СТЕНОГРАММА расширенного заседания Комитета Совета Федерации по бюджету
Е.В.БУШМИН
Сегодня предлагается провести Комитет Совета Федерации по бюджету с одним вопросом - перспективы изменения бюджетного законодательства в части регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Возражений не будет? Сегодня на комитет кроме Счетной палаты, кроме Комитета по бюджету Государственной Думы, кроме Министерства финансов приглашены многие представители регионов. В основном мы пригласили Северо-запад, Центральный, Поволжский и Южный регионы, потому что из Сибири и Дальнего Востока при 30-градусном морозе, наверное, достаточно трудно добираться, но кое-кто и приехал. Я, прежде чем приступить к началу заседания, хотел бы вам рассказать, что произошло. Очень простая и понятная вещь. Мы взяли с сайта Министерства финансов Российской Федерации текст нового Бюджетного кодекса. Он был проработан с министерствами и ведомствами. Он был проработан Счетной палатой, причем неоднократно. И мы по этому тексту обратились к Министерству финансов с просьбой дать свои комментарии к этому тексту на заседании Комитета по бюджету. Министерство финансов любезно согласилось дать такие комментарии. Таким образом, сегодня предлагается следующая процедура. Раз мы обратились, то первое слово мы хотели бы по этому вопросу предоставить Министерству финансов. Потом, так как была очень активная работа со Счетной палатой, мы бы хотели предоставить слово заместителю председателя Счетной палаты Семиколенных Александру Николаевичу. Дальше у нас есть представитель от Министерства экономического развития и торговли. Мы бы хотели дать слово Министерству экономического развития и торговли, руководителю Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Юрию Михайловичу Колочкову. Дальше у нас записаны еще несколько выступающих, но в обычном нашем регламенте мы бы хотели сделать небольшое исключение. А именно, мы бы хотели после выступления представителя Министерства финансов, а это будет директор Департамента бюджетной политики Алексей Михайлович Лавров, дать небольшое время на вопросы, потому что все-таки, еще раз говорю, мы обратились к Министерству финансов с просьбой рассказать о том тексте, который на сайте Министерства финансов размещен. Поэтому в нарушение нашего регламента мы бы хотели дать некоторое время на вопросы, а потом уже все остальные выступающие. Возможно, ответы на вопросы скорректируют и выступления тех, кто дальше выступает. Прежде чем я возьму слово как записанный по этому вопросу, Татьяна Алексеевна Голикова просит несколько слов.
* Т.А.ГОЛИКОВА
Добрый день, уважаемые коллеги! Я признательна Евгению Викторовичу и признательна Комитету Совета Федерации за то, что эти рабочие слушания организованы, но для всех присутствующих хочу подчеркнуть, что данные слушания, как уже сказал Евгений Викторович, носят рабочий характер. Документ на настоящий момент времени не представлен официально Правительству, он находится в работе. Он направлен всем федеральным органам исполнительной власти, направлен субъектам Российской Федерации, Счетной палате, и Центральному банку. И мы рассчитываем на то, что 20-го числа все заинтересованные стороны откликнуться по этому документу. После чего в Министерство финансов будет заседание коллегии, на которое, безусловно, будут приглашены и две ветви власти, и Счетная палата. И, соответственно, этот документ будет обсужден на заседании коллегии. Срок внесения данного документа в Правительство Российской Федерации Министерством финансов - 6 февраля. После 6 февраля будут определены все сроки прохождения данного документа и в Правительстве, и, естественно, срок внесения данного документа в парламент. Сейчас Евгений Викторович обратил внимание на то, что будет достаточно подробный доклад Министерства финансов. Смысл этого подробного доклада состоит в том, чтобы все присутствующие, особенно специалисты-финансисты отнеслись к этим предложениям с соответствующей долей внимания и понимания. Потому что множество предложений, которые здесь содержатся, могут на первый взгляд быть, может быть, кем-то непонятыми, если до этого с документом не знакомились. Сразу приношу извинения, одновременно прошу внимания за то, что доклад будет достаточно подробным. То также призываю вас его слушать, если вы являетесь заинтересованными сторонами по этому документу, и затем задать вопросы. Я так понимаю, Евгений Викторович? Да. Я полагаю, что если документ, пройдя установленную процедуру в федеральных органах и в Правительстве, будет поставлен на заседание Правительства, то, наверное, это не единственное слушание, которые мы проведем, в том числе здесь в Совете Федерации, а также у наших коллег в Государственной Думе в комитете по бюджету. Поэтому это такое самое-самое первое обсуждение. Подчеркиваю, мы еще даже не обсуждали его у себя на заседании коллегии.
