Объединение субъектов Федерации - едва ли не самая модная тема политических разговоров. А что ожидать от этого процесса в реальной жизни?
Не в первый раз мы укрупняемся, не в последний будем потом разукрупняться. Чередование эпох централизации и децентрализации в России/СССР практически идеально совпадает со сменой идеологических шаблонов и - как правило - персоналий во власти.
Не углубляясь в дореволюционную историю (там это тоже было), ограничимся циклами советской и постсоветской эры.
Что раньше?
Суперцентрализация военного коммунизма, Ленин - Троцкий, разруха, голод - и в результате естественный откат в оттепель НЭПа с признанием прав граждан, капитала и территорий: "Вплоть до отделения...". Последовало накопление ресурсов - и, как следствие, возможность их очередной реквизиции: Сталин, а вместе с ним - централистская вертикаль наркоматов. Голод, репрессии, перекройка карты СССР, высылка "народов-предателей" - и неизбежная реакция политического организма: хрущевская оттепель. Территориям опять делегируются полномочия Центра, которых у него накопилось бессмысленно много.
Далее - брежневское "восстановление управляемости". Однако сталинский страх уже не работает, а частнособственническому интересу развернуться не дает идеология. Правда, если не слишком наглеть, развернуться уже можно. Закавказье де-факто возрождает частную собственность, Средняя Азия обменивается хлопком с Азербайджаном, дважды сдавая Родине один и тот же продукт... К концу брежневского цикла вертикаль власти существует лишь в воображении малоинформированных людей. Попытка Андропова вдохнуть в нее новую жизнь - лучшее доказательство ее гибели: отчеты о мерах поступали, но не более того.
Потом - Горбачев, который вновь пытается переложить на регионы обременительные полномочия Центра и разбудить "человеческий фактор" внизу. "Фактор" охотно пробуждается и, опираясь на опыт, нажитый при Брежневе, начинает воровать уже в открытую. Попытки запугать территории получились отвратительнее и хуже андроповских: от саперных лопаток в Тбилиси до расстрелов в Вильнюсе и ТВ-шоу ГКЧП.
Но поздно: вертикаль сгнила. Центральные банки республик печатают собственную наличность и платят зарплату своим чиновникам, раскручивая инфляцию. Распад СССР происходит легко: элитным группам так выгоднее.
Эстафету принимает новая Россия. И продолжает в том же духе. Ельцин де-юре ликвидирует отраслевые министерства (у которых де-факто все равно нет рычагов контроля) и передает регионам функции управления хозяйством в небывалом прежде масштабе - в надежде переложить на них и ответственность за выживание населения. Первое регионами охотно принимается, а второе - извините. Татарстан, помнится, делал попытки объявить своими даже куски федеральной транспортной инфраструктуры, имевшие несчастье оказаться на его территории. Москва атаку с трудом, но отбила.
Что сейчас?
Сегодня на повестке дня - снова централизация и консолидация. Благо, за время расцвета экономических свобод сформировалась группа лидеров (как в экономике, так и в территориальном смысле), с которых можно кое-что стрясти на пользу престолу-отечеству. Стрясти из разумных, в общем, соображений: чтобы передать отстающим и таким образом собрать растянувшуюся линейку. Эскадра не может двигаться быстрее, чем ее самый тихоходный корабль. Значит, шлюпки, плетущиеся в хвосте, надо или топить, или принимать их на борт более сильных кораблей.
Что и происходит, когда Коми-Пермяцкий автономный округ (производит 0,02 проц. ВВП России) сливают с Пермской областью (около 2,5 проц. ВВП). Или Усть-Ордынский Бурятский АО - с окружающей его Иркутской областью. Эти решения оправданны и целесообразны. Тем более что элитам ликвидируемых субъектов Федерации (да и, не в обиду будет сказано, какие там элиты?) обещаны серьезные отступные, объединение оформляется с соблюдением демократических процедур и т.п.
Опасность здесь в другом: усердие у нас всегда разум превозмогает. В десятикратном размере это усиливается, если за усердием стоит тот самый шкурный интерес. В данном случае - интерес чиновничества. Ему, чиновничеству, технологически удобнее и выгоднее командовать из Кремля не 89 субъектами Федерации, а 40 - 50: лучше видно грудь четвертого региона в строю. Однако гражданам, положим, населяющим данные регионы, до своей местной власти ходить будет в два раза дальше. А тех, кто наверху, удобство и эффективность работников интересует не слишком.
Чем богаче и разнообразнее развита территория, тем дробнее ее географическое деление. Эвенкия по площади в два раза больше Японии, а живет там 20 000 человек. В Японии - 127 000 000. В Эвенкии один губернатор, да и того хотят слить с Красноярском. А в Японии - около 40 префектур и Бог знает сколько муниципалитетов. И все они вполне самостоятельны в решении своих проблем. В Эвенкии и нефть, и лес, и алмазы с графитами. А в Японии все привозное. Позвольте спросить: вам нужна интенсификация экономических процессов? Тогда странно выглядит ваше желание лишить самостоятельности территорию, вдвое превышающую Японию по площади и многократно по природным ресурсам. Или вам хочется не только порядка, но заодно и региональную опору из-под ЮКОСа выбить? Тогда, конечно, иное дело.
