В.А.ПЕТРОВ
Уважаемые коллеги, сегодня мы проводим парламентские слушания на тему "Развитие бюджетного федерализма в России".
Как вы знаете, мы эти слушания проводим совместно с нашими коллегами из Комитета по делам Федерации и региональной политике. Эти парламентские слушания обусловлены необходимостью осмысления проблем, которые возникли в этой очень важной, животрепещущей и, я бы сказал, во многом интересной теме за последние пять лет, потому что Правительство в свое время приняло пятилетнюю программу развития бюджетного федерализма с 2001 по 2005 год. Эта программа фактически на сегодняшний день завершена, и было принято решение подготовить новую программу.
Казалось бы, программа, которая была выдвинута в 2001 году, решала практически все проблемы и казалась трудновыполнимой, потому что ставила достаточно амбициозные задачи. Но в этот период возникли новые задачи, связанные с реализацией 95-го, 131-го, 122-го и ряда других законов.
Поэтому, несмотря на то что основная задача бюджетного комитета - работа с проектом федерального бюджета на 2006 год, мы все-таки решили именно в этот период провести такие парламентские слушания с тем, чтобы совместно с Правительством еще раз эту тему поднять и, возможно, оказать помощь при подготовке этой программы. Она отправлена в Правительство, но однозначного мнения в Правительстве нет, и нам сегодня предстоит всю эту тематику рассмотреть.
Должен сказать, что за последние пять лет в этой проблематике многое сдвинулось с места, и в первую очередь это заслуга разработчиков программы, людей, которые проявили волю при исполнении этой программы. Результатом стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников.
Вы знаете, что фактически бюджетная система страны стала четырехуровневой. Были ликвидированы нефинансируемые мандаты, и финансовая помощь, которая идет по всем направлениям и пронизывает всю бюджетную систему страны, стала транспарентной, стала понятной, она распределяется по единой формуле. Это тоже очень важно для дела федерализма в нашей стране.
Тем не менее должен сказать, что основной задачей, которую мы ставили, затрагивая эту тему (а это было в начале 90-х годов), было сгладить объективные различия в уровне социально-экономического развития регионов. И, несмотря на объективные различия, которые проявляются в рыночной экономике, мы полагали, что бюджетная обеспеченность любого гражданина нашей страны, обеспечение его бюджетными услугами должны быть равными на территории всей страны.
Должен сказать, что мы в некоторой степени компилировали с немецкой системы федерализма, и должен признать, что нам не удалось добиться того уровня, который существует в Федеративной Республике Германия. Во многом немцы добились этого за счет создания фонда немецкого единства. Возможно, нам сейчас придется рассмотреть и этот опыт. В Германии он был реализован, и, как известно, восточные провинции по бюджетной обеспеченности выглядят даже лучше на сегодняшний день, чем западные. Наверное, какой-то аналог, скорее всего, за счет отрицательных трансфертов мы должны создать. Но это так, для рассмотрения.
Что касается закрепления доходных источников, то мы также не удовлетворены (я имею в виду Комитет Совета Федерации по бюджету), потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.
Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Мы говорили о том, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, и Правительство до сих пор на наше предложение так и не откликнулось.
Вячеслав Александрович Новиков сделал очень интересное исследование и выявил корреляцию налогов в зависимости от численности населения. Оказывается, наиболее коррелируемым налогом является налог на добавленную стоимость. И, наверное, с учетом вновь открывшихся обстоятельств нам надо посмотреть... Мы видим, что налог на прибыль, который в большей степени, как известно, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, мобилен, подвижен, и в этом смысле с точки зрения закрепления по ставкам или нормативам он менее подходящ, чем налог на добавленную стоимость. В Минфине наши коллеги говорят: да, мы бы согласились на передачу НДС, но что делать с порядком возмещения? Порядок возмещения тоже надо посмотреть. У председателя нашего комитета, Евгения Викторовича Бушмина, есть соответствующие предложения. Поэтому надо все эти вопросы обсуждать, рассматривать и, я бы сказал, что мы должны двигаться вместе с Правительством в общем направлении.
Я не буду распространяться на эту тему, просто я хотел задать тон дискуссии. С основным докладом у нас выступит Силуанов Антон Германович, а я на этом завершаю. Надеюсь, что наша дискуссия будет, может быть, не столь длительная, но плодотворная.
К сожалению, мы не на парламентских слушаниях в "Президент-отеле", где основной задачей для нас была презентация бюджета 2006 года. Мы выслушали подробный доклад министра финансов, но не смогли дать всем слово. В частности, Галина Витальевна Курляндская хотела тогда более подробно выступить. Сейчас мы дадим всем высказаться, и не на какие-то теоретические, а на животрепещущие темы бюджетного федерализма.
Итак, я предоставляю слово руководителю Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Силуанову Антону Германовичу.
А.Г.СИЛУАНОВ
Уважаемые участники парламентских слушаний! Действительно, программа развития бюджетного федерализма, которая была принята, подходит к завершению. Она завершится в конце этого года. Мы практически полностью выполнили все мероприятия, которые были в ней заложены. Осталось лишь подготовить итоговый доклад и направить его в Правительство.
Как сказал Владимир Анатольевич, многое было сделано. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов, который направлен на улучшение работы администрации с финансами, изучение и передачу лучшей практики, которая сложилась в субъектах Российской Федерации в этой части. Это фонд регионального развития, который направлен на содействие инвестиционной политике субъектов Российской Федерации, фонд компенсаций - на передачу полномочий из одного уровня бюджетной системы другому. То есть сложилась четкая система объемов и видов межбюджетных трансфертов. И это правильно, потому что в рамках этой системы мы намерены и дальше строить межбюджетные отношения. Другое дело, что какие-то корректировки в механизмах действия тех или иных фондов, конечно, будут. Но основополагающая система выстроена. Все виды межбюджетных трансфертов формализованы. Все фонды распределяются на основании единых методик. Есть много различных суждений о том, что не все методики объективны, хороши, но в любом случае это единый подход ко всем субъектам Российской Федерации. Это отсутствие субъективизма, прямого счета, который раньше применялся. Мы считаем, что это большая заслуга Министерства финансов, которое выстраивает именно на объективных основах свои взаимоотношения с субъектами Российской Федерации.
По сути дела, остались неформализованными лишь несколько видов финансовой помощи, такие как дотация на сбалансированность бюджетов, - существенный ресурс, который мы распределяем ежегодно. И осталась неформализованной инвестиционная помощь.
Мы на следующий год приняли решение о том, чтобы формализовать распределение средств по фонду регионального развития, но другие виды инвестиционной помощи как распределялись на неформализованной основе, так и распределяются.
Какие задачи стоят перед нами? Действительно, мы подготовили проект новой программы и в настоящее время прорабатываем ее в министерствах и ведомствах для направления в Правительство. Полагал бы необходимым более широко обсудить этот проект программы. Надо было на этих парламентских слушаниях обсудить. Думаю, что у нас еще будет такая возможность. Как проект документа мы могли бы его обсудить, и возникшие предложения по доработке можно было бы учесть. Это было бы правильно.
В.А.ПЕТРОВ
Антон Германович, мы вообще-то эту тему начинаем обсуждать, имея в виду 2006-й и последующие годы. Мы его будем обсуждать на Совете законодателей. Мы будем обсуждать на комитете по бюджету совместно с нашими коллегами из комитета по делам Федерации, комитета по вопросам местного самоуправления.
Дайте нам эту программу, а мы заинтересованным сенаторам ее раздадим.
А.Г.СИЛУАНОВ
Думаю, что это было бы правильно. Какие задачи мы видим на среднесрочный период?
В первую очередь мы хотим сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета.
Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.
В этом году мы пошли на больший шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние три года, а не исходя из планового уровня инфляции, как это считалось у нас ранее.
На самом деле это было предложение Государственной Думы, к этому предложению мы прислушались и в результате регионы получат значительно больший ресурс для реализации своих расходных обязательств.
Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Полагаем, надо четко понимать и законодателям, и нам в Правительстве, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.
Мы по предложению Совета Федерации в этом году внесли наше распределение всех межбюджетных трансфертов в Государственную Думу в первом чтении, и считаю, что это правильно, и мы это хотим записать в поправках в Бюджетный кодекс, с тем чтобы субъекты Российской Федерации могли заранее подготовить проекты своих бюджетов и принять их, не дожидаясь третьего чтения в Государственной Думе. Третье чтение - это ноябрь, соответственно, два пути было: либо принимать решение о бюджете с неопределенными объемами финансовой помощи из федерального бюджета, либо рассматривать проектировки бюджета в конце ноября. Мы затягивали бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации. Поэтому полагаем, что эта норма должна быть закреплена законодательно. И мы будем проводить эту линию.
Мне кажется, необходимо с точки зрения совершенствования межбюджетных отношений больше внимания уделять стимулирующей функции финансовой помощи, поскольку есть целый ряд межбюджетных трансфертов.
Предположим, фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - это выравнивающая функция. Но мы считаем, что наряду с выравнивающей, которая необходима для того, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации люди могли получать определенный уровень бюджетных услуг, нужно развивать именно стимулирующие функции финансовой помощи. Что имеется в виду? Есть, как мы говорили, прекрасный фонд реформирования региональных финансов, небольшой фонд, но тем не менее очень эффективно действующий. Пусть там, в этом фонде, участвуют порядка восьми субъектов Российской Федерации каждый год.
Мы хотим сделать другие виды финансовой помощи, предположим, из дотации на сбалансированность, которая распределяется у нас ежегодно, как мы говорили, распределять и разработать методику этих дотаций, чтобы она была не такой, как в последнее время, когда мы каждый раз ее меняем. У нас нет такой единой методики. Так вот, в эту методику, на наш взгляд, необходимо заложить некие стимулы, которые как бы стимулировали регионы к зарабатыванию собственных средств, к выполнению требований бюджетного законодательства и к выполнению других структурных мер, таких как, предположим, отсутствие кредиторской задолженности, сокращение недоимки и так далее. То есть за каждую такую меру, за каждое выполнение такой меры по аналогии с фондами реформирования региональных финансов можно было бы вводить либо повышающие, либо понижающие коэффициенты при определении такой помощи.
Кстати говоря, можно и при распределении части финансовой помощи учитывать реализацию таких структурных мер, как введение бюджетирования ориентированного результата. Потом о чем мы сейчас говорим на федеральном уровне - о том, что часть субъектов Российской Федерации вводит у себя, видит эффект от введения этой системы. И мы полагаем, что можно это стимулировать через ресурсы финансовые, через механизмы финансового взаимодействия, которые у нас существуют. И думаю, что это правильно.
Как мы уже говорили, нам необходимо ввести механизм совершенствования предоставления инвестиционной помощи. Вот мы сейчас до сих пор еще не договорились пока среди министерств и ведомств о том, как будет распределяться фонд регионального развития. На наш взгляд, все-таки это помощь региону, на наш взгляд, все-таки это не адресная инвестиционная программа. Это фонд в структуре межбюджетных отношений. И не дело Федерации определять в рамках этого фонда объекты, финансирование которых должно идти из центра. Все-таки это дело субъектов Российской Федерации, это их полномочия. Мы лишь должны определять размеры средств, в которых должны поддерживать те или иные субъекты. А критерием этого, по нашему мнению, должна быть бюджетная обеспеченность.
Такой проект мы подготовили уже давно. У нас сейчас есть разные мнения Министерства экономики и Министерства регионального развития на этот счет. Но на этой неделе, у нас уже время подошло, мы должны распределять средства фонда на следующий год. На этой неделе мы уже окончательно поставим точку. Надеюсь, что все-таки наша позиция, которая говорит о том, что это должно быть методологическое, формализованное распределение средств, должна возобладать. Надеюсь, что именно так и будет.
Во всяком случае, на очередном заседании трехсторонней рабочей комиссии, которое намечено на пятницу, мы хотим рассмотреть вопрос о распределении средств фонда регионального развития по субъектам Российской Федерации в соответствии с той методикой, которая была одобрена на предыдущем заседании этой же комиссии, и предложить ее Правительству для внесения в качестве поправок к третьему чтению федерального бюджета в Государственной Думе.
В.А.ПЕТРОВ
Антон Германович, я извиняюсь, что перебиваю. По-моему, мы трехстороннюю комиссию не будем проводить в эту пятницу?
С МЕСТА
В 15 часов сегодня.
А.Г.СИЛУАНОВ
Завтра в 10 часов.
В.А.ПЕТРОВ
Будем проводить трехстороннюю?
А.Г.СИЛУАНОВ
Да, в 10 часов.
В.А.ПЕТРОВ
А бумаги, по-моему, не принесли.
А.Г.СИЛУАНОВ
Бумаги пришли вчера. Евгений Викторович, мы вчера дали бумаги.
В.А.ПЕТРОВ
Антон Германович, коллеги, я просто хотел уточнить, что по поводу трехсторонней комиссии не определено. И когда она будет проводиться... Что там? Пришла бумага, конечно. (Шум в зале.)
А.Г.СИЛУАНОВ
Сегодня мы дошлем материалы к трехсторонней комиссии по распределению дотаций на сбалансированность в размере 20 млрд. рублей и распределению фонда регионального развития по субъектам Российской Федерации, всю методику, методику и полный расчет.
С МЕСТА
Но Вы уточните с министром.
А.Г.СИЛУАНОВ
Министр вчера подписал бумаги. И мы вчера прямо на совещании докладывали.
Следующий вопрос, на который, мне кажется, тоже нужно обратить внимание, это то, что мы намерены создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации мы делегируем полномочия в соответствии с законодательством. Вопрос в том, как реализуются эти полномочия в том или ином субъекте, а мы лишь имеем информацию по отчетности. А как на самом деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, на наш взгляд, требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы, может быть, докладов ответственных министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.
Хотелось бы еще, может быть, вернуться к поправкам в законодательстве, которые необходимо внести, и тем задачам, которые у нас стоят по формированию новой системы межбюджетных отношений. Мы хотим все-таки создать дифференцированные условия для различных субъектов Российской Федерации, которые будут структурированы исходя из объема финансовой помощи, которую они получают. То есть для чего это делается? Для того чтобы создать условия для перехода, для зарабатывания средств субъектами Российской Федерации, для перехода из категории высокодотационных в дотационные, из дотационных в "доноры" и так далее.
То есть мы хотим предложить рассмотреть вопрос о введении различных степеней свободы, что называется, таким субъектам Российской Федерации. Если финансовая помощь в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации составляет, предположим, 80 процентов, то, естественно, и контроль за таким субъектом со стороны органа, который предоставляет такую финансовую помощь, должен быть повышенным. Мне кажется, это правильно. Потому что если 80 процентов бюджета формируется за счет финпомощи, то о каких больших инвестиционных расходах или больших заработных платах чиновников, предположим, можно говорить?
То есть мы полагали бы, что необходимо создать ряд таких условий, которые позволяли бы нам в зависимости от степени дотационности субъекта Российской Федерации выстраивать и систему стимулов, систему контроля за деятельностью таких регионов.
В первую очередь, предположим, самое простое - это ограничение по дефициту бюджета, по долгу для тех регионов, которые являются "донорами" или высокодотационными субъектами Российской Федерации. Соответственно, кто больше получает финансовой помощи, у кого зависимость от финпомощи значительна, тому, наверное, нецелесообразно иметь большой дефицит бюджета, потому что покрытие этого дефицита бюджета ложится тяжелым грузом на сбалансированность. А сбалансированность в таком случае должна поддерживаться за счет федерального уровня. Поэтому такие механизмы будем вводить. И в этом году мы уже ввели механизм подписания соглашений с высокодотационными субъектами Российской Федерации. Может быть, еще не все позиции в этих соглашениях мы прописали, но считаем, что этот механизм верный. И в этих соглашениях мы должны и будем определять меры, которые должны принимать субъекты Российской Федерации по обеспечению своей сбалансированности. В соглашении надо вводить обязательства по необходимости проведения, может быть, даже аудитов бюджетов перед тем, как этот бюджет будет рассматриваться законодательным органом субъекта Российской Федерации, независимую экспертизу такого бюджета с тем, чтобы и законодательное собрание знало, и результаты этой экспертизы были бы известны в средствах массовой информации. И соответственно мы, как Министерство, которое оказывает финансовую помощь, тоже имели бы об этом информацию.
Соответственно в этих соглашениях, наверное, и необходимо записывать некие меры по ограничению тех не первоочередных расходов, которые такие регионы должны производить.
Поэтому, мне кажется, введение в степень такого дифференцированного отношения к различным субъектам Российской Федерации, исходя из структуры доходов бюджета, имеется в виду финансовая помощь и собственные доходы, было бы целесообразно применять.