* Е.В.Бушмин
Спасибо большое, Татьяна Алексеевна. Все прониклись моментом начала обсуждения нового Бюджетного кодекса. И для того, чтобы войти в эту проблематику предлагается дать слово Алексею Михайловичу Лаврову. Пожалуйста, Алексей Михайлович.
* А.М.ЛАВРОВ
Уважаемые участники заседания, вчера действующей редакции Бюджетного кодекса исполнилось 90 месяцев. Ее принятие семь с половиной лет назад означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Тем не менее, как видно уже из этого слайда, далеко не все проблемы были решены. Несмотря на то, что целый ряд законодательных актов, регулирующих эти отношения, в начале 90-х годов были отменены с принятием Бюджетного кодекса, некоторые из них продолжали действовать параллельно с кодексом. Они здесь подчеркнуты. Кроме того, как вы видите, в кодекс практически непрерывно вносились изменения, в среднем раз в квартал. При этом практически каждый год принимались, по сути, фундаментальные поправки в Бюджетный кодекс, что, с одной стороны, конечно, отражало изменение ситуации и требования практики, развитие методологии. Но, с другой стороны, отражало наличие в Бюджетном кодексе достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий. И в такой ситуации нарастала фрагментарность Бюджетного кодекса, и сама по себе его нестабильность препятствовала его применению в бюджетной практике. В этих условиях несвойственная нагрузка, нормативно-правовая нагрузка, ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Бюджетного кодекса, на что неоднократно указывала Счетная палата, и что, конечно, не соответствует принципам правильного управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, что тоже далеко выходило за сферу предмета этого закона. Но даже это является не самым главным. Главным является то, что кодекс отражал состояние наших представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. И с этой точки зрения наш кодекс был вовсе неплох. Мы в нем находим совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, мы в нем видим целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам, намеки на которое, а часто очень прямые намеки, содержатся в Бюджетном кодексе. Другое дело, что эти новые элементы не образовывали целостную систему. И кодекс был написан такими словами, которые не стимулировали или даже не требовали соблюдения этих частей. И в очень многих частях кодекс препятствовал развитию этих новых элементов и вырастанию новой бюджетной практике. После того, как в начале 90-х годов во всем мире оформилось новое представление о платформе или идеология управления общественными финансами, большинство стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. И Российская Федерация в позапрошлом году принятием концепции реформирования бюджетного процесса тоже присоединилась к этому процессу. Поправки, представленные в законопроект, затрагивают примерно две трети действующей редакции Бюджетного кодекса. При этом, по нашим оценкам, почти половина статей просто излагается в новой редакции или дополняется новыми статьями. Конечно, документ большой, эти поправки технологически разбросаны по всему тексту кодекса. Однако, структурно можно представить, объединить, вот показаны здесь 6 блоков, два из которых для нас являются основными и опираются на одобренные Правительством документы концептуального характера. Это и есть суть проводимой бюджетной реформы. Два следующих блока - это завершение реформы межбюджетных отношений. Два завершающих вытекают из требования практики, просто приводя в соответствие оставшиеся нетронутыми практически... Можно было оставить в стороне, действительно, на этом этапе нормы Бюджетного кодекса по вносимым изменениям, или просто упорядочивание бюджетного законодательства с отменой целого ряда актов, которые реально на практике давно уже не применяются. Ключевое значение имеет и ядро предлагаемого законопроекта - это комплексное изменение организации бюджетного процесса. Прежде всего, нам предстояло найти правовую форму, какой это предстоит сделать. Нынешняя редакция кодекса содержит большое количество неурегулированности, нелогичности с этой точки зрения. Смешаны полномочия законодательных и исполнительных органов власти. Очень часто трудно провести разграничение бюджетных полномочий, несмотря на проделанную большую работу между федеральным регулированием и регулированием законодательного и местного уровня. В конечном счете, мы нашли такую, на наш взгляд, универсальную и удобную схему представления всего законодательства, регулирующего бюджетный процесс. В тех случаях, когда кодекс является своего рода финансовой конституцией, единым документов для всех уровней власти, он имеет прямое действие, таким образом, основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть для всех универсальны, и не требовать абсолютно никаких дополнительных разъяснений. Более того, любое искажение или дополнительные трактовки этих понятий будут нарушать единство