Что потеряем?
Еще более серьезная угроза - в том, что, отстраивая управляемую вертикаль, Москва рискует перейти границу, за которой происходит перерождение мотиваций. Сегодня регионы (точнее, их элиты) кровно заинтересованы в развитии экономики. Надо прямо сказать - во многом из-за того, что в условиях ослабленного федерального контроля им удается оставить значительную часть доходов в тени, а затем использовать их в своих интересах. Далеко не всегда, отмечу, однозначно потребительских.
Уменьшая число регионов и выстраивая их, Центр легко добьется виртуального послушания и верноподданничества. Более того, он даже добьется роста экономических показателей - за счет вытащенной на свет Божий региональной "неучтенки". Поначалу. Но зато потом - по известному сценарию экспроприации у кулаков незаконных хлебных излишков - чиновный класс расцветет пуще прежнего, а экономика впадет в анемию.
Уже сегодня социальная политика в субъектах Федерации примерно на 2/3 финансируется из Москвы. Естественно, за счет изъятых у регионов же средств и их последующего перераспределения. Понятно, это увеличивает зависимость региональных лидеров от столичного благоволения и отбивает у них охоту демонстрировать излишнюю самостоятельность. Но вместе с ней отбивает и охоту работать.
А Кремль меж тем торопится развить административное наступление. Могучая идея отменить выборы в Госдуму по одномандатным округам означает, что губернаторское лобби теряет последнюю возможность провести в депутатский корпус своих людей. Если этот проект будет реализован, Дума окажется построенной целиком из партий, а партии будут построены в Кремле. Вертикаль окрепнет еще сильнее. И еще дальше оторвется она от реальных интересов жизни России.
Что уже потеряли?
Печальный пример - то, что произошло в Чечне. Пирамида власти, выстроенная Кадыровым, была ориентирована на производство лишь одного, зато самого важного для Кремля продукта - лояльности. И, по законам вертикальной коммуникации, Москва получала оттуда бодрящие доклады: боевики окружены, главари уничтожены, явка составила 111 %. К инаугурации Президента России взяты повышенные обязательства по обнаружению и ранению Масхадова...
Получили, увы, что получили. И встает крайне неприятный вопрос: а что делать, если у вертикали сносит крышу - неважно, физически или иносказательно? Ведь альтернативных людей, решений и систем управления вертикалистские сценарии не предусматривают.
Конечно, в колебаниях централизации-децентрализации нет однозначно правильных или неправильных состояний. Здесь самое важное - почувствовать грань, после которой минусов становится больше, чем плюсов. Если вместо 89 субъектов Федерации у нас будет 70 - 75 - это нормально. Да и то хотелось бы услышать поименный список. Например, запихнуть нефтяной Ханты-Мансийский АО или газовый Ямало-Ненецкий АО обратно под Тюмень - значит сильных подчинить слабому, тормознуть развитие Севера и придержать экономический рост страны. Во имя чего - удобства руководящей и направляющей силы нашего общества?
Если же, как размахнулся Сергей Миронов, сокращать регионы сразу до 40 - 50 - то это уже диагноз. Характерный, впрочем, для чиновных пирамид. Потому что Миронов - глава Совета Федерации и в идеале должен был бы выражать в Москве интересы регионов. Он же со свойственным для людей вертикального мышления рвением выражает в регионах интересы Кремля.
Что в перспективе?
Суть дела в том, что, изымая ресурсы у "низов" - неважно, в социальном или административном смысле слова - и концентрируя их в "верхах", власть приобретает энергию для рывка в нужном себе направлении. И делает этот рывок - в случае России, как правило, в сторону бюрократизации и милитаризации. При этом у "низов" не остается стимулов и ресурсов для самостоятельного развития, и держава вынужденно погружается в спячку, покуда вновь внизу не накопится масло, которое можно выжать административным прессом.
К сожалению, этот цикл не бесконечен. "Низы" от раза к разу становятся все умнее и все с меньшим энтузиазмом откликаются на предложения "делиться". Поэтому очередного крушения "вертикали" Россия может и не выдержать. Реакция на излишне жесткие (или просто глупые) действия сверху, очевидно, предсказуема: для конкурентоспособного гражданина - эмиграция, для конкурентоспособного бизнеса - вывод капитала. А для конкурентоспособного региона - сепаратизм.
Дословно
Будучи недавно в Екатеринбурге и отвечая на вопрос: "Как вы относитесь к инициативе губернатора Эдуарда Росселя по объединению Свердловской, Курганской и Челябинской областей?", первый Президент России Борис Ельцин заявил:
- Я категорически против. Считаю, инициатива свердловчан порочна, изначально порочна. Это поссорит такие крупнейшие регионы между собой. Это же не соединить Тверскую с Рязанью. Это Свердловская область, чуть ли не 2500 км, половина Европы сюда уместится. И еще объединяться? Ни за что!
Дмитрий Орешкин
Московские новости
19.05.2004
http://www.chubais.ru/cgi-bin/cms/friends.cgi?news=00000001007