Также мы говорили о том, что необходимо стимулировать регионы, которые повышают свой налоговый потенциал. Справедливо многие регионы замечают, что нам невыгодно становиться "донорами", потому что, если мы мало собираем налогов, вы нам больше даете финансовой помощи. Действительно, так и происходит. Получается, что чем хуже работает налоговая служба, чем хуже работает субъект, тем больше мы финансовой помощи должны оказывать для выравнивания бюджетной обеспеченности. Правильно это или нет? Наверное, неправильно.
Поэтому через механизм стимулирующей финансовой помощи, наверное, нужно создавать стимулы для таких регионов. Кто больше заработал, соответственно должен быть какой-нибудь повышающий коэффициент при определении финансовой помощи такому региону. Вот только через такие стимулы, наверное, и имеет смысл дальше двигаться с точки зрения межбюджетных взаимоотношений с регионами.
Таким образом, я просто кратко как бы обрисовал, может быть, те задачи, которые мы хотим поставить в новой программе. Программа, еще раз повторяю, у нас готова. Мы, наверное, в период до конца года, может быть, еще раз соберемся и обсудим. Спасибо.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо, Антон Германович.
А.А.ЗАЙЦЕВ, Ленинградская область
Я четыре года возглавляю комиссию по бюджету. За четыре года из всех собираемых налогов в области 46 собирали, сегодня - 56.
Вы очень хорошо говорите, но у Вас кроме слова "помощь" для нас, которые на костылях ходят, ничего нет.
Антон Германович, Вы - грамотный чиновник, на уровне Федерации. Мы на костылях ходим там, внизу. Разрыв между нами колоссальный. Бессмысленно обращаться... бессмысленно идти в Госдуму. Мы перед вами расстилаемся и кланяемся. Я имею в виду Министерство финансов. Министерство финансов у нас в Российской Федерации - всё. Мы не смеем даже какое-то замечание сделать, потому что смотрите, что делается. Четыре года назад - 46, сегодня 56 собирается. Мы стремились размещать предприятия...
В.А.ПЕТРОВ
И разместили, кстати, много предприятий - и порты, и птицефабрики.
А.А.ЗАЙЦЕВ
Извините за некорректное, может быть...
А.Г.СИЛУАНОВ
А в чем вопрос?
А.А.ЗАЙЦЕВ
Почему же вы каждый год увеличиваете...
РЕПЛИКА
Уровень изъятия.
А.Г.СИЛУАНОВ
На самом деле надо еще проверить ваши цифры относительно доли налогов, зачисляемых с территории в федеральный бюджет.
Единственное, что у вас было, - дополнительное повышение налогов в федеральный бюджет, это когда мы централизовали акцизы на табак.
А.А.ЗАЙЦЕВ
Каждый год.
А.Г.СИЛУАНОВ
Нет, каждый год на самом деле не происходит.
В.А.ПЕТРОВ
Анатолий Александрович, он еще не сказал, что налоговая же база... Вот налог на прибыль приняли в Налоговом кодексе. Налоговая база существенно сократилась. Налог на прибыль за счет этого факта относительно уменьшился.
Вопрос, может быть, и не к Силуанову. Вопрос о том, что мы проводим налоговую реформу параллельно бюджетной реформе.
Л.Ю.РОКЕЦКИЙ
В Минфине разве никого нет из Ленинградской области? (Смех в зале.)
В.А.ПЕТРОВ
Леонид Юлианович, Вы допускаете политическую ошибку. Из Санкт-Петербурга есть люди, а из Ленинградской области нет.
Коллеги, вопрос во многом риторический, просто надо принимать к сведению.
А.Г.СИЛУАНОВ
Понятно. Поэтому и говорили, что если принимать изменения в налоговое законодательство, то они не должны касаться субъектов или должны, но с соответствующей компенсацией в конце концов, поскольку мы разграничили наши доходные источники и обязательства. Есть задача снижения налогового бремени, она глобальная. Каждый год такое снижение происходит на один процентный пункт ВВП. В принципе от этого, как мы говорим, все выигрывают. И субъекты Российской Федерации должны выигрывать, и Федерация.
Вопрос о том, что выпадающие доходы возникают, согласен - да. Поэтому мы в этом году, помните, рассматривали в этом же зале предложение по вычетам при определении налоговой базы из налога на прибыль. Говорили о том, что субъекты теряют, что это неправильно. И приняли решение о том, чтобы не принимать больше изменения в налоговое законодательство, приводящие к потерям в субъектах Российской Федерации. Думаю, что это правильная трактовка в условиях разграничения и полномочий, и доходных источников.
В.А.НОВИКОВ
Антон Германович, у меня три очень коротких вопроса.
Первый. Скажите, пожалуйста, по какой методике и как вы считаете дефицит и профицит региональных бюджетов, если у вас получается за 2006 год около 80 миллиардов профицит консолидированных бюджетов субъектов Федерации (там очень разные цифры и разные источники), а вот по расчетам комитета Госдумы по региональной политике - больше 200 миллиардов дефицит. Как это получается?
Второй вопрос. Очень правильно сказали, просто бальзам на душу, насчет того, что нельзя принимать решение, уменьшающее доходы, увеличивающее расходы без компенсации, это все правильно.
Скажите, пожалуйста, вот в рамках этой программы, о которой Вы говорите, не вернуться ли нам к тому периоду, когда мы только что приняли 131-й и 95-й законы, и наконец посчитать, а реально какие мы расходы отдали субъектам Федерации и какие доходы при этом мы за ними оставили. Мне кажется, это было бы очень важно, потому что теперь мы имеем практику, а раньше мы фантазировали и считали, потом принимали всякие решения.
И последний вопрос следующий. Целиком и полностью поддерживая тезис по поводу налоговых законов, скажите, пожалуйста, вы, как профильный комитет, дадите положительное заключение на нашу законодательную инициативу убрать все федеральные льготы из земельного налога, налога на имущество и транспортного налога?
В.А.ПЕТРОВ
Вячеслав Александрович, он представляет не профильный комитет, а департамент профильный. А министр у него один - Кудрин Алексей Леонидович, он и даст заключение.
А.Г.СИЛУАНОВ
Я постараюсь ответить.
Как считался дефицит и профицит? Действительно, 69 млрд. рублей профицит. Считали очень просто, как в стародавние времена. Посчитали объем доходов по каждому виду налогов по той же самой методике, что и на федеральном уровне. Посчитали объем расходных обязательств, исходя из необходимости индексации фонда оплаты труда с 1 мая на 20 процентов, и на федеральном уровне это сделали. Посчитали необходимость индексации материальных затрат. У нас там получилось по разным видам расходов по-разному, но больше чем уровень инфляции, если мне память не изменяет, 14 процентов материальных затрат мы проиндексировали на следующий год. И капитальные вложения проиндексировали на уровне инфляции. Вот и все.
В.А.НОВИКОВ
А жилищно-коммунальные тарифы?
А.Г.СИЛУАНОВ
Они выросли больше, потому что в матзатратах они сидят. В целом матзатраты выросли на 14 процентов, хотя основные позиции по этим затратам проиндексированы на 8 процентов, а коммуналка больше даже проиндексирована, поэтому в среднем получилось 14 процентов.
Такой счет применяется каждый год, и хочу сказать, что мы редко ошибаемся. Смотрите, что получается в этом году. По последним данным по исполнению бюджетов, ситуация с исполнением профицита составляет порядка 180 млрд. рублей. В прошлом году на эту же дату профицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составлял 120 млрд. рублей. Действительно, Надежда Сергеевна сегодня говорит: это остатки финансовой помощи и поступления налогов. То есть они просто не раскассированы. Действительно, может быть.
Но по итогам года в прошлом году 120 млрд. рублей на 1 сентября снизилось до 30 миллиардов профицита на 31 декабря прошлого года. То есть профицит все равно остался, он снизился. Сейчас будет больше.
С МЕСТА
(Не слышно.)
В.А.ПЕТРОВ
Коллеги, давайте спорить не будем. Антон Германович отвечает на вопрос. Вопрос в другом - какова методика? Методика понятна. Он говорит: мы считаем то-то и то-то. Мы себе в уме думаем: он забыл кредиторскую задолженность. Но он-то методику рассказывает. Удовлетворены ответом? Спасибо.
А.Г.СИЛУАНОВ
Отвечаю на следующий вопрос.
Проинвентаризировать итоги 131-го и 95-го законов. Думаю, можно сделать это не в программе, а в докладе об итогах реализации программы, который мы в конце года должны направить в Правительство. Вот здесь, наверное, имеет смысл провести такой анализ. Спасибо за идею.
В.А.НОВИКОВ
А Вы не боитесь, что это будет настолько революционно...
А.Г.СИЛУАНОВ
Нет, мы же с вами должны объективно рассматривать ситуацию.
Что касается того, чтобы убрать льготы, все-таки к профильному комитету надо обратиться.
В.А.НОВИКОВ
Но Вы бы поддержали?
А.Г.СИЛУАНОВ
Обсудить с профильным комитетом надо.
В.А.ПЕТРОВ
Он не из комитета, он из департамента. Департамент юридическим лицом не является.
Ю.С.СИВКОВ
Антон Германович, Вы затронули очень важную тему и сказали, что в бюджете 2006 года учли предложение Совета Федерации. Действительно, в марте мы вышли с законодательной инициативой относительно Бюджетного кодекса. Все члены Совета Федерации единогласно ее поддержали, большинство субъектов Федерации ее поддержало. Но Совет Думы дал отрицательное заключение, сославшись на то, что требуется заключение Правительства. По нашему убеждению, по убеждению Аппарата Совета Федерации, не требуется. Потому что формально никаких увеличений расходов федерального бюджета там не предполагается.
У меня к ним такое предложение. Мы тем не менее повторно на заключение Правительства отправили эту законодательную инициативу. Но вы не даете заключения. Проект закона готов. Дайте заключение на эту законодательную инициативу, и мы быстро ее формализуем, оформим, Дума примет, мы поддержим.
В.А.ПЕТРОВ
Антон Германович, мы с Вами на эту тему разговаривали, между прочим. И Вы в принципе эту законодательную инициативу поддерживали. Мы с ней мучаемся где-то год уже.
Ю.С.СИВКОВ
Мы в конце этого года с ней работали. Приняли, но Правительство формально тормозит.
В.А.ПЕТРОВ
Если можно, поясните, пожалуйста, о чем речь идет. Речь идет о том, чтобы...
Ю.С.СИВКОВ
О внесении межбюджетных трансфертов в составе первоочередных,.. в составе бюджета.
В.А.ПЕТРОВ
Да, действительно. Де-факто оно уже так и есть.
А.Г.СИЛУАНОВ
Мы и с Владимиром Анатольевичем этот вопрос обсуждали.
Ю.С.СИВКОВ
Надо формализовать закон.
А.Г.СИЛУАНОВ
Понятно. Сейчас готовятся поправки в Бюджетный кодекс, Правительство будет вносить. Можем и Ваши поддержать. Но Вы посмотрите, по сути дела мы ее реализовали.
С другой стороны, в следующем году мы хотим, мы же оставили еще не распределенной часть ресурсов. Предположим, дотации и субвенции ЗАТО не распределили, фонд регионального развития и дотации на сбалансированность к третьему чтению оставили. Правильно?
Вот эти все моменты, которые остаются не распределенными, хотим в следующем году тоже к первому чтению формализовать и внести уже распределение по регионам. Думаю, что будет правильно.
В.А.ПЕТРОВ
Пожалуйста.
С МЕСТА
Правительство города Москвы, руководитель Департамента экономической политики и развития Оглоблина Марина Евгеньевна.
М.Е.ОГЛОБЛИНА
Антон Германович, в общем-то, трудно не согласиться с теми принципами, о которых Вы сейчас говорили... Не то чтобы целиком, но несколько пунктов все-таки были упущены в Вашем выступлении.
Все здорово, экономическая система, все здорово, самостоятельность субъектов... субъектам самим решать вопросы своего экономического развития. Но как с этим согласуются нормы статьи 215 Бюджетного кодекса, по которой мы с вами должны передать обслуживание в Федеральное казначейство. И даже по тем субъектам, которые являются самодостаточными, в том числе город Москва, мы это должны передать. То же самое сейчас и декларировано в проекте бюджета на 2006 год Российской Федерации, при том что у вас первоначально была норма, в которой говорилось, что возможно подписание соглашений.
Завтра этот вопрос будет затронут, и в следующей программе затронут. Она будет одним из тех стимулов, о которых Вы говорили, которые дают возможность субъектам Федерации как раз вот свою личную политику оперативно осуществлять со своими бюджетными средствами, со своими доходами. Это первый вопрос.
И второй вопрос. Владимир Иванович в своем выступлении и Вы тоже это затрагивали, говорили, что большинство полномочий обеспечены ссудными обязательствами. Произошло разграничение. Все это, конечно, здорово. Но мы с вами совсем недавно обсуждали вопрос, к сожалению, это немножечко не соответствует действительности.
Так, в частности, не обеспечены расходами такие важные обязательства, которые были переданы на федеральный уровень, как обеспечение жильем отдельных категорий граждан по закону о социальной защите инвалидов, работа с мигрантами, лицами без особого места жительства.
Предполагается ли все-таки в следующей программе, в том числе и в бюджете 2006 года, и в той программе, которая сейчас новая подготовлена, жесткая норма о том, что, если растут... если полномочия являются полномочиями Российской Федерации, являются обязательствами Российской Федерации, то Российская Федерация несет полноту ответственности за то, что это будет выполнено. То есть если людям к 60-летию надо дать квартиры и такое решение принято, это обязательства ваши, извините, вы их и будете выполнять. Это отражено во вновь принимаемой программе.
А.Г.СИЛУАНОВ
По первому вопросу у нас, когда мы разграничивали обязательства, то обязательства по обслуживанию исполнения бюджетов отнесены к ведению Федерации. Это норма закона. Вы говорите, что это нарушает принцип федерализма. Ну, тут готов поспорить. Почему? Потому что казначейство лишь осуществляет обслуживание исполнения бюджета, с одной стороны. С другой стороны, никто не говорит о том, что мы ликвидируем или забираем функции тех региональных казначейств, которые созданы в отдельных субъектах Российской Федерации. Если в Москве существует региональное казначейство, осуществляет контроль за исполнением бюджета, санкционирование и другие функции, оно, собственно, и будет существовать. И такое право предусмотрено законодательством, делегирование такой функции на уровне субъектов Российской Федерации при условии двух составляющих - наличия технических возможностей и бесплатного делегирования такой функции.
Речь идет о чем? Речь идет о том, что в следующем году Федеральное казначейство говорит: региональные казначейства, вы теперь свои счета держите не в Центральном банке, а в Федеральном казначействе. Вот об этом же просто речь-то идет. Правильно? А не о том, чтобы ликвидировать региональные казначейства. Такой нет постановки вопроса.
М.Е.ОГЛОБЛИНА
Правительство отказывается подписывать соглашения.
В.А.ПЕТРОВ
Не совсем вопрос, конечно, к Силуанову. Если вот Татьяна Геннадьевна у нас была бы... У нас мероприятие проводится 27-го числа, она там будет присутствовать. Давайте подходите, подъезжайте и вопрос задавайте.
А.Г.СИЛУАНОВ
Нет, позиция такая, что вопрос понятен. Никто казначейства региональные не ликвидирует. Речь идет о том, чтобы счет просто региональных казначейств открывался не в ЦБ, а в Федеральном казначействе. Вот, собственно, и все.
М.Е.ОГЛОБЛИНА
А в программе будут...
В.А.ПЕТРОВ
Понятно, она совсем о другом. Она говорит о том, что мы оперативно маневрируем деньгами. И нам как бы не надо на кассовые разрывы брать кредит. Кредиты или ссуды, мы за счет своих денег обеспечиваем кассовые разрывы. И мы на этом деле экономим. Вот она о чем говорит.
А.Г.СИЛУАНОВ
А что меняется-то?
В.А.ПЕТРОВ
Меняется, конечно, меняется.
А.Г.СИЛУАНОВ
Но вот я думаю, что Татьяна Геннадьевна, может, лучше, конечно, расскажет. Но это не должно измениться при новом...
В.А.ПЕТРОВ
Я вижу наших коллег из федеральной службы, 27-го обсудим тему. Пожалуйста.
А.Г.СИЛУАНОВ
Вопрос о полном исполнении обязательств, которые приняты на уровне Федерации и которые должны в полном объеме наполняться ресурсами. Будет ли такой принцип в программе? Собственно, он есть сейчас в законодательстве. Правильно? Его даже, может быть, нет смысла прописывать в программу, потому что это законодательная норма. То есть, если мы делегируем полномочия, мы их должны в полном объеме обеспечить.
В законодательстве должен быть определен специально порядок расчета финансовых средств для реализации того или иного полномочия. Если говорить, предположим, по вопросу обеспечения оплаты части жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан, то порядок такого счета был определен у нас при рассмотрении бюджета на текущий год и на следующий год.
