов тех или иных регионов - Сибири, Дальнего Востока, Черноземья и т. д., воплощающихся в согласованных позициях советов ассоциаций. Нам нужно эволюционировать от представительства регионов к представительству региональных сообществ. Вполне возможно, что таким образом мы придем к некоему "буферному" уровню принятия решений в самом Совете Федерации.
Но бояться этого не стоит. Многие мои коллеги-сенаторы приветствуют идеи "укрупнения" или, по крайней мере, "углубления интеграции". Начинать же следует с себя.
Агентство здравоохранения и лекарственного обеспечения администрации Красноярского края