бюджетного законодательства, с этой точки зрения являются недопустимыми. В тех случаях, когда основная или исключительная ответственность принадлежит исполнительным органам власти, Бюджетный кодекс тоже предлагается сделать законом прямого действия. Нет необходимости принимать никаких дополнительных, на наш взгляд, законодательных актов, касающихся, например, процедур составления бюджета. Все, что должно быть написано на законодательном уровне, урегулировано, должно быть написано в Бюджетном кодексе. И к соответствующим главам кодекса должны обращаться и федеральные органы исполнительной власти, и региональные, и местные, выстраивая свою систему регулирования в пределах компетенции органов исполнительной власти, апеллируя непосредственно к Бюджетному кодексу. С другой стороны, есть целый ряд позиций, где участие законодательной ветви власти является решающим. Нельзя рассматривать вопросы, показанные здесь, где написано, что требуется дополнительное законодательное регулирование без четкой позиции, которая выражает тот или иной орган представительной власти. Исходя из этого, в этих частях кодекс имеет, как вы видите, двойную структуру. По этим вопросам есть одна глава Бюджетного кодекса, которая относится абсолютно ко всем уровням бюджетной система, излагая своего рода общий принцип и общие подходы. Одновременно в этой главе фиксируется, что иные вопросы, их расшифровка, конкретизация, детализация, адаптация к специфике уровня управления делается законом, но законом федеральным в отношении федерального бюджета, региональным - в отношении регионального и правовым актом местного значения в отношении местных бюджетов. Как видите, в итоге получилось, что у нас есть чередование такое, сменяющее друг друга принципов правового регулирования, что, на самом деле, по нашему мнению, отражает внутреннюю логику бюджетного процесса, так как она так, как действует сейчас и говорит о том, что, в общем, мы, наверное, нашли удачный и правильный принцип правового регулирования этих очень непростых вопросов, крайне важных. До того, как мы не определили для себя внутреннюю логику такого разграничения полномочий, мы бы все равно наталкивались на разного рода противоречия и несуразности. Начинаем мы с определения понятий и принципов бюджетной системы. Я не буду говорить, какие новые понятия мы вводим, почему мы их уточняем - это скорее предмет обсуждения конкретных частей Бюджетного кодекса. Обращу ваше внимание только на то, что из примерно 35-40 понятий Бюджетного кодекса большая часть меняется, по сути, мы будем иметь новую систему терминологий и понятий, которые будут использоваться дальше по всему тексту Бюджетного кодекса. Это, конечно, даже не исчерпывает всего. Мы заняли такую позицию, если понятие носит фундаментальный характер, применяется в нескольких главах или разделах Бюджетного кодекса, мы определяем его в статье 6 фундаментальной для всего Бюджетного кодекса. Если понятие или термин носит узкоспециализированный характер, используется только в одной статье или в одной главе мы оставляем ряд понятий, даем их определение непосредственно в текстах этих статей, имея в виду, что за пределами этих статей эти понятия, как правило, не применяются. Соответственно, принципиальное значение приобретает уточнение принципов бюджетной системы, которые, как я уже сказал, приобретают универсальный характер и по сути становятся принципом прямого действия. Мы предлагаем, во-первых, дополнить этот перечень двумя принципами, которые методологически не вызывают особых споров и все с ними согласны. Другое дело, что они не в полной мере еще реализуются, но к этому нужно стремиться. Принцип подведомственных расходов. Получатель бюджетных средств должен иметь дело и получать лимиты и бюджетные ассигнования только от одного главного распределителя. Это ответственность главного распределителя, своего рода администратора бюджетных средств, которые получают в свое распоряжение ту или иную сумму и должен довести их до соответствующих бюджетополучателей. Ситуация, которая иногда складывается сейчас, когда бюджетополучатель вынужден работать с несколькими органами исполнительной власти, как минимум с двумя, просто запутывает систему бюджетной отчетности управления общественными финансами. Что касается двух принципов, которые указаны внизу, они сейчас содержатся в Бюджетном кодексе и являются абсолютно правильные. Они содержатся в кодексах большинства стран мира и к ним, безусловно, нужно стремиться. Проблема состоит в том, что на данном этапе развития управления общественными финансами практическое соблюдение в 100-процентном объеме крайне затруднительно. Что бы мы ни придумали, как бы не оправдывались, мы не можем не на федеральном, не на других уровнях бюджетной системы до конца выдержать принцип полноты отражения доходов, расходов и источников только потому, что мы, например, не научились еще правильно прогнозировать ряд доходов; потому что у