Единственное, что в этом году, действительно это первый год, когда мы по этому порядку, может быть, реализуем в полном объеме вот этот механизм через делегирование полномочий. Есть определенный сбой, будем так говорить. Не во всех регионах хватает в полном объеме средств. Есть сейчас механизмы, перераспределяем объемы субвенций, с тем чтобы помочь тем регионам, у которых возникает кредиторская задолженность, реализовать в полном объеме и с полным объемом финансировали.
На следующий год таких вопросов будет меньше. На следующий год и объем финансовой помощи, вы знаете, по делегированным полномочиям значительно возрастает, исходя из новых подходов полного объема удовлетворения тех расходных обязательств, возникающих в связи с делегированными полномочиями. И этот принцип, собственно, будет и дальше реализовываться.
Поскольку вот Вы говорите, мигранты там, как осуществлять их медицинское обслуживание? На самом деле вышло же недавно постановление Правительства о том, чтобы всем этим иностранным гражданам, которые находятся в России, оказывать первичную медицинскую помощь в случае, если существует угроза их жизни, с последующим выставлением счетов или этим гражданам, или организациям, которые их делегировали. Во всяком случае, механизм создан. Он только что появился, и как он будет работать, посмотрим, покажет время.
Но механизм и позиция о том, чтобы в полном объеме обеспечить делегирование полномочий, она закреплена законодательно и должна реализовываться.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо.
Коллеги, я вас призываю к чему? Мы около часа делаем доклад и обсуждаем его. Причем, я вам скажу, что Антон Германович в своем докладе не все темы бюджетного федерализма осветил. Вот у нас Алексей Михайлович Лавров присутствует, он сейчас будет нам рассказывать, дополнять. Поэтому я призываю вас провести парламентские слушания в более динамичном режиме и пока закончить задавать вопросы. Добро?
Более того, мы дали докладчику время без регламента. Сейчас у нас пойдут выступления, я предлагаю выступления до семи минут, чтобы все записавшиеся, а, может быть, потом желающие смогли выступить.
Сейчас выступает Лавров Алексей Михайлович. Он в конце 90-х годов взял в свои крепкие руки знамя бюджетного федерализма Министерства финансов и нес его до последнего времени. А сейчас стал у нас элитой финансовой системы бюджетников. Интересно его послушать.
Пожалуйста, Алексей Михайлович.
А.М.ЛАВРОВ
Уважаемые участники слушаний! Сегодня исполняется 50 месяцев и 5 дней со дня принятия программы бюджетного федерализма. Что удалось и что не удалось сделать за совсем короткий срок проведения реформ в этой сфере.
Первое. Просто появился предмет для развития. Четыре года назад были очень большие сомнения, а что мы собираемся развивать. Системы как таковой не было. Были ее фрагменты более-менее проработанные. Сейчас мы можем говорить, что, если мы начнем себя сравнивать с любой другой развитой страной, мы найдем все те же самые базовые элементы цивилизованной системы межбюджетных отношений от самого начала до самого конца. Таким образом, мы сейчас можем уже предметно профессионально думать о том, что нам нужно изменить в нашей системе: не строить ее с нуля, а именно развивать, реформировать, совершенствовать и так далее.
Нужно сделать две существенные оговорки. Конечно, речь сейчас идет о правовом и методическом или методологическом оформлении бюджетного федерализма. У нас пока слаба правоприменительная практика. Нам нужно нарабатывать традиции. Нужно формировать традиции принятия решений. Инструменты у нас есть. Они на бумаге все написаны. Но как мы ими пользуемся? Можно при отличной системе бюджетного выравнивания, например, какую-то часть финансовой помощи постоянно выводить за формализованные механизмы. Можно постоянно менять налоговое законодательство, несмотря на формально запрещенные требования к изменению налоговых доходов регионов, и так далее. И это все на бумаге не решить.
Бюджетный федерализм это не только то, что написано в законодательстве, хотя это тоже важный элемент. Но все ли признают эти правила как рациональные и оптимальные и все ли ими пользуются? К счастью, у нас идет очень быстро формирование традиций цивилизованного пользования этими инструментами. Вот тот самый механизм трехсторонней рабочей группы. Я не могу представить себе, что уже шесть лет реально существует реальный федеративный механизм принятия решений в важнейшей сфере и он никак законодательно не оформлен, тем не менее все его признают крайне авторитетным органом, он принимает серьезные решения.
Второй элемент. Возник вопрос, а является ли это федерализмом с точки зрения разных оценок того, что происходит в политической сфере, и так далее. Давайте не будем играть словами, что бюджетный федерализм и что децентрализованная система межбюджетных отношений - это в принципе одно и то же. Давайте говорить о том, что мы строим систему межбюджетных отношений, которая отвечает совершенно определенному набору критериев, - эффективную децентрализованную систему. Есть целый ряд унитарных государств, которые имеют де-факто бюджетный федерализм. Есть ряд федераций (не будем упоминать), одна из них упоминалась здесь на примере позитивного опыта. На мой взгляд, это страна федеративная, но с унитарной системой межбюджетных отношений и так далее. Вопрос не в том, как мы называем то, что мы строим, а том, что мы реально получили. Давайте называть это системой межбюджетных отношений.
Что мы имеем по основным блокам этих реформ? Я хочу остановиться на том, какие проблемы мы еще не решили. С точки зрения критериев развития системы межбюджетных отношений вопрос уже назывался. Я уверен, что многие будут говорить, ну, какой же это федерализм, когда у регионов там остается 40 процентов доходов, собранных на территории. Эта доля меняется. Я хочу обозначить тезис о том, что этот показатель вообще не имеет никакого отношения к оценке качества межбюджетных отношений.
В Австралии остается на территории 20 процентов доходов, в Швейцарии - 70. И та, и другая страна являются реально подлинно федеративными и при этом в Австралии уровень качества управления общественными финансами самый высокий в мире.
Вопрос не в том, сколько денег остается на территории. Если говорить об отдельно взятом регионе, эта цифра вообще ни о чем не говорит, потому что любое изменение в структуре налогов тут же приведет к тому, что эта доля будет плавать. Условно говоря, начнет расти НДС на этой территории, конечно, ваша доля начнет снижаться. Или вдруг подоходный налог начнет сам по себе увеличиваться, ваша доля начнет возрастать. Весь вопрос в стабильности нормативов отчислений. Эту стабильность нужно поддерживать.
Какие налоги были подняты на федеральный уровень за последние годы? Кроме акцизов на табак и водочного налога, с ходу ничего не припоминается. Разумеется, за скобками нужно оставить пока вопрос налоговой политики, на котором я остановлюсь чуть позже.
Четыре уровня бюджетной системы. Мы с таким трудом их устанавливаем, что как будто бы это мы делаем с нуля. Я хочу напомнить, что в 1995 году у нас все это было. Мы сейчас говорим, как о какой-то существенной новации, о 30 тысячах местных бюджетов. Десять лет назад и бюджеты были, и люди были, и все технологии работали, и на всем протяжении советского периода все эти бюджеты были. С чего это вдруг мы так начали воспринимать это как совершенно неподъемную задачу? Хочу особо отметить, что примерно в половине субъектов Федерации они никуда и не делись. Они существуют сейчас, поселенческие бюджеты. И вдруг начались разговоры о том, что надо это пересмотреть или замедлить.
Да, приняли решение о том, чтобы сделать переходный период. Хорошо. Предоставили право субъектам Федерации реализовывать разными темпами реформу. Может быть, это шаг в сугубо федеративном направлении, субъекты Федерации получают большую самостоятельность при регулировании межбюджетных отношений. У меня есть опасения, что инициаторы этих реформ больше заботились о своих собственных региональных интересах, чем о развитии системы в целом. Кто хотел подготовиться, тот подготовился. Кто не хотел, тот начал в какой-то момент говорить о том, что вся система не готова, апеллируя прежде всего к своему опыту.
В большинстве стран четыре уровня бюджетной системы, кроме совсем маленьких государств, где доехать до ближайшего местного самоуправления можно на машине за 15 минут. У нас не может нормально развиваться страна до тех пор, пока 30 процентов граждан вырастает в условиях, когда ближайший местный выборный начальник находится на расстоянии 50 или 30 километров и до него не добраться никак.
Поэтому решение о создании четырех уровней местных бюджетов абсолютно осознанное. Я считаю, что те субъекты Федерации, которые, несмотря на предоставленное право переходного периода, создадут с самого начала 2006 года нормальную систему местного самоуправления и нормальную систему межбюджетных отношений, получат колоссальный стратегический выигрыш в развитии.
Мне трудно представить как, например, те же самые инвесторы будут обсуждать с местным самоуправлением условия размещения чего-нибудь в любом населенном пункте субъекта Федерации, где непонятно какая система местного самоуправления. Забудьте на три года о любых серьезных инвестициях. Нет партнера для переговоров. Поэтому, если есть возможность реализовать закон в полном объеме, это нужно сделать, это крупнейшая инвестиция в экономический рост, не требующая особых прямых затрат.
С точки зрения разграничения расходов основная проблема здесь не в законах осталась. В законах у нас теперь все написано правильно. Если серьезные эксперты будут смотреть, где у нас там такие существенные пробелы, пожалуй, это две переходные нормы 122-го закона, говорящие о том, что нельзя ухудшать положение граждан при реформировании системы социальной поддержки и зарплаты. Да, это норма переходного периода. Но все остальное написано предельно жестко, есть большое количество норм, которые прямо запрещают Федерации принимать законы, налагающие дополнительные обязательства на региональные и местные бюджеты.
Вопрос переместился сейчас в морально-политическую плоскость. Все говорят, что Федерация повышает зарплату своим бюджетникам, а мы не можем не повысить. Почему вы не можете не повысить? Встречный вопрос. Где-нибудь в законе написано, что вы обязаны повышать? Нет, не написано. Но население вот так воспринимает. Не может федеральный бюджетник получать больше, региональный меньше. Да, всё это так. Но если мы приняли решение осознанное, кстати говоря, законодательно приняли решение о децентрализации полномочий именно в этой сфере, это неизбежное последствие этого решения. Система межбюджетных отношений здесь совершенно ни при чем.
Если мы решили, условно говоря, дела ветеранов сделать вопросом регионального ведения, надо быть готовым к тому, что эта поддержка будет в разных регионах разная. Если мы хотим, чтобы она была одинаковая, давайте ее закреплять за Федерацией, централизовать ресурсы, потом делать через субвенции. Либо так, либо так. Других вариантов никаких нет и эти оба варианта на разных этапах обсуждения программы предлагались для политического решения. Потому что сами по себе финансисты не могут ответить на вопрос, как лучше. Можно делать двумя способами. Единственное, что мы пытались предложить, - логику принятия решений в рамках системы цивилизованных межбюджетных отношений, а не так, как было раньше. Закон то федеральный, но выполнять все должны за свой счет почему-то. Вот эту логику мы отменили, перешли к другому варианту, но теперь нас начинают критиковать, что вроде бы вариант выбран не такой, хотим больше централизации. Нет проблем в рамках существующей системы межбюджетных отношений реализовать и его тоже, но с совершенно очевидными финансовыми последствиями: необходима будет централизация налоговых доходов. Если мы с этим не соглашаемся, то нужно признавать то, что в разных регионах со временем будут разные системы социальной поддержки.
Самая большая проблема, которую не удалось решить (это надо, наверное, признавать), что налоговый федерализм у нас не появился. Лозунг "один налог - один бюджет" идеологически привлекательный и красивый, и на самом деле теоретически, на мой взгляд, неуязвимый. Но принцип "федеральные налоги - только в федеральные, региональные - в региональные, местные - в местные" в рамках нынешней налоговой системы реализовать невозможно. Это надо признавать как данность и, на мой взгляд, просто прекратить серьезные обсуждения о том, как хорошо было бы, если бы у нас, например, подоходный налог был бы региональный. Ну, вот нельзя на данном этапе сделать его региональным по целому ряду причин, о которых специалисты в налоговых реформах знают лучше, чем мы, например.
С МЕСТА
Он же региональный.
А.М.ЛАВРОВ
Он - федеральный. Федеральный, но расщепляемый. Предложение о том, чтобы зачислять его по месту жительства. И если это в рекомендациях будет, давайте посмотрим, что мы этим хотим достигнуть. Принцип "один налог - один бюджет" решает главную проблему: налогоплательщик вступает в прямые отношения с властью, поставляющей ему в обмен бюджетные услуги. И это правильный принцип, к нему нужно идти.
Решается ли этот вопрос, когда предприятие будет за нас платить в местный бюджет этот налог? Нет. Все равно деньги пришли откуда-то, у них нет персонификации, я не заполняю декларацию, я не вступаю с властью ни в какие отношения, заполняя декларацию, власть не регулирует, не влияет на ставку и на условия этого налога. Зачем же мы это делаем, если мы глобальную проблему не решаем?
Вот говорят: будет более равномерно размещено по территориям. Совсем чуть-чуть. Давайте проведем расчеты. Так ли уж много людей из пригородов работает в городах? Пока, к сожалению, не так уж много. Так ли уж много людей перемещается внутри муниципалитетов из разных поселений? Ну, так же.
Конечно, какой-то эффект мы получим, какой-то... Но он будет очень и очень ограниченный и совершенно не стоит тех колоссальных технических усилий, возложения на предприятие дополнительного бремени по перечислению налогов сразу в несколько десятков, может быть, муниципальных образований.
А можно ли решить проблему другим способом? На наш взгляд, очень легко. Законодательство позволяет дифференцировать как раз именно подоходный налог по муниципалитетам, нормативы отчислений, собирать подоходный налог в регионы и распределять его часть по подушевому принципу. Абсолютно такой же эффект равномерного размещения. Абсолютно все знают, если у меня есть пенсионер, работающий человек, на него в мой бюджет автоматически поступает энная сумма подоходного налога. Какая разница, приходит ли она от предприятия или от регионального бюджета? Если это записать в региональном законе, все эффекты, влияющие на местные органы власти, будут точно такими же.
Поэтому, так сказать, эксперимент замечательный. В Пермской области его проводят. Актуальна проблема для Москвы и Московской области. Здесь, видимо, надо решать проблему и Санкт-Петербургу с Ленинградской областью на основе межсубъектных соглашений. Там у них действительно серьезная проблема.
Давайте проведем эксперимент, посмотрим, что это реально даст. Но так вот с ходу сказать, что то, куда мы собираемся двигаться, преждевременно... Очевидно, что вопросы налогового федерализма, глубокое реформирование нашей системы налогов как бы в целом, когда граждане должны платить преимущественные налоги и делать это по декларационному принципу, они все-таки не стоят сейчас на повестке дня. В переходный период гораздо важнее просто наладить элементарную налоговую дисциплину, чтобы вся налоговая система функционировала эффективно. И такие вот неподготовленные решения скорее ухудшат положение, в том числе и бюджетного федерализма.
С финансовой помощью, на мой взгляд, все обстоит просто...
В.А.ПЕТРОВ
Алексей Михайлович, время.
А.М.ЛАВРОВ
Хорошо, заканчиваю.
В.А.ПЕТРОВ
Финансовую помощь нам Антон Германович описал.
А.М.ЛАВРОВ
К счастью, слушая сегодняшнее обсуждение, ни разу не прозвучало слово "трансферт". Это говорит о том, насколько мы далеко продвинулись в обсуждении вопросов именно бюджетного федерализма, потому что финансовая помощь сейчас, можно сказать, распределяется полностью как бы формализованно.
И последнее. Что нужно делать? Если говорить по большому счету, Антон Германович основные позиции обозначил. На мой взгляд, они совершенно правильные и абсолютно необходимые. От чего нужно воздержаться? От пересмотра основ системы. Нужно, наконец, прекратить говорить о том, что мы что-то строим, нужно учиться пользоваться тем, что уже построено, и вносить корректирующие поправки в законодательство в том случае, если они мешают нам принимать политику. И, самое главное, постепенно начинать учиться пользоваться теми инструментами, которые есть. А их очень много, и они позволяют проводить любой тип в том числе региональной политики.
Тезис, который в раздаточных материалах обозначен - от политики выравнивания к политике поддержки и развития - не требует никакого внесения изменений в межбюджетные отношения. Давайте сделаем большой, хороший фонд регионального развития и через него будем поддерживать того, кого считаем нужным. Для этого не нужно, как написано в этих материалах, радикальной реформы межбюджетных отношений. Нужно только умело пользоваться тем, что уже написано.
Фонд софинансирования - пока еще крайне недооцененный инструмент, но именно он позволяет проводить реальную федеральную политику, оказывая как бы выборочную поддержку на основе софинансирования.
И, вообще, вот сейчас впервые в нашей истории возникли предпосылки того, чтобы сомкнуть, если не организационно (они как бы на бумаге), то хотя бы идеологически две программы реформ. Одна программа - межбюджетные отношения, региональные финансы, другая - федеральные финансы. Впервые мы, разделив полномочия, получили возможность реформы бюджетного процесса и бюджетного сектора на каждом уровне бюджетной системы. Поэтому здесь нужно будет просто обеспечить сопоставимость и однонаправленность мер, которые мы будем реализовывать на федеральном и региональном, и местном уровнях.
И последнее. Действительно, Антон Германович говорил, неоднократно упоминал о том, что Минфином готовится пакет поправок в Бюджетный кодекс. Он будет, мы надеемся, уже в этом году внесен в Государственную Думу, и там будет действительно норма о том, чтобы вносить распределение финансовой помощи к первому чтению, утверждать во втором чтении, и целый ряд новаций, которые являются непосредственно следствием дальнейшего развития бюджетного федерализма.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо, Алексей Михайлович.
Я бы, коллеги, одно замечание сделал и попросил бы представителей Министерства финансов. Даже в такие времена, середина девяностых годов, когда мы какие-то поправки предлагали, я имею в виду в Правительство и Министерство финансов вносить, в Государственную Думу и в Федеральное Собрание в целом, я всегда собирал представителей профильного комитета Государственной Думы, членов Совета Федерации, хотя было не просто собирать - были губернаторы и председатели законодательных собраний, и мы совместно все это дело готовили. Подготавливали "болванку", а затем обсуждали.
Вы возьмите за правило, Минфин, приглашайте нас. Быстрее законы пойдут.
А.М.ЛАВРОВ
Мы еще просто не готовы вынести эти поправки к Бюджетному кодексу, но как только они будут готовы, они будут вынесены на публичное обсуждение.
В.А.НОВИКОВ
Предложение другое - готовить вместе.
А.М.ЛАВРОВ
Как это сделать, объясните.
В.А.ПЕТРОВ
Алексей Михайлович, вот Силуанов сидит. Он знает, как мы все делаем. Даже технически знает, как это делалось.
А.М.ЛАВРОВ
Хорошо, я у него спрошу.
А.В.СМИРНОВ
Вопрос можно к Алексею Михайловичу?
В.А.ПЕТРОВ
Алексей Михайлович, пожалуйста, задержитесь еще на трибуне.
Смирнов Александр Васильевич.
А.В.СМИРНОВ
Поясните, пожалуйста, свой тезис о том, что будет совсем неважно, сколько денег остается на территории... очень важно, потому что...
А.М.ЛАВРОВ
Два вопроса. Насколько эти деньги, которые остаются на территории, сбалансированы с расходными обязательствами, а они могут быть сбалансированы и при 20 процентах, и могут быть не сбалансированы при 60. Это, наверное, просто чисто счетная позиция. Поэтому нужно обеспечить максимальную вертикальную сбалансированность. Сейчас она у нас обеспечена, потому что субъекты Федерации имеют право сами регулировать свои расходные обязательства.
Не хватает денег - от чего-то приходится отказываться. Это неизбежность. Это все так делают, все определяют приоритеты. Вопрос в том, что когда мы будем наблюдать уже по результатам какого-то длительного этапа, что субъекты Федерации отказались от слишком большого количества полномочий или выполняют их неудовлетворительно, вот тогда может быть всерьез поставлен вопрос о перераспределении доходных источников.
А второй элемент - из чего состоят доходы, которые остаются на территории? Сейчас (кстати говоря, хорошо, что Вы задали этот вопрос) муниципалитеты часто говорят, что наша дотационность возросла, сейчас мы будем 60-70 процентов получать в виде финансовой помощи, а раньше получали всего лишь 20-30 процентов, а все остальное были налоги.
Но какие это были налоги? Это были регулирующие налоги. Нормативы отчислений каждый год по дифференцированным нормативам. Это, по сути, финансовая помощь. Поэтому никакой разницы между регулирующим налогом и дотацией нет. Поэтому важно, из чего состоят эти 20, 30 или 40 процентов. По максимуму они должны состоять из своих налогов - региональных и местных. Если не удается, то из фиксированных, определенных Бюджетным кодексом нормативных отчислений от федеральных налогов. С этой точки зрения качество налоговых доходов в регионах и муниципалитетах возросло примерно в два раза. Доля жестко закрепленных собственных доходов возросла примерно в два раза, она может составлять 70-80 процентов.
В.А.ПЕТРОВ
Германенко Владимир Сергеевич, пожалуйста.
В.С.ГЕРМАНЕНКО
Алексей Михайлович, скажите, пожалуйста, как на Ваш взгляд, какими темпами будет идти переход от политики выравнивания к политике поддержки развития? В какие сроки и какими темпами?
А.М.ЛАВРОВ
По-моему, нам не нужно делать этот переход. Поскольку политика, которую сейчас мы проводим в межбюджетных отношениях, это политика развития. Единственный способ развивать территории, региональное развитие - это разграничение полномочий, разграничение доходных источников, их фиксирование и такие формулы выравнивания, которые не наказывают субъекты Федерации с растущим налоговым потенциалом. Все это у нас уже есть. Разного рода вбросы дополнительных денег в региональную инфраструктуру - это только дополнение этой политики. И для этого не нужно никаких принципиальных изменений. Для этого нужно сделать одно: собрать ресурсы, которые у нас сейчас распылены по федеральным целевым программам по сотням, если не тысячам региональных мелких объектов, собрать их в рамках фонда регионального развития и начинать проводить осознанную региональную стратегию. Это не поворот в политике, это одно из существенных направлений в развитии межбюджетных отношений.
С МЕСТА
Это понятно. Владимир Сергеевич, политика выравнивания будет у нас в стране проводиться всегда. Она не будет проводиться в таких странах, как Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты и Кувейт, где нефть и газ равномерно расположены на всей территории этой пустыни. А так она будет всегда проводиться. Она будет проводиться для того, чтобы обеспечить равный доступ всего населения России к бюджетным услугам, к качественным бюджетным услугам.
В.А.ПЕТРОВ
Коллеги, у нас сегодня присутствует руководитель департамента региона Крепышева Надежда Васильевна. Она проводит очень интересную работу по мониторингу социального развития и прогнозирования регионов. Мы хотели бы ей сегодня предоставить слово.
Н.В.КРЕПЫШЕВА
Спасибо большое. Я хотела бы поблагодарить, поскольку моему выступлению как раз предшествовали слова Владимира Анатольевича о том, что социальная политика требует обязательного выравнивания. И я хотела акцентировать внимание на том, что вот сегодня мы очень много говорим о выравнивании, о бюджетных обязательствах субъектов. В конечном итоге они являются отражением той государственной политики, которая нацелена на выполнение своих обязательств перед населением.
И Министерство регионального развития, работая в рамках отведенных полномочий по оценке, по мониторингу социально-экономического развития территорий и по оценке эффективности расходования бюджетных средств, безусловно, касается тех тем, которые сегодня обсуждаются. И я хотела бы вместе со словами благодарности организаторам парламентских слушаний сказать, что, анализируя за истекший период ход реализации программы бюджетного федерализма, действительно, мы обязаны подчеркнуть, что эта программа начиналась в ситуации разгула взаимных неплатежей, геометрического наращивания объемов кредиторской задолженности, нефинансируемых мандатов бюджета субъектов Российской Федерации, формирования непрозрачной системы зачетных схем.
И сейчас, завершая эту работу, подчеркивая завершение программы, я хотела бы сказать, что, конечно, основные негативные тенденции, которые имелись в бюджетах субфедерального уровня, удалось преломить именно благодаря своевременной реализации и принятию данной программы.
Вместе с тем, по мнению наших специалистов, и оно совпадает с мнением экспертов, с которыми нам удалось ознакомиться, за годы реализации программы только через сформированные фонды из федерального бюджета было передано не более 1,2 трлн. рублей, что, конечно, несопоставимо мало с объемами консолидированных бюджетов, бюджетов местного уровня, которые формируются в настоящее время.
И я бы хотела подчеркнуть, что вот этот маленький объем по сути дела не позволил коренным образом изменить взаимоотношения между федеральным центром и бюджетами субъектов Российской Федерации именно в восприятии. Вот сегодня правильно звучало, что воспринимается это не как содружество для изменений в работе, а именно как помощь, как маленькая толика того, что вообще требуется для того, чтобы государственная власть на уровне субъекта, на уровне Федерации отвечала за свои обязательства перед населением.
Таким образом, следует отметить, что реализуемая с федерального уровня система государственной финансовой поддержки на бюджетное выравнивание в своей основе продолжает выравнивать существенные диспропорции по реализации социальных обязательств регионам в их социально-экономической ситуации, которая сложилась еще в период перестройки. То есть существенных изменений нам не удалось привнести.
Хотелось бы подчеркнуть, что, выполнив свою роль, программа, как сегодня говорилось, требует существенной отработки для новых целей. Анализируя те обращения в Минрегионразвития, которые в наш адрес поступают, не вдаваясь в подробности, хотелось бы выделить основные направления вопросов, которые задают нам.
Прежде всего, это существенное увеличение, обращают внимание субъекты Российской Федерации, муниципалитеты на существенное увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации по обеспечению стабильной работы формируемых органов местного самоуправления. Мы сделали анкету опросную, отправили в регионы: собираются ли регионы изменять установленную предельную численность работников - муниципальных служащих, если не будет реализован в полном объеме 131-й закон на третьем и четвертом уровнях бюджетной системы? Не собираются. То есть, таким образом, мы, не устанавливая четких взаимоотношений, можем получить геометрическое увеличение численности муниципальных служащих. И регионы, безусловно, обеспокоены этим.
Кроме того, обращают внимание на недостаточность собственных средств и средств, предоставляемых из федеральных бюджетов на реализацию инвестиционных проектов и проектов развития территорий. Практически даже, если сформированы условия перехода к более активной позиции развития территории, сегодняшняя ситуация выживаемости многих регионов не позволяет говорить о том, что эти проекты будут реализованы.
Многие регионы высказывают несогласие с системой и с методикой формирования расчетных показателей налогооблагаемой базы в учитываемой системе предоставления трансфертов. Мне кажется, что здесь действительно требуется, и сегодня об этом говорилось, существенная работа над методологическими основами в межбюджетных отношениях, формируемых в рамках программы.
По мнению субъектов Российской Федерации, расходы на социальную сферу требуют значительно большего объема финансирования в целях улучшения объема и качества предоставляемых услуг.
Одним из факторов еще называется незавершенность на федеральном уровне мер по формированию системы сбора налоговых доходов и земельных платежей в местные бюджеты, а также значительный объем скопившихся нефинансируемых мандатов субъектов Российской Федерации и крупных муниципалитетов, как следствие выборных кампаний предшествующих лет.
Таким образом, хотелось бы подчеркнуть, что мы пока не можем найти аргументированные ответы на затрагиваемые регионом жизненно важные для населения вопросы И это прежде всего связано с тем, что система отчетности, в том числе и статистической, носит устаревший, на мой взгляд, характер, носит яркие черты ведомственности. То есть вся статистика поступает исключительно по ведомственному принципу, анализируется соответственно соответствующими ведомствами и не дает возможности в едином ключе предоставленных полномочий по уровням сегодня, уровням государственной власти давать оценку об обеспеченности в бюджете, о достигнутых результатах в качестве основной задачи финансирования, то есть обеспечения услуг населению, а также не дает единой возможности оценки эффективности расходования средств.
Таким образом, все обращения, которые к нам поступают, требуют либо обращения в соответствующее Министерство образования с просьбой предоставить статистику для того, чтобы мы увидели, как развивалась ситуация, какова динамика, сравнить ее с финансами. И только после этого можно говорить о том, обосновано ли обращение субъекта Федерации за финансовой помощью, в том числе и в Министерство финансов.
Хотелось бы как инструмент предложить, показать нашу разработку паспорта региона, как основу, я так предполагаю, совершенствования новых инструментов программы. Идеология этого документа, паспорта, состоит в создании на уровне субъекта Федерации, а именно у губернатора, системы, которая будет характеризовать отчет о расходовании средств бюджета и выявлять те проблемы, которые существуют на уровне субъекта Федерации.
Вот с момента создания министерства, я очень кратко буду об этом говорить, мы сразу обнаружили, что отсутствие единой политики в системе регионального мониторинга требует нормативно-правового регулирования и создания институциональной основы. Министерством разработана концепция общероссийской системы мониторинга, она будет обсуждаться публично. Я думаю, вы сможете это дать нам дополнительно какие-то предложения, разработано техническое задание и концепция федерального закона.
Могу сказать, что я очень признательна, потому что и Минфина, и у МЭРТа в принципе были замечания, но в основном как идеология, данные документы были поддержаны.
Кроме этого, мы считаем, что на современном этапе, пока не изменилась система сбора статистической информации, важным элементом будет являться заключение соглашений об информационном обмене, что должно послужить качеству целей и в достижении социальных расходов, и, естественно, оценке их экономической эффективности.
Хотела бы подчеркнуть, что очень важную задачу мы видим в том, что Министерство регионального развития должно составить рубрикатор ведомственной статистической отчетности, чтобы ряд показателей был сопоставим и, прошу прощения, заодно и проверяем. В Министерстве регионального развития будет создана экспертная рабочая группа, куда войдут представители регионов, науки, представители наших законодательных органов власти для того, чтобы методики, которые будут разработаны, показатели, которые будут характеризовать индексы развития регионов в том или ином направлении, были публично обсуждены и приняты. Это пример того оперативного паспорта, который сейчас как начало большого паспорта реализуется в Министерстве регионального развития. Ежемесячно подводятся итоги по основным показателям в незначительной, правда, группировке. Сопоставляются положения ранжирования региона в рамках федерального округа.
И очень важная страничка последняя - это накапливание тех проблем, которые мы видим из обращений, из публичных средств, которые существуют, накапливание проблем по регионам.
Особенно важна последняя колонка, какими же видит пути решения данной проблемы субъект Российской Федерации. То есть в любой момент мы можем поднимать и видеть, что же обозначает регион в качестве основной своей проблематики при реализации полномочий.
Поскольку сейчас очень развивается понятие, применение понятия мониторинга, мы также ставим перед собой задачу внесения закона о мониторинге субъектов Российской Федерации как функции государственного управления. Здесь мы приводим понятия, которые, мы предполагаем, должны войти в концепцию рамочного закона.
Здесь были перечислены функции, функции мониторинга, которые возложены Положением о Министерстве регионального развития. Предполагаем, что паспорт региона должен быть основой мониторинга. Мониторинг мы предполагаем разделить на общий - это стабильно, постоянно действующий мониторинг, и целевой тематический, то есть в каждом паспорте должны быть показатели, которые характеризуют те или иные динамические процессы реформ, которые позволяют представительному органу и во взаимодействии с органами, которые принимают уточнения в законодательство, оперативно решать, есть ли необходимость внесения понятий в законодательные акты или нет для достижения цели, которую ставят.
В.А.ПЕТРОВ
Надежда Васильевна, по времени как у нас?
Н.В.КРЕПЫШЕВА
Все, пропускаем эту страничку, еще пропускаем.
Я немножко остановлюсь на следующей новации паспорта региона. Она состоит в том, что в ней несколько иначе сегодня формируется группировка показателей. Прежде всего, это группировка показателей качества управления экономикой на уровне субъекта Федерации. Следующей группой показателей будут показатели качества жизни населения. Дальше будет группа показателей, которые будут характеризовать точки роста или показатели развития региона. И очень важным элементом (следующая страничка) будет являться выделение пороговых значений, которые будут иметь и федеральный стандарт, и региональный стандарт целевых ориентиров, и определение системы рисков.
Внедрение в систему мониторинга понятия целевого ориентирования и пороговых значений имеет важную, на наш взгляд, методологическую основу. Прежде всего, мы проанализировали программу социально-экономического развития территорий и обнаружили, что практически те цели, которые поставлены многими программными документами... и особенно сейчас актуальное постановление Президента практически не отражено в программах социально-экономического развития. А информация об их реализации во многих субъектах публично не обновляется уже порядка двух лет, одного года, то есть вообще система не выстроена в части публичной информации о достижении цели.
В.А.ПЕТРОВ
Надежда Васильевна, вот мы этот паспорт презентовали на Экономическом форуме в Санкт-Петербурге. Сегодня, поскольку сенаторов у нас больше, мы решили повторить эту презентацию. Мы ее сегодня повторяем с такой целью, чтобы мы, сенаторы, прямо скажем, видели, что у нас аналитическая работа поставлена не очень хорошо в Совете Федерации. Поэтому этот паспорт, который введет Минрегионразвития в дополнении с теми показателями, которые имеются в Минфине, является основой нашей аналитической работы. Давайте возьмем под свой контроль составление этого паспорта, будем Надежде Васильевне всемерно помогать в ее работе и контактировать в дальнейшем с Минрегионразвития вот в этом направлении.