нас нормативная база полна нормами, которые записаны таким образом, что невозможно точно предсказать, какой объем доходов поступит в бюджет. На самом деле аналогичная ситуация в отношении запрещения принципа совокупного покрытия, его реализации. Например, реально де-факто такая увязка доходов и расходов происходит в любом случае, когда мы предоставляем субвенции или субсидии нижестоящему бюджету. Она имеет место в целом ряде случаев, когда та или иная часть бюджетных ассигнований обособлена, например, реализуется в соответствие с законодательством других стран и так далее. В этой ситуации у нас было бы два пути. Во-первых, Счетная палата, разумеется, совершенно справедливо критикуя ежегодный закон о бюджете, указывает на то, что несколько десятков статей не соответствуют Бюджетному кодексу. Практически во всех случаях речь идет о несоответствии этим двум базовым принципам. Что в этой ситуации делать. Отменять эти принципы было бы совершенно неправильно, отказываться от их реализации нельзя, это основополагающие элементы бюджетной системы. В то же время закрыть глаза и просто не соблюдать их де-факто, как это имеет место сейчас, тоже недопустимо и мы предлагаем следующий компромиссный на наш взгляд подход, который задает нам правильную тенденцию. Мы будем соблюдать эти принципы, но сделаем оговорки, определим в законодательстве случаи, в которых мы не сможем выполнять эти принципы. В отношении принципа полноты отражения расходов предлагается сделать оговорку такого характера, что возможные исключения должны в явном виде фиксироваться в законе о бюджете. Пусть законодатель определит, почему и в каких пределах он отступает от этого совершенно правильного принципа и объяснит всем вынужденность этого шага. И дальше мы будем постепенно продвигаться к тому, чтобы этот принцип применялся полностью. В отношении следующего принципа предложен закрытый перечень исключений, основания, по которым можно не придерживаться этого принципа. Они в основном носят технологический характер, хотя, например, в отношении субсидий и субвенций наверняка всегда останется определенная взаимосвязь между объемом доходов и объемом расходов передаваемых на бюджеты других уровней. Исходя из этого мы полагаем, что такой новый подход к регулированию этих принципов задаст нам совершенно правильный тренд в развитии этой ситуации и мы будем действительно теперь соблюдать эти принципы, что существенным образом повысит доверие ко всему Бюджетному кодексу. Он не мог быть инструментом эффективного правового регулирования до тех пор, пока сами же законодательные органы, утверждая бюджет, тем или иным образом не соблюдали определенные принципы бюджетного устройства, опять-таки, на что совершенно справедливо указывалось в целом ряде заключений Счетной палаты. Следующий элемент бюджетной классификации, который зачастую воспринимается как носящий чисто технический характер. Какая разница, по каким позициям учитывать или отражать, планировать расходы, лишь бы суть была правильная. На наш взгляд, такая позиция совершенно не правильна, и подход к установлению бюджетной классификации во многом предопределяет и методологию составления бюджета, и его утверждение, и вообще организацию исполнения. Что мы здесь предлагаем? Мы считаем, что нынешняя ситуация, когда бюджетная классификация утверждается еще параллельно отдельным законом, в который традиционно вносится довольно большое количество поправок каждый год и который идет параллельно с законом о бюджете, нерациональна. Если на федеральном уровне еще в какой-то степени можно увязывать друг с другом задачи бюджетной политики, формат бюджета и бюджетную классификацию, продвигая параллельно эти законы, хотя даже в этом случае возникает огромное количество коллизий, когда, например, предлагается внести поправку в бюджетную классификацию, и очень часто мы даже с ней согласны, но не имеем возможности этого сделать, потому что ассигнования уже одобрены или наоборот. Но самые большие проблемы, на наш взгляд, с этой точки зрения возникают как раз на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Нам трудно представить, как, например, поселение будет формировать свой бюджет, и должно, по идее, руководствоваться бюджетной классификацией, если изменения в этот закон еще не приняты, они принимаются в декабре. И как вообще бюджеты других уровней в этой ситуации могут работать? Это чисто технологическое, казалось бы, изменение, но на самом деле за ним стоят и содержательные элементы, а содержательность их состоит в том, что, задавая бюджетную классификацию отдельно взятым законом, а не Бюджетным кодексом, мы изначально исходим из того, что эта классификация нестабильна, что в нее каждый год можно внести изменения, в том числе принципиального характера. С этой точки зрения Бюджетный кодекс слабо защищает стабильность, прозрачность и предсказуемость бюджетной классификации, и ее соответствие, например, международным стандартам. Поэтому