Н.В.КРЕПЫШЕВА
Я хотела еще раз подчеркнуть, что во многих регионах уже применяется система и пороговых значений целевых ориентиров. Мы обнаружили великолепные методики, которые могли бы даже просто благодаря систематизации попасть в основу этого паспорта. При этом я хотела бы подчеркнуть, что это никоим образом не будет система ломки, а система предложений, система апробации моделей оценки.
Я не буду демонстрировать сейчас этот ряд методик. Мы просто проанализировали расходы на содержание педагогического персонала вечерних школ в селе. Я хочу сказать, просто перлы. Учителей больше, чем детей. И никто этого не видит. Это накапливается в Минобразования. Это не его задача вообще. А для нас это важно, потому что мы не достигаем качества образования. Мы мучаем людей, потому что мы даем им социальную защиту, они там находятся, но они находятся в ситуации неполной занятости, они даже как личности, как педагоги не реализуются. Я уже не говорю о детях.
Проанализировали количество персонала жилищно-коммунального хозяйства. Есть регионы, где жилищники чуть ли не в каждой квартире уже находятся. Ни производительности труда, ни состава затрат, то есть, к сожалению, хорошего экономического анализа, который мы помним в предшествующие годы, сегодня нет.
Я, ратуя за этот паспорт, надеюсь на вашу поддержку, поскольку мы новое министерство и финансовых ресурсов для развития системы аналитики не предоставили. Поэтому для нас важно развитие этой системы. Я думаю, что это будет прекрасным дополнением к программе развития федерализма и послужит выискиванию тех проблем, чтобы население было довольно, чтобы оно видело, какой объем бюджетных средств направлено на конкретное выполнение обязательств по уровню бюджетной системы.
Наша задача выработки методик сейчас актуальна. У нас набирается огромное количество публичных деятелей на муниципальном уровне. Если сегодня мы в профессиональной среде взрастили на уровне субъектов Федерации людей, с которыми мы можем разговаривать только на цифрах бюджета, мы должны превратить наши методики реформирования финансовой системы в четко понимаемую каждым человеком, публичным деятелем, действительно ли эта ситуация такая, или у нас нет денег на это, или мы будем показывать, как мы рассчитываем конкретный объем бюджетных обязательств.
Предлагаю для этого развивать систему в двух сферах: как федеральный стандарт качества жизни и достигаемый стандарт качества жизни на региональном уровне. Если мы пойдем по двум этим направлениям, мы будем четко понимать, какой же объем выравнивания должен быть для федерального стандарта, а какой объем обеспечивается субъектом за счет увеличения этого стандарта, как качества жизни уже на региональном уровне. Спасибо большое.
В.А.ПЕТРОВ
Будем считать, что эта работа по мониторингу станет неотъемлемой частью программы развития бюджетного федерализма. Спасибо.
РЕПЛИКА
(Не слышно, говорит не в микрофон.)
В.А.ПЕТРОВ
А он готов. Мы в рабочем порядке с Минрегионом поработаем, два наших комитета. И как бы...
Н.В.КРЕПЫШЕВА
Макет создан. Другое дело, чтобы показателей там не много было, надо работать над их интегральностью. Есть показатели и достаточно подробные, но нам показалось, что должны быть показатели, которые лучше характеризуют ситуацию.
В.А.ПЕТРОВ
Сенатские слушания у нас были. Выступали сенаторы. Смирнов Александр Васильевич, член нашего бюджетного комитета.
А.В.СМИРНОВ
Уважаемые коллеги, я хотел бы очень кратко остановиться на некоторых моментах. Может быть, не такая целостная картина вырисовывается, как подписывали наши коллеги из Минфина, но вот что примечательно в ходе сегодняшних слушаний лично для меня.
Первая позиция - это то, что реформа местного самоуправления и в целом курс на развитие бюджетного федерализма дают свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем. Но вместе с тем есть несколько позиций, которые я хотел бы отметить особо. 131-й федеральный закон воспринимается всеми неоднозначно. У нас три группы регионов. Первая группа забежала вперед. Республика, которую я представляю, Мордовия, забежала вперед. И для нас закон No 131 во многом удавка. Почему? Поясню позже.
Вторая группа - это регионы, которые нормально подготовились к его внедрению и у них нет больших проблем, они находятся в этой колее и их сегодня вполне устраивает та мера бюджетного федерализма, которая в нем предложена.
И третья группа - это, как уже сказали, наши коллеги из Минфина, которые как раз лоббировали принятие поправок к известному закону, чтобы продлить сроки перехода до 2009 года.
Я остановлюсь на проблемах регионов, забежавших вперед. Много хороших слов было сказано и Антоном Германовичем, и Алексеем Михайловичем о необходимости стимулирующей роли межбюджетных отношений.
У нас в регионе есть стимулирующая роль. Она состоит в том, что мы считаем и рассматриваем реформу местного самоуправления как создание эффективной, прозрачной и максимально приближенной местной власти и к населению, и к производителю. У нас в основном регионы сельскохозяйственные, и для производителей сельскохозяйственной продукции очень важно, что у нас за власть и какие рычаги у нее есть в руках.
В регионе был применен способ, когда все дотации на сельское хозяйство были сосредоточены уже сегодня и вчера в руках муниципалитетов, даже не районов. Почему? Потому что мы через эти дотации стимулировали не только крупные сельские хозяйства, но и даже подворья. Резко возросло количество производимой продукции. Отсюда пошла налоговая база. Отсюда укрепились бюджеты. Отсюда пошло наполнение социальной сферы и так далее. Сейчас нам говорят, что закон запрещает это делать. Пожалуйста, будьте любезны, отдайте все эти дотации на уровень региона, и пусть регион это все дело распределяет.
Первое - сразу уничтожается стимулирующая функция. И здесь, на наш взгляд, требуется корректировка данной позиции закона. И статья 131, кстати, Бюджетного кодекса, тоже этого касается ввиду того, что она ограничивает размер иных дотаций и субсидий, которые сегодня могут быть даны местным бюджетам, до 10 процентов они ограничены сегодня.
Второй фрагмент - это ответственность нашей федеральной власти за выполнение той же самой реформы местного самоуправления из-за провозглашенных принципов межбюджетных отношений. Здесь просто, наверное, многим регионам понятная ситуация. Ну вот, 131-й закон, все по нему идут, вынуждены идти, должны идти. Кто-то с радостью, кто-то с развернутыми знаменами, кто-то грустно. Но границы муниципальных образований должны быть обязательно определены. Поселения должны быть наделены статусом. Должна быть осуществлена передача имущества в муниципальную собственность. Но при разграничении имущества требуется достаточно много средств, чтобы эти средства проплатить и переоформить данную собственность. Ни в одном из бюджетов это не было предусмотрено. Вопрос простой. Если это является следствием действий федеральных законодательных органов, вполне логично было бы, чтобы сам Минфин и предусмотрел на это дело какие-то средства для того, чтобы эта реформа прошла более успешно и не вызывала этих шероховатостей.
Я в кулуарах, как говорится, Антона Германовича спросил об этом, а он меня тут же адресовал к уважаемой Надежде Сергеевне Максимовой. Говорит, что Надежда Сергеевна уже внесла поправку. Но возникает вопрос об ответственности, почему это должны делать Надежда Сергеевна, Дума или Совет Федерации, когда вопрос находится на поверхности у самого же Министерства финансов? Хорошо. Будем пропихивать эти вещи, но, мне кажется, что ответственность должна быть в большей степени.
Тот же вопрос и с прекрасным механизмом бюджетного федерализма трехсторонней комиссии. Коллеги, прекрасно Алексей Михайлович рассказал про эффективный механизм. Кто из нас не помнит возмущения членов Совета Федерации, когда нам недавно сказали, что соответствующая таблица и разделы по бюджету 2006 года были внесены Правительством без всякой трехсторонней комиссии. Это что? Это согласование? Это как раз говорит о том, что у нас неформализованный бюджетный федерализм в этих вопросах строится по праву сильного. Кто дает деньги, тот и прав. Либо нам с этим соглашаться, либо мы должны формализовать работу трехсторонней комиссии законодателей. Я подчеркиваю, что поддерживаю идею Алексея Михайловича. Более того, сейчас очень много зависит от... Чем больше мы формализуем позицию, тем она становится нам понятнее внизу, будем так говорить, и работникам финансовых служб субъектов Федерации, и муниципалитетов. Но она по-прежнему очень сильно зависит от федерального чиновника.
Вчера думский коллега по налогам Макаров внес предложение ввести административную и уголовную ответственность чиновников налогового ведомства, если их действия идут вразрез с установленным законодательством и приводят к плохим последствиям для хозяйствующих субъектов. Ну, наверное, тогда надо по аналогии нам подумать, а не ввести ли нам соответствующую ответственность за несвоевременное перечисление этих сумм, которые подлежат перечислению из бюджетов. Я не говорю только про федеральный бюджет. Про все бюджеты.
Здесь, кстати, уже упоминалась статья 201, хотя наш уважаемый ведущий сказал, что это тема немного другая. Статья, конечно, относится впрямую к бюджетному федерализму, и как бывший казначей, хотя в некоторых отраслях бывших не бывает, могу сказать, что статья в той записи, которая существует, узурпирует в нарушение, вообще-то, Конституции полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов. По-моему, она не была бы такой конфликтной, если бы в нее внесли изменения очень простого порядка. Те регионы, которые сегодня уже имеют развернутую базу, развернутую матчасть, развернутый персонал, способный делать соответствующую работу, должны иметь полное право самостоятельно это выполнять. А те, кто не имеет такой возможности, они это сами прекрасно чувствуют. Вот они могут заключить соглашение с федеральным казначейством и все это сделать на нормальной конституционной основе, федеративной основе.
И последняя ситуация. Действительно, 131-й закон очень для нас важен, но в нем еще есть шероховатости кое-какого рода. Они связаны с некими полномочиями, которые не туда отнесены. Возможно, это взгляд с точки зрения небольшого региона. И он не подходит к большим мегаполисам. Допустим, инфраструктура спорта. Важный вопрос, подумайте. Когда у нас сегодня эта инфраструктура является полномочием поселения, а проводятся мероприятия, естественно, не поселенческие. У нас проводятся там районные мероприятия, областные спартакиады. Почему это должно делаться за счет поселения? Как раз, наоборот, их можно отнести к другим более крупным организациям.
Вообще, я должен сказать, что все-таки мы должны сегодня констатировать серьезное продвижение в вопросах бюджетного федерализма. Но, учитывая то, с чего начал наш уважаемый ведущий, и то, что сказали наши коллеги из Минфина, как раз мы находимся сегодня в очень интересной ситуации. Когда у нас одна программа закончила действие 2005 годом, сейчас нужно дальше развивать федерализм, мы должны писать новую программу. Минфин ее готовит. Я присоединяюсь к необходимости принять участие в режиме нулевого чтения в данной программе. Очень бы просили Минфин привлекать нас к этой теме.
Поверьте, по меткому выражению министра Кудрина, сто менеджеров (я имею в виду - исполнительной власти) - это великолепная сила, но здесь еще сидят 150 или 160 менеджеров, у которых тоже есть очень богатый опыт, который должен быть востребован и использован для развития бюджетного федерализма.
В.А.ПЕТРОВ
Мы вчера у Алексея Леонидовича Кудрина сидим, дискутируем по поводу 2006 года. Володин говорит: вот, Алексей Леонидович, три бывших министра финансов, напротив тебя действующего и второго действующего, вот законодательная власть, да, в заместители министра финансов у нас идут. Бюджетный комитет имеется в виду.
В этой связи я хочу предоставить слово еще одному бывшему заместителю министра финансов, а ныне нашей коллеге, с которой мы больше всех в Государственной Думе контактируем, Максимовой Надежде Сергеевне.
Н.С.МАКСИМОВА
Добрый день, уважаемые коллеги! Я не буду долго говорить за неимением времени, потому что очень многие проблемы здесь были обозначены предыдущими выступающими. Я хочу сказать, что в целом концепция реформирования межбюджетных отношений, которая была разработана в 1998 году и потом преобразовалась в программу бюджетного федерализма, в значительной степени выполнена.
И я вполне поддерживаю те постулаты, которые были высказаны здесь Алексеем Михайловичем Лавровым, которого отцом называют, а я в какой-то степени тоже была причастна ко всем этим проблемам и вопросам развития бюджетного федерализма.
В.А.ПЕТРОВ
Вас можно матерью называть.
Н.С.МАКСИМОВА
Не надо, а то иногда матерное звучание приобретает.
Конечно, проблем, с которыми сталкиваются регионы в результате дальнейшего развития бюджетного федерализма, немало.
Когда я готовила свою кандидатскую диссертацию, пыталась найти, чтобы законодательно где-то было прописано, а что же такое бюджетный федерализм. Честно говоря, не нашла. Но нашла четыре основных принципа бюджетного федерализма, которые только в совокупности и могут дать полное представление и полную реализацию этого бюджетного федерализма.
Называю их очень коротко. Это единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех уровней бюджетной системы; это сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетных и налоговых полномочий расходов и доходов; это высокая степень самостоятельности и ответственности органов власти каждого уровня в формировании и исполнении бюджетов исходя из налогового потенциала и высокой степени налоговой инициативы и активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Если говорить о том, какая сегодня сложилась ситуация, даже единственное неисполнение одного из этих принципов уже приводит к тому, что бюджетный федерализм в полной степени реализоваться сегодня у нас на территории не может.
Казалось бы, мы выстраивали систему, мы приняли очень хорошие законы - 95-й, 131-й, 122-й, разделили расходные и доходные полномочия и, казалось бы, для всех уровней власти определились, бюджетный федерализм должен работать в полном объеме. Однако то, что мы высокую степень ответственности возложили на все уровни власти за формирование и исполнение бюджетов, за принятие решений и одновременно не наделили их такой же степенью прав на формирование своих доходных источников, на налоговый потенциал (вот то, что сказал Алексей Михайлович), является большим недостатком в налоговом федерализме.
Сегодня мы сталкиваемся с тем, что тот объем расходных полномочий, который мы возложили на субъекты Федерации, на муниципальные образования, их доходными источниками не может быть пополнен, как бы мы ни выстраивали свои взаимоотношения с учетом финансовой поддержки из федерального бюджета.
Сегодня у нас нет налоговой инициативы муниципальных образований. У нас практически все налоги регулируются федеральным законодательством, включая все преференции. Здесь об этом правильно говорили, что и налоговая база даже по налогу на прибыль значительно снижается, возмещение выпадающих доходов у нас практически не производится.
Хочу сказать, что у нас продолжается передача расходных полномочий без достаточного подкрепления финансовыми ресурсами из федерального бюджета. В результате всего этого получается ситуация, когда несбалансированность бюджетов субъектных, в основном муниципальных, конечно, сегодня это реалии. Это основная, наверное, была проблема, которую не удалось решить, из-за чего пришлось устанавливать трехгодичный переходный период для 131-го закона. Хотя, с моей точки зрения, внеся в него определенные поправки, расширив рамки полномочий субъекта, которые они могли бы установить своими законами, можно было бы его запустить по всей стране и в принципе он бы начал работать.
Мы сейчас все равно вносим изменения в 131-й закон, в Бюджетный кодекс, мы предоставляем право субъектам устанавливать дифференцированные нормативы по тем налогам и доходам, которые зачисляются на региональный уровень. Мы сейчас снижаем планку отрицательного трансферта для того, чтобы они получили возможность для построения своих межбюджетных отношений между субъектом и муниципальными образованиями. Мы даем немножко другие подходы по отношению к формированию регионального фонда финансовой поддержки поселений. В принципе все такие небольшие моменты в настройке могли бы помочь в достаточной степени большому количеству регионов перейти на 131-й закон.
С моей точки зрения, то, что сейчас сделано, это худший вариант, потому что я, как бывший финансист, не представляю, каким образом можно выстроить бюджетный процесс, когда у нас есть вновь образованные поселения, которые должны работать в одной системе бюджетных отношений, а другие, которые у нас существуют давно, должны работать в другой системе межбюджетных отношений. С моей точки зрения, это совершенно неправильно, но тем не менее законодательство принято. И сегодня мы поставили субъекты перед дилеммой, как найти подходы к тому, как выстроить свою бюджетную систему, принять решение и за очень короткий срок (так же, как в прошлом году по закону No 122 ставили такую задачу) найти пути выхода из этого положения, принять соответствующее законодательство. И опять ставим их в очень сложные условия, потому что статистическая отчетность, информационная база, особенно для муниципальных образований, хоть мы говорили об этом еще в прошлом и позапрошлом годах, практически отсутствуют. Сегодня ни по объемам промышленного производства, ни по малому бизнесу, ни по многим другим направлениям отчетности такой не существует. И в ближайшее время просто нужно, чтобы была выработана консолидированная позиция по тому, какие сроки и какие объемы статистической отчетности должны существовать для того, чтобы выстраивать взаимоотношения не по фактическим расчетам бюджета каждого муниципального образования, а учитывать и применять формализованные расчеты и формализованные подходы, потому что выстраивание взаимоотношений между федеральным бюджетом и региональными бюджетами показало, что на основе формализованных расчетов можно выстраивать взаимоотношения без достаточной степени обид.