мы предлагаем непосредственно в тексте Бюджетного кодекса утвердить все четыре классификации, которые остаются, мы предлагаем сократить количество этих классификаций, на двух уровнях: раздел - подраздел, группа - подгруппа и так далее. Тем самым эта часть выводится из ежегодного обсуждения в любом случае. Она становится фиксированной, одинаковой для всех уровней бюджетной системы, задавая своего рода принцип или единый формат всей бюджетной системы. Тем самым резко упрочняется стабильность бюджетной классификации, появляется ее предсказуемость. Что касается других более нижних позиций бюджетной классификации. Здесь могут быть разные подходы. Один из них состоит в том, и мы его и предлагаем реализовать в законопроекте, в тех случаях, когда классификация является единой практически для всех уровней бюджетной системы, например, в отношении доходов, где полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов сейчас достаточно ограничены, большая часть доходов все равно регулируется федеральным законодательством. Тем более, в отношении классификации ...(неразборчиво) сектора государственного управления, экономическая сущность бюджетных операция одинакова на всей территории страны, здесь, на наш взгляд, нет необходимости давать какие-то полномочия органам власти других уровней. Мы предлагаем, чтобы по этим классификациям вся система была утверждена Министерством финансов, и единые для всех бюджетов позиции, которые лежат ниже двух утвержденных Бюджетным кодексом, такое право предлагается дать Министерству финансов в режиме ежегодного правового регулирования. Разумеется, Министерство финансов будет стремиться к стабильности, прозрачности этой системы, но при этом будет иметь полномочия по ее оперативной в случае необходимости корректировки. Что касается двух других позиций: классификации расходов и источников финансирования дефицита. Здесь ситуация качественно иная. Здесь основные полномочия разделены достаточно четко между разными уровнями управления. С этой точки зрения единообразие классификации является препятствием для реализации самостоятельной политики каждого бюджетного уровня. Поэтому в этой части предлагается, чтобы каждый уровень бюджетной системы, каждый уровень власти утверждал для себя эти позиции сам одновременно и в составе утверждаемого бюджета. Иными словами, например, одобряя ведомственную структуру расходов федерального бюджета на уровне целевой статьи "Вид расходов"(?) одновременно федеральный законодатель утверждает набор и состав этих позиций классификации. То же самое делает региональный законодатель в отношении своего бюджета, местные законодательные (представительные) органы в отношении местных бюджетов. Аналогичную систему предлагается применить и в отношении источников дефицита. Помимо чисто удобства в управлении общественно-финансовым формированием бюджета, это позволяет перейти к так называемом управленческому принципу бюджета. Но если сейчас имеем некую внешнюю заданную систему координат или клеточек, в которые мы должны вписать свои расходы. Понятно, мы в значительной степени следуем формальному принципу. Не укладывается один расход в такую-то позицию, давайте подумаем, куда его преписать в другое место. Управленческий принцип иной. Мы должны классифицировать расходы так, как это нам удобно для того, чтобы отразить их нормативно-правовую природу, результаты, которые они приносят, и тем самым, классификация следует за содержанием процесса, а не наоборот. Жесткая бюджетная классификация вступит в силу на ином этапе бюджетного процессе, на этапе составления отчетности, представления отчетов в законодательные орган, когда уже действительно нужно будет очень четко и жестко отслеживать, правильно ли произведены расходы, правильно ли они учтены в соответствии с классификацией. Но на этапе планирования эта система должна быть, на наш взгляд, несколько смещена в сторону содержательных моментов. И таким образом, формируя свои, прежде всего, целевые статьи и виды расходов, каждый уровень бюджетной системы и получить возможность к реализации этого принципа. В дополнении к этому. Сейчас мы очень в ограниченных масштабах умеем отражать, улавливать экономическую сущность операции. Экономическая классификация расходов применяется только к расходам. Доходы, источники дефицита выпадают из общей системы. Поэтому предлагается ввести универсальный элемент для всех видов бюджетной классификации новую для нас классификацию, которая уже на самом деле применяется, но пока так законодательно в явном виде не закреплена - классификация операций сектора государственного управления. И, тем самым, создать мостик между планом счетов или бюджетным учетом, и бюджетной классификацией, и создать условия для поэтапного перехода к использованию метода начислений в нашей бюджетной практике. Какие, например, практические следствия из этого вытекают? Тут только два примера представлены. Мы предлагаем, чтобы каждый