Да, подходы наработаны, методики выработаны, у нас есть значительное количество фондов, которым можно давать определенную настройку. Но все-таки не соглашусь с Алексеем Михайловичем, что в основном эти фонды работают именно на выравнивание, а вот на расширение функций, на развитие территорий... Слава богу, если у нас впервые на 2006 год сформируется фонд регионального развития по другому признаку. Не по тому признаку, что федеральные структуры определяют объекты, которые должны строиться на территориях, а когда сами субъекты и муниципальные образования смогут за счет этих ресурсов построить именно те объекты инфраструктуры или даже производственные, которые они посчитают нужными, которые дадут на территории экономический или социальный эффект. Вот это очень важно. Пусть он в этом году небольшой, у нас на следующий год формируется 2,7 млрд. рублей, но по этому пути надо двигаться, надо давать возможность территориям развиваться, с тем чтобы постепенно они уходили от этой зависимости - финансовой поддержки из федерального бюджета.
И с точки зрения методики финансовой поддержки регионов мне хочется сказать, что пора нам пересмотреть подходы, во всяком случае к определению налогового потенциала.
Алексей Михайлович, Вы знаете, мы формировали эту концепцию, эти подходы, эту методику по определению налогового потенциала совершенно в других условиях формирования налогов у субъектов и органов местного самоуправления. Тогда действительно налоговый потенциал зависел от того, какой валовой региональный продукт создается, потому что все предприятия, которые работали и платили налоги в бюджеты, все налоги - и налог на добавленную стоимость, и налог на природные ресурсы и другие в той или иной степени поступали в доходы бюджета, они формировали доходную базу. И действительно было воздействие на производителя для того, чтобы пополнять эту доходную базу.
Сегодня у нас по-другому формируется доходная база от налоговых поступлений. Я поддерживаю позицию Алексея Михайловича в том, что надо постепенно переходить к тому, чтобы у нас были конкретно закрепленные налоги за каждым уровнем бюджета, чтобы администрирование и воздействие на производителя, который эти налоги уплачивает, администрация могла бы осуществить на самом деле.
Поэтому я считаю, что нам нужно посмотреть, как подходить к формированию этого налогового потенциала. Сегодня - исходя из того, какие имущественные позиции имеет регион, какие земельные отношения и так далее. То есть нужно пересмотреть подход к формированию налогового потенциала.
И второй вопрос - по бюджетной обеспеченности. В основном сейчас мы всю финансовую помощь привязываем к тому, как у нас рассчитывается бюджетная обеспеченность. Думаю, что тоже назрела проблема с тем, чтобы пересмотреть подходы к расчетной бюджетной обеспеченности. У нас есть свои задумки, свои наработки, мы готовы выслушать вашу критику, мы готовы дать свои предложения и за столом переговоров найти нормальное решение проблем.
Можно говорить много, но давайте работать вместе и давайте жить дружно, потому что без этого мы никогда не выстроим нормальный бюджетный федерализм в нашей стране.
В.А.ПЕТРОВ
Это хороший слоган, Надежда Сергеевна. Мы вынесем, прямо вот сюда повесим.
Что касается дефиниции бюджетного федерализма, то раньше она называлась фискальным федерализмом. И когда мы с Александром Васильевичем Смирновым эту дефиницию назвали Геннадию Васильевичу Кулику, он еще долгое время называл нас "чикагскими мальчиками". Так что с дефинициями поосторожнее надо быть.
Несмотря на то что мы проводим парламентские слушания на тему бюджетного федерализма, как видите, мы затрагиваем весь спектр межбюджетных отношений.
На наших слушаниях присутствует уважаемый председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Леонид Юлианович Рокецкий, и я ему с удовольствием предоставляю слово.
Л.Ю.РОКЕЦКИЙ
Спасибо, Владимир Анатольевич.
Это я как бы сбоку припёка, потому что все выступающие говорили о 131-м, а я как будто наблюдатель здесь у вас. Я не наблюдатель.
В.А.ПЕТРОВ
Нет, не наблюдатель. 131 - это вы...
Л.Ю.РОКЕЦКИЙ
Плохо, что ваш комитет посчитал, что мы должны быть сбоку.
Уважаемые участники слушаний! Я вообще-то добряк и веселый человек, но эти сутки я под большим впечатлением хожу: в Москве дали взятку налоговому инспектору, спорят, то ли 2, то ли 5 млн. долларов. И неподкупная милиция их поймала. Это вы все слышали, и это не так смешно, как грустно.
Действительно, такие страшные взятки, коррупция. А отдать деньги, потоки на другие уровни бюджетной обеспеченности - это не так легко. Но думаю, что даже этот позорный случай должен как-то содействовать развитию бюджетного федерализма, которого нет.
Я полагаю, что в нашей стране живем мы по Конституции, которая определяет, что у нас федеративное государство. Причем в нашем государстве три уровня публичной власти: федеральная (центральная), региональная и местная. А бюджетный федерализм - это вторично, это обслуживающий институт вот этих конституционных целей, которые ставят закон, Конституция, Президент и так далее, глобальная политика, в которой как-то развивается наше государство. Именно бюджетный федерализм должен обслуживать это, но не ставить себя пупом земли, что это от вас. И вот это несоответствие, что декларированное ... плохо делается это или нет, настоящий федерализм, но мы этим живем, мы подняли флаг перед всем миром, что у нас именно такое государство. И, к сожалению, бюджетный федерализм за этим не успевает. И я скажу так, что у нас отсутствует бюджетный федерализм. Начиная даже с тех законов, которые у нас приняты. Консолидированный бюджет - сумма трех бюджетов. Вы сегодня говорите о федеральном бюджете и немного о региональном. А где сумма третьего бюджета? А он растворился где-то в субъекте Федерации, которого нет. Мы подписали, приняли законом Европейскую хартию местного самоуправления, где определяем, что в государстве выносится отдельным показателем сумма средств того же местного муниципального бюджета. У нас об этом даже не говорится, потому что это сложно сделать. Это не понятно, потому что потом мы так запутаемся, какие деньги муниципала свои, региональные, федеральные или министерские.
Я занимаюсь этим, вы, наверное, особенно коллеги судьи, знаете, как преданно пытаюсь этим заниматься, потому что это законы нравственные, которые могут что-то сделать для улучшения жизни. Единственное, что Минрегионразвития представил, что не надо бы показывать в регионах, а в Конституции написано: "Гражданам Российской Федерации, живущим в регионах..." Мы к этому должны подходить, а не регионы сравнивать. Видимо, качество жизни граждан в Российской Федерации, которые могут жить в разных регионах, а мы все же... Но, однако, от этого отхожу.
Я скажу, с чем я запутался даже сейчас. Не хотят выполнять закон о местном самоуправлении. Это естественно. Если 80-90 процентов денег в Российской Федерации в Минфине и отсюда дают выравнивание, дают помощь и так далее, Минфин их держит. Субъект Федерации эти копейки собирает, также хочет держать. И это естественно. И поэтому если в это время 131-й закон пытаются выполнить, так кому это надо? Тогда разденут полностью субъект Российской Федерации, если он должен отдать. Он лучше будет держать на такой удавке. И это вызывает восхищение, как мы выравниваем, что приняли закон (Максимов сказал), и вместо сверхдоходов... 2 было, а сделали 1,3, знаете, о чем речь идет. Если один из муниципалитетов имеет сверхдоходы и эти доходы свыше 2 в среднем по региону, то это все отрезается выше и отдается бедным. Справедливо, там пополам... Как будто бы справедливо. А потом нет, надо не 2, а надо 1,3. Это же инициатива субъекта Федерации, потому что эти 2 имеет областной центр, единственный в большинстве субъектов Федерации
РЕПЛИКА
Уравниловка.
Л.Ю.РОКЕЦКИЙ
Ему надо не 2 для нормальной жизни, а 2,3; 2,5 с учетом всей инфраструктуры, больниц, университетов, освещения улиц и так дальше. Меньше 2 нет в среднем. А когда мы сделаем 1,3 для этого областного центра, мы так подтянем мэра под губернатора, что он и не пикнет. Это хорошо мы сделали? Стыдно нам перед теми мэрами, которым надо еще избираться, и еще неизвестно, какая их роль будет. Вот какой у нас федерализм, который мы прославляем.
Но я иду к следующему, сельское хозяйство. 95-й закон действует. Сельскохозяйственное производство - "исключительные полномочия субъекта Российской Федерации". Кто-то сегодня выступал из коллег по поводу того, как там в сельском хозяйстве муниципалитет... Да не должен он им заниматься. Ему могут делегировать государственные функции управления сельским хозяйством с учетом содержания того же управления сельского хозяйства района, и не надо страдать из-за этого. Но в то же время появились деньги, и Президент дал денег телок покупать во Франции, знаете, несколько тысяч? И Министерство сельского хозяйства сразу занимается размещением этих заказов, потому что такие большие деньги отдать по региону нельзя. Так почему вы не примете закон, что временно, на один год, с 95-го закона сельскохозяйственное производство передается на федеральный уровень в Министерство сельского хозяйства. Ничего подобного... Но это будет методом софинансирования, будет каким-то запутанным методом. Это не только это. Вы посмотрите на здравоохранение. Родовспоможение и детство со следующего года - это органы местного самоуправления. Если денег нет, будут помогать. Ничего подобного. С нового года родовспоможение, детство... еще не знаю, все на себя забирает Зурабов, потому что он получает большие деньги. Это уже назвали национальной программой, национальным проектом. Тогда скажите, пусть эти муниципалы временно не отвечают за эту конституционную обязанность, что записана в другом законе. Понимаете, все начинают нарушать законы, все. Я назвал здравоохранение. Образование то же самое, компьютеры не дадут покупать всем районам, а возьмут и сделают свой фонд и свою фирму приближенную, и она как 30 тысяч компьютеров бабахнет, конечно, без всякого отката, потому что скидку просто дадут, потому что их много, я так полагаю. А следом за ним будет милиция, которая до сих пор не разобралась, что такое федерализм в нашем государстве и где должна быть государственная милиция, или федеральная, а где должна быть местная... и вдруг решили купить 30 тысяч автомобилей для участковых. А участковых финансируют органы местного самоуправления, в крайнем случае субъекты Федерации.
И даже здесь не видно нашей доблестной Счетной палаты. Эти хвастаются, что они добряки, и прямо ловите их на это, потому что они не могут сделать то, что они должны сделать. Почему идут все дела... Вот что делается при больших деньгах. Со следующего года этот федерализм уже не 5 миллионов взятки, а 10 миллионов будут в следующем году, если еще будет кому их ловить. Спасибо. (Аплодисменты.)
В.А.ПЕТРОВ
Сергей Николаевич Рябухин, аудитор Счетной палаты.
С.Н.РЯБУХИН
С учетом того, что был сделан очень глубокий анализ по итогам реализации программы бюджетного федерализма и были очень серьезные и убедительные выступления, я позволю себе остановиться на таком очевидном и понятном аспекте (тем более о нем уже говорят в контексте и в прямом виде уже говорили) - на правоприменительной практике по всему аспекту нормативно-правовых актов, связанных с бюджетным федерализмом.
Я могу согласиться с Алексеем Михайловичем в том, что элементная база создана. Но я бы себе позволил при анализе реализации федеральной программы задать два вопроса: какого качества эта элементная база? И насколько точно эта элементная база, нормативно-правовая база, реализуется в практической жизни? Если уж крупными мазками отметить, за 50 месяцев реализации федеральной программы количество высокодотационных регионов в России увеличилось в три раза. Тогда вопрос: какие цели мы ставили и какой результат получили при первичной оценке этой программы?
Сегодня также говорилось о качестве налоговой и общей статистики, которая тоже относится к разделу элементной базы. То, что она во многом не соответствует реально сложившейся ситуации в регионах, это очевидная вещь. И если вы проанализируете хотя бы индекс налогового потенциала прошлого года с фактически сложившимся, то он по некоторым регионам отличается в несколько раз. Это говорит и о качестве исходной базы, на основе которой и определяется объем финансовой помощи субъектам Федерации.
Если вы посмотрите проект закона о бюджете 2006 года, который был внесен в первом чтении, то вы убедитесь, что удельный вес финансовой помощи, который предусматривается в следующем году, в законе гораздо ниже, чем удельный вес, который сложится по нашим прогнозам в 2005 году. То есть если в 2005 году с учетом всех поправок, которые произошли в законе о бюджете 2005 года, удельный вес будет составлять 6,2 с небольшим процента ВВП, то в законе о бюджете на 2006 год объем финансовой помощи предусматривается 5,9 процента. То есть удельный вес сокращается на 0,3 процента.
Если говорить о качестве всех этих 520 млрд. рублей, которые в межбюджетных трансфертах закладываются, то вы обратите внимание, что 24 миллиарда собрано из других разделов, в которых в 2005 году находятся, допустим, социальная политика, здравоохранение, образование. То есть их перевели. Надо вообще, строго говоря, считать не 520 миллиардов, а 497 миллиардов объем финансовой помощи будет на следующий год, если, конечно, никаких реакций не будет Счетной палаты на наше заключение.
И я знаю, очень серьезный был анализ проведен в Перми на выездном заседании бюджетного комитета. Я очень благодарен бюджетному комитету. Они учли не только пожелания Счетной палаты, но и на самом деле была проведена очень серьезная аналитическая работа. И целый пакет концептуальных предложений был внесен в бюджетную политику следующего года. Но, к сожалению, только частично эти рекомендации Совета Федерации в лице бюджетного комитета были учтены Минфином и Правительством.
В.А.ПЕТРОВ
Сергей Николаевич, я специально взял, почитал. Так, формально больше 50 процентов все-таки учли. Прогресс есть.
С.Н.РЯБУХИН
Я должен сказать, что, конечно, реакция была. И вот, допустим, тот момент, который и со Счетной палатой... на который Комитет Совета Федерации по бюджету обращал внимание, что в обязательном порядке вместе с проектом закона о бюджете к первому чтению в Государственную Думу и Счетную палату должны прикладываться все приложения, которые являются неотъемлемой частью в законе о бюджете, то есть из 23 приложений - 18 приложений. Это, конечно, была положительная динамика.
Но тем не менее в прошлом году, когда мы делали заключение на 2005 год, если у нас за скобками анализа Счетной палаты оставалось 333 млрд. рублей финансовой помощи, то уже в этом году все-таки 84. Прогресс большой, но на 84 млрд. рублей мы, к сожалению, в своем заключении могли делать анализ исходя из каких-то там эмпирических соображений или по общей сложившейся статистике и практике за предыдущие годы. Поэтому все-таки еще и остается достаточно закрытым и достоверным подход к анализу проекта бюджета 2006 года. Мы на это тоже внимание обращаем.
Мы также хотели бы обратить ваше внимание на то, что все-таки с 95-м законом и 131-м, о котором господин Рокецкий говорил, очень тут бурно выступал, и на самом деле проблем очень много. Но я на ключевую вещь хочу обратить ваше внимание. Ведь когда Правительство выносило 95-й, 131-й законы на обсуждение в Государственную Думу и в Совет Федерации, то было финансово-экономическое обоснование. В результате этих финансово-экономических обоснований предполагалось, что на реализацию этих по всему перечню передаваемых полномочий и задач будет приблизительно 14,2 процента ВВП, то есть такая обеспеченность вот этих двух законов. А когда сравниваешь бюджет 2006 года, что передается на реализацию этих законов, то получается, что выпадает приблизительно 360 млрд. рублей, которых будет просто не хватать субъектам Федерации для реализации. Причем я не учитываю эти социальные инициативы Президента приблизительно в объеме 118 млрд. рублей. Это надо иметь в виду. Правда, 360 миллиардов считали до подписанного недавно закона Президента о пролонгации сроков реализации закона. Я думаю, что это будет на самом деле поменьше. Не 360, потому что не все одновременно войдут в этот закон. Понятно, войдут в первую очередь те, которые уже в опережающей группе, о чем говорил Смирнов Александр Васильевич, потому что те регионы, которые в 1993 году не разогнали сельский совет. 200 регионов легко войдут, Мордовия, Пенза. Я знаю другие регионы, тоже готовность есть. Потому что сейчас приходится ездить, я встречаюсь там и разговариваю с людьми. Вот они войдут. Но остальные, видимо, воспользуются этой поправкой, которая была внесена на прошлой неделе, вернее, подписана Президентом. Но тем не менее мы считаем, что где-то 200 млрд. рублей будет несбалансированность на реализацию этих двух законов.
Я могу и дальше продолжать приводить примеры, которые свидетельствуют о том, что правоприменительная практика... я уж не говорю о том, что каждый год Счетная палата указывает на то, что несколько десятков статей просто не соответствуют или полностью, или частично Бюджетному кодексу. Да, назрела ситуация, что надо Бюджетный кодекс менять. Но так же нельзя, ведь 117 статей, 30 статей полностью или частично противоречат бюджетному законодательству. Вот это очень важный момент при оценке итогов реализации федеральной программы. Я бы хотел, Владимир Анатольевич, чтобы это было учтено. И когда будет разрабатываться на будущий период федеральная программа, было бы неплохо, если бы Счетную палату не забыли и пригласили к анализу. На трехсторонней комиссии, во всяком случае, Минфин, Правительство как-то забывают Счетную палату приглашать. Поэтому мы будем просить, чтобы вы это сделали. Спасибо.
В.А.ПЕТРОВ
Хорошо. Но это вполне понятно, что Правительство забывает Счетную палату. Такой орган.
Сергей Николаевич, мы в третьем, четвертом чтениях уже готовим поправки. И мы, конечно, ваши предложения Счетной палаты обязательно будем учитывать при подготовке этих поправок. Вам спасибо.
Член бюджетного комитета Ткачева Нина Васильевна выступает.
Н.В.ТКАЧЕВА
Уважаемые коллеги! Мы уже говорили, что на стадии завершения этапа модернизации отношений бюджетного федерализма, учитывая принятые нормативные акты разграничения полномочий по финансовому обеспечению, все-таки на сегодняшний день сохраняются различия, проблемы и противоречия в межбюджетных отношениях.
Я не буду останавливаться на том, что уже говорилось о централизации налогово-бюджетных отношений, о том, что нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь. Но это уже было сказано представителями, предшествующими выступающими. Поэтому хотелось бы все-таки остановиться на том, что в связи с реформой муниципальных образований на сегодняшний день также возникают трудности с формированием бюджетной обеспеченности. Вы с этим столкнетесь. Основная причина - это отсутствие закона о минимальных государственных стандартах, о принятии которых говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Кроме того, условия 131-го федерального закона и программы федерализма все-таки предусматривают формирование доходной части бюджета муниципальных образований на основе таких показателей, которые объективно отражают доходные возможности муниципалитета, то есть его налогооблагаемой базы. Это тема тоже частично была затронута выступающими. На сегодня такие показатели в разрезе каждого муниципального образования (хотелось бы подробно остановиться), как статистическая отчетность, налоговая отчетность и налоговые показатели, отсутствуют.
Как ни странно, если вы обратите внимание, исключен из формы даже налоговой отчетности раздел о базе налогообложения по налогу на доходы физических лиц, что также не позволяет все-таки реализовать статью 131-го закона, хотя данный налог, как вы знаете, является регулирующим налогом и основой формирования доходной части местного бюджета. И получается, что в результате к началу кампании формирования бюджетов следующего года не будет обеспечена возможность рассчитать реальные доходы местных бюджетов. Таким образом, муниципалитеты будут вынуждены использовать тот же старый принцип формирования бюджета, отчет об исполнении местного бюджета по доходам и расходам.
Поэтому считаю, что Правительству Российской Федерации необходимо в ближайшее время на уровне федеральной службы государственной статистики решить вопрос о формах и показателях статистической отчетности, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, что позволит им обеспечить исполнение требований статьи 169 Бюджетного кодекса в части разработки финансового баланса, если вы обратите внимание, по новому Бюджетному кодексу необходимого для формирования прогноза и программы социально-экономического развития муниципального образования, на основании которых будет все-таки осуществляться разработка проекта бюджета муниципальных образований. То, о чем говорил представитель Министерства регионального развития, о том паспорте, для которого нужны будут эти показатели.
Не включены также в процессе формирования бюджета на стадии муниципальных образований и вопросы по налогооблагаемой базе имущественных налогов из-за отсутствия постановления Правительства Российской Федерации о порядке разграничения имущества (вы уже знаете), находящегося в муниципальной собственности также между муниципальными районами и поселениями. И на сегодня в переходный период эта работа по распределению имущества между муниципальными районами и поселениями если будет производиться, то она будет производиться незаконно, так как не выполнен пункт 131-го закона.
Остался на сегодня неурегулированным вопрос перераспределения собственности муниципальных районов и поселений. Не решены вопросы с кадастровой оценкой земель, не определена стоимость земли, находящейся под объектами, которыми владеют хозяйствующие субъекты, а это реальные дополнительные доходы муниципальных образований.
В целях более полной реализации принципа бюджетного федерализма и укрепления финансовой налоговой самостоятельности местных бюджетов все-таки необходимо изучить вопрос закрепления функций налогового администрирования местных налогов и сборов за органами местного самоуправления, поскольку администратором этих налогов на сегодняшний день являются федеральные налоговые службы. Эта функция позволила бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса об увеличении налогового потенциала региона.
Для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе принципа самостоятельности, социальной ответственности, возможно, стоит рассмотреть вопрос о предоставлении права вводить в регионах новые региональные и местные налоги или целевые отчисления, например, на дорожное хозяйство и благоустройство. Знаете, что на эти статьи в муниципальных бюджетах всегда не хватало средств даже при той системе, когда бюджеты сельских советов регулировались, и в любом случае данные две статьи всегда финансировались по остаточному принципу.
Законодательные требования финансового обеспечения в решении вопросов муниципального характера, относящихся к вопросам местного значения муниципальных районов, за счет средств бюджетов районов или за счет средств бюджетов поселений усложняют межбюджетные отношения (то, о чем мы сегодня говорили). Где есть муниципальные образования сформированные, нет муниципального района, где есть муниципальные районы, не существует муниципалитетов поселений. Из-за такого несовершенства законодательной базы в вопросе отсутствия приемлемых методик построения межбюджетных отношений сегодня органы исполнительной власти сталкиваются с такой проблемой во взаимоотношениях с нижестоящими бюджетами, что они не могут проводить гибкую политику этих отношений. Для этого в условиях осуществления реформы муниципальных образований после апробирования на практике нового бюджетного налогового законодательства все-таки необходимо внести необходимые коррективы в части регулирования межбюджетных отношений с механизмом их реализации на среднесрочную перспективу. Почему? Потому что действительно в условиях переходного периода будут складываться у каждого муниципалитета, у каждого субъекта, у каждого муниципального образования первого уровня различные межбюджетные отношения.
В целях достижения большего уровня по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований, о чем говорила Надежда Сергеевна, внесены предложения в части уменьшения коэффициента бюджетной обеспеченности для введения режима отрицательного трансферта. Ну, как бы действительно есть противоречие и то, что, с одной стороны, это, может быть, и не стоит на сегодняшний день делать, а с другой стороны, и стоит делать. Потому что ряд муниципальных образований и муниципальные районы, и субъекты Федерации могут столкнуться с тем, когда на территории муниципалитета окажется один налогоплательщик, такой как, например, спиртзавод, который имеет налогооблагаемую базу высокую, платит налоги высокие, а расходные обязательства данного муниципалитета настолько низки, что он просто не будет знать, куда эти средства деть. Может, действительно в переходный период ввести такой режим, сократив этот коэффициент до 1,3.
Но считаю, что данную норму ввести все-таки необходимо в отдельных субъектах и там с учетом переходного периода изучить эту проблему и уже потом вносить какие-то коррективы в Бюджетный кодекс.
Сегодня Алексей Михайлович говорил о том, как платить заработную плату по тарифной сетке. Вы знаете, наверное, знакомы, что Правительство все-таки отказалось от единой тарифной сетки по оплате работников бюджетной сферы и переложило эту функцию на субъекты Федерации, муниципалитеты, при этом не обеспечило финансовыми источниками.
Но здесь такая ситуация, что есть несоответствие двух статей одного закона - Трудового кодекса. Статья 135 Трудового кодекса говорит "да", что это функция субъекта и муниципалитета, но в то же время говорит в этой статье, что ставка первого разряда устанавливается не менее чем утвержденный федеральным законом минимальный размер оплаты труда. Об этом тоже говорит статья 133 Трудового кодекса. То есть две статьи одного и того же кодекса противоречат друг другу.
Но из этого выходит, что субъекты требуют: это федеральные мандаты, возместите нам или окажите финансовую помощь на повышение заработной платы. Федерация нам говорит: нет, это право субъекта. И поэтому такие вещи происходят, хотя на сегодняшний день, исходя из этих несоответствующих законов, конечно, вправе субъекты требовать на повышение заработной платы 100-процентную помощь из фонда компенсаций.
Хотелось бы еще остановиться на том моменте, что все-таки закон... реформа муниципалитетов проходит и формируется новое муниципальное образование. Формирование будет идти по тому принципу: где-то у кого-то была отчетность, у кого-то ее не было, то, о чем мы говорили.
Но при этом все бюджеты будут исполняться. И в процессе исполнения бюджета будут возникать кассовые разрывы. На кассовые разрывы муниципалитет первого уровня не может дать, оказать финансовую помощь, наверное, будет обращаться к субъекту. Чтобы избежать таких вещей, я считаю, необходимо, наверное, посмотреть и внести поправки в Бюджетный кодекс и в другие нормативные акты по принятым законам о местном самоуправлении и все-таки предусмотреть размер оборотной кассовой наличности от объема расходов, принимаемых бюджетом муниципальных образований.
Вот кратко, на чем хотелось остановиться.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо, Нина Васильевна.
У нас сегодня на слушаниях присутствует заместитель руководителя Федерального казначейства Попов Алексей Юрьевич. Я специально попридержал его выступление, не потому, что не люблю это ведомство, все-таки был одним из организаторов казначейства, а потому что много вопросов возникает по казначейскому исполнению, по статье 215 Бюджетного кодекса. Вот Нина Васильевна сейчас вопросы формирования оборотной кассы наличности затронула.
Так что, Алексей Юрьевич, не могу не дать Вам слово, чтобы защитить честь вашего ведомства. Пожалуйста.
А.Ю.ПОПОВ
Ну, да, собственно говоря, Федеральное казначейство не готовилось к выступлению на указанном мероприятии, поскольку есть, с нашей точки зрения, абсолютно твердое убеждение, что положение статьи 215 никак не связано с реализацией или не реализацией бюджетного федерализма в Российской Федерации. Поэтому выступления не будет, будут, строго говоря, четыре постулата, которыми я хотел ответить на все возникшие здесь вопросы или сомнения в целесообразности реализации указанной статьи.
Первое. При реализации статьи 215 Федеральным казначейством была проделана большая конкретная работа по анализу того, какие казначейства есть в субъектах, что они делают, чего они не делают. В этой связи были выработаны варианты кассового обслуживания, как раз нацеленные на то, чтобы созданные в субъектах Российской Федерации казначейства продолжали выполнять те функции, которые выполняли до этого.
Поэтому, если говорить о том, что где-то что-то конкретно ущемляется у субъектов, то давайте говорить конкретно, что и в чем. А конкретно говорить можно как? Что есть, если взять, например, Департамент финансов города Москвы, лично я провел несколько совещаний с участием нашего управления Федерального казначейства и с участием директора казначейства города Москвы Серафима Михайловича Ерных, совершенно верно...
По результатам был выработан довольно объемный документ - Регламент документооборота между управлением Федерального казначейства по городу Москве и казначейством города Москвы. И мы были бы очень благодарны, если бы поступили конкретные замечания к этому Регламенту. Вот данная норма выполняется там до 17 часов, а раньше выполнялась до 20, нас это не устраивает. Давайте говорить конкретно. Что конкретно плохо...
РЕПЛИКА
Это подмена понятий.
А.Ю.ПОПОВ
Нет, нет. Вы говорите, что ущемляет... Что невозможно управлять денежными средствами. Вот давайте сформулируем понятие, что такое "управлять денежными средствами", и сформулируем понятие, что такое было возможно и что такое стало невозможным. В данном случае мы с удовольствием это рассмотрим, с тем чтобы те услуги, которые мы оказываем региональным и местным казначействам, оказывались лучше. Это первое.
Второе. Мы также не ущемляем никаких возможностей администраций и финансовых органов субъектов Российской Федерации по управлению средствами субъекта Российской Федерации, в том числе в рамках действующего законодательства вы можете проводить любые активные операции: депозиты в банках, ценные бумаги, что угодно. Все, что допустимо действующим законодательством, все возможно с той же степенью оперативности, с какой это делалось и до вступления в силу статьи.
Но вот в чем конкретно ущемляются субъекты Российской Федерации, так это в управлении средствами своих муниципальных образований. И это верно. Средствами муниципальных бюджетов должна управлять муниципальная власть. Бюджеты государственные и бюджеты муниципальных образований - разные бюджеты. И мэр, если он умеет плохо или хорошо управлять своими средствами, это проблемы мэра. Нам известны случаи, когда все средства, как средства субъекта, так и средства входящих муниципальных образований, физически размещались на одном счете, причем в коммерческом банке. Верно ли это? Нет, неверно. И федеральное казначейство как раз и гарант того, что эти средства не будут перемешаны, а активные операции со средствами всех бюджетов будут производить те финансовые органы, которые за это перед администрацией данного субъекта или муниципального образования отвечают. Вот это да.
И последнее, что я хочу сказать. Мы не говорим о том, что мы никогда никому не передадим полномочия в части реализации статьи 215. Просто, если мы посмотрим на эту статью, вступает в силу она с 1 января 2006 года, и мы не можем сейчас передать того, чего у нас нет. Этого у нас на данный момент нет, что же мы тогда можем передать? Поэтому в следующем году мы будем, у нас есть и нормативная база под это, и внутренний регламент, и мы будем рассматривать запросы субъектов Федерации, мы не говорим о том, что мы не будем передавать полномочия. Просто нам их вначале надо взять, а уж потом кому-то передавать. Вот, собственно, четыре тезиса, которые я хотел назвать.
Поэтому, коллеги, если есть конкретные пожелания, конкретные замечания к тем вариантам кассового обслуживания, которые мы предложили, ну, потрудитесь просто ознакомиться с тем, что мы предлагаем не на уровне статьи: вот передать, вот плохо, вот ущемляем. А конкретно в чем? Присылайте, мы все рассмотрим. Мы заинтересованы в том, чтобы от этой статьи всем было лучше, а не хуже. Вот, собственно, все, что я хотел сказать.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо. Приглашаю 27-го числа всех на это мероприятие.
А вот интересно, у меня, кстати, вопрос возник сейчас. Раз федеральная служба будет передавать свои полномочия, что, субвенция будет передавать? По идее, субвенция должна.
А.Ю.ПОПОВ
...полномочия передаются, а денег нет.
В.А.ПЕТРОВ
Да, интересно.
У нас есть выступление Курляндской Галины Витальевны, руководителя Центра фискальной политики.
Мы в прошлый раз как-то немного скомкали Ваше выступление по вине президиума, нас с Бушминым, поэтому сейчас мы Вам дадим слово в полном объеме.
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Спасибо. Вы тут упомянули слово "фискальная", оно может навлечь определение чикагской, не знаю, девочки, бабушки, не знаю, что... Ну, в общем, это синоним, конечно, бюджетного...
Сегодня говорилось о том, что есть ли эти определения бюджетного федерализма, что это такое. Я потом об этом поговорю. Я хочу начать с того, что я полностью согласна с сенатором Рокецким относительно того, что бюджетный федерализм - это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. У нас сейчас в настоящее время сложилось такое, опять же по американской пословице, что хвост виляет собакой, мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.
Вот, Алексей Михайлович, на прошлой неделе у нас был такой "круглый стол" тоже по бюджетному федерализму в нашем Центре, и было сказано, что по крайней мере сейчас мы законодательно закрепили такие нормы, которые не позволяют ломать наш федеративный строй дальше. Это совершенно правильно, но логично ли это? Дело в том, что сейчас Правительство разрабатывает стратегические цели своего развития, и среди них есть развитие федеративных отношений - как цель. Так вот эта цель должна быть расписана, что под этим подразумевается, и как инструмент уже этой цели должно быть прописано требование к степени развития бюджетного федерализма, а, вообще говоря, о том, нужны ли нам сами федеративные отношения, и чем это обосновывается. Ну, с одной стороны, можно всегда сказать, что у нас в Конституции это закреплено. С другой стороны, в Конституции же закреплены социальные гарантии, которые достаточно сложно реализовать в условиях развитого бюджетного федерализма, то есть достаточной автономности разных органов власти друг от друга и финансовой самостоятельности этих органов власти на территории нашего государства, которое такое неоднородное в региональном разрезе.