закон, реализующий то или иное полномочие органа власти определенного уровня, был представлен определенной целевой статьей. Дальше эту целевую статью можно разворачивать по видам обязательства, о которых я скажу чуть ниже. И таким образом целевые статьи и виды расходов в этой части, в части публичных обязательств, непосредственно вытекающих законов, будут в явном виде отражать структуру нашего законодательства. И у нас будет возможность достаточно легко проверять, какой объем расходов идет на реализацию того или иного закона, того или иного полномочия. Другой пример продолжает эту логику. У нас и сейчас целевые программы отражаются отдельными позициями классификации. Здесь просто предлагается сделать эту систему более гибкой. Например, каждый объект строительства должен иметь, на наш взгляд, свой вид расходов, и отражаться как действующего обязательства. Несмотря на любое количество этих объектов, сколько бы их ни было у нас, они все должны быть в явном виде отражены в бюджете пообъектно, что позволяет осуществлять систему прозрачного их планирования и контроля за исполнением этих расходов. Аналогичные следствия будут вытекать и по другим видам расходных обязательств, о чем я тоже чуть ниже скажу подробнее. Целый ряд новаций предлагается реализовать через систему упорядочивания полномочий участников бюджетного процесса. Законопроект в значительной степени посвящен управлению расходами. Это естественно, это очевидно. Все реформы, которые у нас идут, в основном, касаются этой части. Поэтому в центр бюджетного процесса должен быть поставлен главный распорядитель бюджетных средств. Его действующие полномочия описаны очень невнятно, расплывчато. Мы предлагаем просто новую редакцию этой статьи, где системно изложить все то, чем должен заниматься главный распорядитель бюджетных средств. И заниматься он должен этим одинаково, независимо от того, чьими средствами он управляет: федеральными, региональными или муниципальными. Если необходимо уточнить полномочия главных распорядителей или вообще определить других участников бюджетного процесса, такая возможность законопроектом предполагается. Это как раз случай двойного регулирования, когда в кодексе есть глава, которая описывает специфику участников бюджетного процесса федерального уровня. И аналогичные законы должны быть приняты регионами и муниципалитетами. И с этой точки зрения мы в главе, которая посвящена федеральным участника, вносим ряд уточнений в полномочия финансового блока органов исполнительной власти федерального уровня, на которых лежит основная ответственность за организацию этого процесса. И эти изменения вытекают как из принятых уже актов в отношении бюджетной реформы, так и административной реформы, и решения ряда технических проблем. Привлеку ваше внимание еще к двум, показанным на слайде, моментам. Первое, наверное, уже не особая новация. Реально у нас появился уже такой участник, как администратор доходов и источников финансирования дефицита. Но, правда, пока в законе о бюджетной классификации. Мы предлагаем ввести его в состав полноценных, полноправных, если можно так сказать участников бюджетного процесса, и посвятить их полномочиям специальные статьи Бюджетного кодекса, опять-таки универсального характера. И второе, то, как сейчас определен получатель бюджетных средств. По сути, это любая организация, в том числе и та, которая, например, предоставляет коммунальные услуги бюджетным учреждениям, не говоря уже о организациях, которые получают субсидии, субвенции из федерального бюджета. То есть практически получается, что участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями, бюджетными ответственностями, может стать или является организация любой организационно-правовой формы. С нашей точки зрения это совершенно неправильно. Это какое-то недоразумение Бюджетного кодекса. Получатель бюджетных средств - это последнее звено в цепочке администраторов бюджетных расходов, это та организация, которая имеет право от имени государства или местного самоуправления принять бюджетные обязательства и исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. Фактически это бюджетное учреждение. Статус этой организации может быть единственным. Бюджетное учреждение. Организации других организационно-правовых форм не подпадают впрямую под сферу деятельности бюджетного законодательства и не обладают бюджетными полномочиями, на наш взгляд. Они не должна составлять никакую бюджетную отчетность. Они на самом деле не несут ответственности за использование бюджетных средств в соответствии с принципами бюджетной системы. Конечно, целевой характер субвенций остается, но это сфера бюджетного законодательства, за которую отвечает тот, кто предоставляет субвенции. Контрольные органы, конечно, должны отслеживать использование бюджетных средств. Но оттого, что организация поставляет бюджетную услугу, это не значит, что она автоматически подпадает под сферу действия бюджетного