А далее уже, говоря об индикаторах, потому что опять же по теории бюджета, ориентированного на результат, каждой цели должны приписываться индикаторы ее достижения. Я предлагаю международный опыт оценки того определения бюджетного федерализма по оценкам организации экономического сотрудничества и развития Всемирного банка.
Пожалуйста, следующий слайд. Есть количественные всем известные показатели: доля региональных доходов, доля региональных расходов и соответствие одного другому. Ну, чем выше эта доля, тем, соответственно, больше развит бюджетный федерализм. Кстати говоря, вот эта сама доля региональных доходов и расходов существенна ли для определения бюджетного федерализма? Ну, вот в Австралии, Алексей Михайлович сказал, что доля низкая. Ну, понимаете, что получается: у нас очень большая доля расходов, которые являются делегированными полномочиями. Конечно, это очень большой шаг вперед по сравнению с существованием нефинансируемых мандатов, которые удалось побороть с помощью этого закона Но сам факт того, что она достаточно существенна, и сейчас на регионы еще поправками в эти законы хотят наложить новые делегированные полномочия. Оно приводит, во-первых, к опасности того, что они не будут сопровождаться соответствующими адекватными финансовыми средствами. Во-вторых, что сами региональные органы власти и местные превращаются, в общем-то, большей частью в исполнителей каких-то требований вышестоящих властей. Исполнение этого ряда делегированных функций находится строго под контролем. Само ощущение даже населением этой власти уже не то, как если бы оно исполняло только их собственные полномочия, и эта власть ориентировалась бы на мнение населения, на мнение своих избирателей. Одних количественных признаков, естественно, недостаточно, они не все могут отразить.
Далее идут качественные признаки. Прежде всего с точки зрения доходных баз, о чем мы говорили, у нас, в общем-то, отсутствует налоговый федерализм. А что же это такое по определению международных организаций? Здесь по убывающей два понятия: это установление субнациональными органами власти налоговой ставки, налоговой базы, только налоговой ставки, только налоговой базы. У нас здесь что? Они ставку в редких случаях устанавливают по некоторым налогам. Ну, хорошо, есть эта черта, присутствует.
Далее. Как устанавливаются разграничения доходов по регулирующим налогам? Грубо говоря, в нашей терминологии, кем они устанавливаются? Самими субнациональными органами власти, только с согласия субнациональных властей, федеральным законодательством и могут быть изменены федеральным Правительством в одностороннем порядке и федеральным Правительством ежегодно в законе о бюджете. Мы уже поднялись с последней строчки на предпоследнюю, все-таки чего-то мы здесь достигли.
Следующий слайд, пожалуйста. Вообще говоря, таким признаком бюджетного развития бюджетного федерализма является разнообразие налоговых ставок и налоговых льгот по региональным налогам в отдельных регионах. У нас даже при том, что какие-то минимальные права у регионов есть, фактически не наблюдается различие налоговых ставок. Практически все регионы используют одну и ту же, как правило, максимальную ставку. Есть, конечно, отличия, есть, безусловно. Ну, в 10...
РЕПЛИКА
Нет, я не про это говорил. Давайте не путать фиктивную ставку и...
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Нет, я имею в виду не фиктивную, а реально закрепленную в законодательстве.
РЕПЛИКА (тот же)
Реальная одинаковая.
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Нет, почему? У них есть от нуля до 2 процентов, сейчас до 2,2 процента по налогу на имущество. Ну, где установлено ниже, чем 2,2 процента? В редких субъектах Федерации.
РЕПЛИКА (тот же)
Нет, Вы меня не поняли. Фиктивная ставка... она очень сильно отличается.
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Нет, это другое дело, это собираемость. Я имею в виду только законодательную.
Ну, и сама собираемость. Собираемость (ну, это немножко не то) региональных и местных налогов должна не уступать собираемости федеральных налогов. В общем-то, все регионы жалуются, что это не так. Это тоже свидетельствует о том, что у нас недостаточно развитый...
Следующее. Наличие прав заимствования. Ну, это понятно. Если бы у иностранных кредиторов, отечественных банков, вышестоящих органов власти... у вышестоящих можно, у отечественных банков можно, у иностранных кредиторов, но там с разрешения Минфина и только в нашей валюте и так далее. В общем, какие-то ограничения есть. Но в принципе этот признак у нас присутствует. Наличие прав на выпуск облигаций на внутреннем финансовом рынке - понятно, можно. На внешнем, вроде как нет.
Следующий слайд. Разграничение расходных полномочий по функциональной неэкономической классификации. Что здесь имеется в виду? У нас, в общем-то, по функциональным сейчас разграничили полномочия, кроме, пожалуй, образования, которое между региональным и местным органом власти разграничено фактически по экономической классификации. То есть за заработную плату несут ответственность региональные органы власти, за все остальное - местные. Хотя это, в общем, так в законе образования явно сказано, в 95-м законе - не явно, но все равно это присутствует. А так, в принципе, у нас... функциональный.
Ответственность за предоставление бюджетных услуг, то есть в независимости от нормативно-правовых актов вышестоящего уровня власти и контроль за этим. Вот здесь у нас дела...не очень.
Мы с вами знаем, что, несмотря на 122-й закон, регулирование осталось. Но опять же это связано с тем, что Конституция у нас продекларировала эти государственные гарантии, государственные стандарты, которые должны существовать, которые не могут... Иначе мы не будем тем государством, которое у нас в Конституции прописано. Но это соответственно снижает степень бюджетного федерализма.
Самостоятельность при бюджетном планировании вроде у нас есть, если только не считать того, что вот эта доля трансфертов в очень большом числе регионов занимает больше 50 процентов, и очень большую долю. И, соответственно, какое же здесь может быть планирование тогда независимое? И высокая степень... при проведении госзакупок, но вроде как здесь самостоятельность есть.
Следующее. Это в принципе низкая степень зависимости от межбюджетных трансфертов, в каких-то регионах она низкая, в каких-то высокая. А высокая степень формализации этих трансфертов, в общем-то, она есть. Но дело в том, что, пытаясь совершенствовать эту формулу, ежегодно вносятся в нее такие изменения существенные, что в конце концов непонятно, вот мы проанализировали, от чего зависит изменение трансферта 2004-го, 2005 года. Так вы знаете, мы практически не нашли ни одного такого существенного показателя, от которого это зависит. Не зависит от экономического роста, несмотря на то, что налоговая база сейчас определяется по валовому региональному продукту, грубо говоря. Вот от этого не зависит размер трансферта. То есть регионы, в которых он вырос, трансферт часто не изменился, или снизился или повысился даже, и наоборот. То есть какая-то случайная величина. От показателей потребности в бюджетных расходах, то есть то, что закреплено в индексе бюджетных расходов, тоже оказывается, что те, у кого повысился этот индекс, какие-то по отдельным статьям... то есть не пропорционально изменился этот трансферт. Это несколько странно. Но странно потому, что опять же нет стабильности. Вы знаете, в Казахстане они что сделали? Они не стали рассчитывать формулу, разрабатывать формулу трансфертов, они просто взяли и закрепили на три года в абсолютных величинах, что какая область получит. Но сказать, что это на три года, все остальное будет ваше, все дополнительные доходы. И, может быть, это даже и влияет в лучшей степени, как стимулирующий элемент на развитие...
РЕПЛИКА
По-моему, это не федеративное государство, Казахстан.
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Да, они не федеративное, но вот Алексей Михайлович сказал, что принципы бюджетного федерализма там присутствуют, в общем-то.
РЕПЛИКА
В принципе по этой схеме надо и Великобританию, и Францию переводить в федеративное государство. Подсказать надо коллегам оттуда.
Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ
Политически Франция сейчас развивает у себя, но... (Оживление в зале.)
И, наконец, последний такой признак. Это преобладание в межбюджетных потоках нецелевых трансфертов, безусловных, и даже в первую очередь налоговых трансфертов. У нас сейчас 50 на 50, целевые и нецелевые. У нас, в общем-то, несколько сокращается доля нецелевых. К сожалению, вот целевые... Понимаете, что значит, к сожалению? Вот сама идея того, Правительство, Козак выступил с инициативой ограничить полномочия высокодотационным субъектам Федерации, просто им сказать, что у них другие полномочия. А, может быть, проще им трансферты сделать целевыми, вот то, что им дается, строго сказать, на что это дается, а не просто вводить эту несимметричную какую-то систему наших федеративных отношений.
В каких-то случаях это обосновано, а в каких-то нет. А когда очень много таких сейчас у нас трансфертов, которые не ясно, не прозрачно распределяются, и прочие дотации и субвенции, которые не относятся ни к одному из пяти фондов, составляют там достаточно большое количество и достаточный вес, это, конечно, не с лучшей стороны характеризует наши межбюджетные отношения.
Вот это все. Я хотела бы Надежде Васильевне ответить, предупредить. Это, безусловно, замечательная вещь, вот эта система анализа мониторинга. Потому что руки до этого не доходят у Совета Федерации, который должен знать, что происходит в регионах. Мы, как независимая организация, пытаемся, это делаем отдельно, не всегда у нас на это есть фонды и средства, что-то мы делаем, мы делимся, но не можем так всеобъемлюще это сделать. Я предупреждаю, что опасность такая есть. Чтобы после того, как мы посмотрим, в каких регионах у нас в сельских школах есть переизбыток учителей, чтобы все-таки эта проблема решалась не на центральном уровне. Да, знать об этом интересно. Но только чтобы каких-то из этого следствий или санкций не было. Если это полномочия соответствующего уровня, это их дело. Так должны быть выстроены межбюджетные отношения, чтобы у них не было заинтересованности содержать лишних учителей. То есть чтобы и зарплата фактически не платилась с уровня региона, по количеству учителей, значит, нужны другие принципы. Спасибо за внимание.
В.А.ПЕТРОВ
Спасибо вам. Но должен вам сказать, что руки у Совета Федерации не коротки. И если мы не дойдем руками, то ногами точно дойдем. (Оживление в зале.)
Новиков Вячеслав Александрович, заместитель председателя Комитета по бюджету...
Я, между прочим, никому не обещал, я так думал. Вот вообще нам надо уже завершать.
Вячеслав Александрович, я извиняюсь, раз такой вопрос. Коллеги, список выступающих не исчерпан. Но должен вам с прискорбием заметить, что нам необходимо закругляться, у нас в час мероприятие, совещание у Бушмина. Я, кстати, информирую членов Совета Федерации, членов бюджетного комитета, по поправкам в третьем чтении бюджета 2006 года, Вячеслав Александрович завершает наше мероприятие.
В.А.НОВИКОВ
Извините, я не записывался на выступление, но я не могу удержаться.
В.А.ПЕТРОВ
Да мы имели в виду, что Вы выступите.
В.А.НОВИКОВ
После выступления представителя Минфина. С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, о них тут много говорилось, и они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям - да. У нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм, а бюджетный феодализм, причем в чистом виде. Дело в том, что содержательно ни один из этих постулатов не выполняется.
Я просто напомню, сколько было споров по поводу поправок в Бюджетный кодекс, которые позволяли бы субъектам Федерации не выполнять полномочия, переложенные на них федеральными органами власти, без соответствующего финансового обеспечения. Когда весь Минфин в один голос говорил: да вы что, это же написано, так оно и есть. Но продолжается раз от раза наделение такого сорта полномочиями по установлению всевозможных льгот, которые должны выполнять региональные органы власти, без каких-либо компенсаций. Поэтому, с моей точки зрения, для того, чтобы эта программа была завершена в каком-то виде, главное, что нужно сделать, это провести аккуратную и честную инвентаризацию тех расходных полномочий, которые в результате все-таки переданы, и тех доходных источников, которые получены.
Я напомню, что при принятии 131-го и 95-го законов их же тормозили из-за того, что не было финансового обеспечения. И были приведены некоторые цифры Минфином. Вот по всем позициям, в частности по доходам, эти цифры давным-давно не соответствуют действительности. Тем более что сейчас мы имеем реальные уже исполнения этих полномочий, по крайней мере в 2005 году, и имеем достаточно четкий прогноз на 2006 год.
Поэтому без этого этапа мне кажется никаких отчетов по исполнению программы бюджетного федерализма не может быть. И второй момент, с моей точки зрения очень важный. Дело в том, что в конце концов пора все-таки согласовать те методики, которыми пользуются региональные органы власти, и те методики, которыми пользуется Минфин. И это должно быть не в режиме слабый и сильный, мы вам укажем, какими методиками вы должны пользоваться. Самый яркий пример - это тот вопрос, который я задавал. По всем расчетам региональных органов власти более 200 млрд. рублей на 2006 год дефицит бюджетов региональных. По расчетам Минфина - 69 млрд. рублей профицит. И скажите, пожалуйста, как можно жить в стране с этими двумя цифрами одновременно? Это уже какое-то сверхдвоемыслие, это прямо Оруэл в чистом виде. И эта цифра правильная, и эта цифра правильная. Причем что характерно, ведь Минфин не опровергает этих расчетов региональных органов власти. Он признает: да, но они просто по-другому посчитаны. (Оживление в зале.)
РЕПЛИКА
Зачем она нужна?
В.А.НОВИКОВ
Как это, зачем она нужна?
РЕПЛИКА
(Говорит без микрофона, не слышно.)
В.А.НОВИКОВ
Неправда, эта цифра очень нужна для принятия политических решений, потому что когда Алексей Леонидович Кудрин заявляет, что все бюджеты региональные сбалансированы, он что имеет в виду?
РЕПЛИКА
(Не слышно.)
В.А.НОВИКОВ
Да, по методике Минфина. И абсолютно разбалансировано по тем методикам, которые используются региональными органами власти. Поэтому мне кажется, вот это нужно обязательно сделать.
В.А.ПЕТРОВ
Вячеслав Александрович, что вы с Лавровым спорите? Сбалансированность означает: а) дефицит, б) профицит и в) ноль. Бюджет может быть между прочим сбалансирован с дефицитом, Вы знаете об этом?
В.А.НОВИКОВ
Это я знаю, потому что должны быть источники погашения.
В.А.ПЕТРОВ
Другое дело, что он должен быть обеспечен источниками финансирования, вот это вопрос.
В.А.НОВИКОВ
Правильно. Так нет, когда заявляет Минфин, что имеется профицит, вот вам какой источник. Источника не нужно, погашения дефицита.
В.А.ПЕТРОВ
Минфину не нужно. А если на законодательном собрании они принимают бюджет с дефицитом, то нужен источник. Это их проблема, говорит Минфин, вот и всё.
В.А.НОВИКОВ
Извините, хорошо, что вы подняли эту тему. Проблема заключается не в этом. Дело в том, что законодательные органы власти, когда они принимают, им нужно дефицит принять, но не выше того, что запрещается Бюджетным кодексом. Речь идет не об этом. Когда Минфин и региональные органы власти считают одни и те же расходы, никаких дополнительных дефицитов, ничего. Но получается, в одном случае дефицит, а в другом - профицит. Вот о чем идет речь. Эти методики должны быть согласованы. Вот и все, о чем я хотел сказать, спасибо.
С МЕСТА
Обратите ваше внимание, просто два слова. Что, Минфин перестал давать даты об исполнении бюджетов субъектов Федерации, и тем более как это было раньше. То есть вроде как он дает, но они изменили программное обеспечение, получить их мы до сих пор не можем. Раньше в мае все было доступно. Как что планировать, как пересчитать, пожалуйста, ответьте.
В.А.ПЕТРОВ
Полнейшее безобразие. Минфин, учтите, пожалуйста.
Я благодарю Вячеслава Александровича Новикова за то, что он избавил меня от заключительного слова. На этом я хотел бы завершить наши парламентские слушания и пригласить вас завтра, в пятницу, на заседание трехсторонней комиссии Правительства, Госдумы и Совета Федерации по поправкам бюджета в третьем чтении.
Второе. 24-го числа на заседании Комитета по бюджету, на котором мы будем рассматривать, скорее всего, наши предложения по поправкам к третьему чтению, а также вносить отдельные текстовые статьи в постановление Госдумы, кстати говоря, и 25-го числа на заседании Совета законодателей, которое состоится примерно на ту же тему, на которую мы сегодня проводили наши парламентские слушания. Я благодарю всех участников за терпение трехчасовое, которое вы сегодня наблюдали. Но я думаю, что если больше половины участников парламентских слушаний остались до его окончания, то парламентские слушания удались. На этой положительной ноте я завершаю. Спасибо всем за внимание.
20 октября 2005 года
www.council.gov.ru/files/parliament_attend/36.doc · 370 КБ
Док. 453711
Перв. публик.: 20.10.05
Последн. ред.: 25.06.08
Число обращений: 330
Лавров Алексей Михайлович
|