законодательства. Таким образом, проведение вот такой границы и открывает нам на самом деле возможности проведения очень большого количества чисто структурных реформ. В одном из замечаний Минэкономразвития к предварительному варианту законопроекта высказывалась такая позиция: давайте, добавим в число получателей бюджетных средств организации новых организационно-правовых форм, автономные учреждения, некоммерческие организации, мотивируя это тем, что они тоже будут предоставлять государственные, муниципальные услуги. Наш ответ состоит в следующем: да, будут, как и частные организации, как организации других организационно-правовых форм, но это не значит, что все они должны называться получателями бюджетных средств. Они получат бюджетные средства, но для выполнения государственных функций, в виде субсидий или оплаты государственного муниципального контракта. Поэтому они не являются получателями бюджетных средств. С этой точки зрения не нужно вносить никаких изменений в действующее законодательство, и расширять это определение. Основные новации. До сих пор вот эти позиции, которые мы обсуждали, носили такой характер предваряющий, подготавливающий реально самую большую, фундаментальную реформу по организации бюджетного процесса, который касается, прежде всего, составления бюджетов. Новации. Список наших предложений здесь представлен. Я постараюсь на каждой из них или большинстве остановиться, а пока привлеку внимание к самому главному предложению, первому. Мы предлагаем резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования. В сфере управления общественных финансов невозможно ставить какие-то нефинансовые результаты, цели, задачи, результаты деятельности, если у нас нет, как минимум, трехлетней перспективы. За один год достигнуть этих целей практически невозможно. Если мы находимся внутри годового бюджетного планирования, любой администратор бюджетных средств, в общем-то, думает об одном: как бы освоить, если можно так сказать, в кавычках, выделенные ассигнования и не потерять их в следующем году. Проводить какую-то политику по реструктуризации своей сети, проведению часто болезненных или требующих длительных системных мер по оптимизации расходов в этой ситуации просто невозможно. Это одна сторона вопроса, если можно так сказать, экономического характера, но, более того, удлинение горизонта бюджетного планирования абсолютно необходимо с макроэкономической точки зрения. Необходимо видеть параметры расходов, дефицита, доходов бюджета. И вообще все эти вещи влияют на очень многие условия развития экономики и все экономические агенты должны быть заинтересованы в том, чтобы видеть их на как можно длительную перспективу и планировать свою деятельность. Среднесрочное финансовое планирование стало, можно сказать, лучшей практикой, а, может, даже уже переросло это понятие. Оно стало общепризнанной практикой в большинстве развитых стран мира. На самом деле оно декларируется и у нас в Бюджетном кодексе тоже. У нас есть перспективный финансовый план. Проблема стоит в том, что реально оно до недавнего времени практически не применялось. Перспективный финансовый план носил справочно-аналитический характер и не был жестким ...(?) строй в бюджетный процесс. И только с прошлого года начался процесс такого включения перспективного финансового плана в обычный, регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана фактически является бюджетом на очередной год, а все остальные проектировки задают совершенно предсказуемые, понятные параметры расходов и доходов на очередные, следующие два года. Опираясь на наш опыт среднесрочного планирования, на федеральном уровне мы предлагаем утверждать федеральный бюджет на три года. Для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставляется право выбора: либо остаться в годовом бюджетном планировании, но тогда в обязательном порядке утверждать перспективный финансовый план на три года. Глава, посвященная этому среднесрочному финансовому плану, переписана, и в ней установлены значительно более широкие и подробные, что самое главное, требования к составу и содержанию среднесрочного финансового плана. В то же время мы полагаем, что не все субъекты Федерации, тем более муниципалитеты, готовы к 3-летнему бюджету. Это вообще достаточно сложная технологическая, ответственная процедура - переход к такому бюджетированию. На федеральном уровне, мы считаем, себя готовыми к такому переходу, но считаем неправильным заставлять органы власти других уровней вынужденно следовать такому удлинению горизонта бюджетного планирования. Это можно будет делать только по мере создания соответствующих условий. Мы понимаем, какую ответственность принимает на себя федеральное Правительство, предлагая такой подход. Как можно избежать связанных рисков, которые, безусловно, связаны с долгосрочным планированием, жестким законодательным планированием в условиях, ну, скажем так, меняющихся внешнеэкономических условий. Первая и безусловная предпосылка - необходимо работать постоянно, системно над повышением качества достоверности, обоснованности экономического прогноза. Но это сфера деятельности Министерства экономического развития. Второй путь. Использовать режим скользящей трехлетки по отношению уже собственного бюджетного планирования. То, что мы утверждаем бюджетные проектировки на второй и третий год планового периода и объемы доходов и расходов, еще не значит с полной уверенностью, с полной вероятностью, что именно такими позициями должны будут сохраниться и в следующем бюджетном цикле. Безусловно, федеральное Правительство имеет право на пересмотр этих характеристик, но такой пересмотр, который, с одной стороны, вытекает из объективно обусловленного изменения обстоятельств. Можно изменить бюджетные проектировки, но нужно всем объяснить, что произошло за отчетный период, как изменились условия формирования бюджета и почему мы вынуждены вносить изменения в эти параметры. И, с другой стороны, и, во-вторых, эти изменения не должны ухудшать положение главных администраторов, главных распорядителей бюджетных средств. Если они заключили долгосрочные контракты в соответствии с установленным порядком, то этот пересмотр не должен приводить к тому, что они вынуждены отказываться от своих планов, и вынуждены пересматривать эти контракты. Таким образом, такой скользящий режим обеспечивает сочетание, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок. И, с другой стороны, возможность внесения в него гиа(?)реагирования на меняющуюся ситуацию. И третья, может быть, самая важная новация состоит в том, что (она, казалось бы, носит технический характер) ввести такую категорию, как условно утвержденные расходы, которые вы видите здесь в одной из строк. Это означает, что не все расходы второго и третьего года предстоящего периода распределяются по статьям и главным распорядителям. Они находятся в общем объеме расходов. То есть с точки зрения макроэкономики они уже отражены, можно прогнозировать их влияние. Можно начинать расчеты, готовить предложения по поводу того, как мы бы их использовали в режиме уже новых обязательств, если бы эти расходы у нас реально появились бы и эти ресурсы были бы. Но сделать это можно будет только, когда подтвердятся условия прогноза, положенного в основу трехлетки. Перейдем к следующему бюджетному циклу, увидим, что мы подтверждаем эти доходы или даже получаем выше, и мы можем эти расходы распределить между статьями, между главными распорядителями, между обязательствами, принять новое обязательство. Но в то же время у нас одновременно возникнут такого же рода, условно утвержденные расходы в новом втором и в новом третьем году. И, таким образом, постоянно сдвигая этот горизонт планирования, переходя все время к новой трехлетке, мы имеет резерв расходов, который в случае наступления неблагоприятной ситуации (его отмена или отказ от этих расходов) не принесет существенного ущерба бюджетной системе. Во всяком случае, от заключенных контрактов, от уже объявленных обязательств отказываться не придется в любом случае. И, с другой стороны, на наш взгляд, мы снимем такие претензии, что есть какие-то внутренние резервы, вы отказываетесь их распределять, потому что не уверены в прогнозе. Мы не отказываемся их распределять, они уже предусмотрены в трехлетнем бюджете. Они находятся в составе расходов. Другое дело, что сейчас мы не можем принять на себя решение по конкретному их включению в состав действующих обязательств, потому что ситуация еще до конца не определена на второй и третий год. Но в то же время, как только эта ясность появится, этот объем расходов как бы поступит в общий бюджетный процесс и будет распределен законодателями в соответствии со всеми остальными бюджетными процедурами. С этой точки зрения важная новация состоит в том, что мы подходим к тому, что по-разному планировать и исполнять разные типы бюджетных ассигнований. Они действительно должны отличаться друг от друга. Одно дело, обязательства перед населением, установленные непосредственно законом, где написано, какая категория имеет право на получение социального пособия, например. Установлен объем этого пособия, порядок иногда определен или определены условия, по которым должен индексироваться Правительством. С этой точки зрения, что можно сделать с этим обязательствам в рамках бюджетного процесса? Ничего. Если закон остается таким, каким он написан, можно только с большей или меньшей точностью спрогнозировать объем получателей и предусмотреть объем ассигнований на выполнение этих обязательств. Если ошиблись в прогнозе, пришло больше людей за пособием, чем планировалось, мы все равно обязаны выполнить эти обязательства, иначе они просто перетекут через механизм судебных исков. То же самое обязательство публичного образования, но только другого характера. Зачем это делать? Гораздо проще исполнять эти обязательства, но как бы по факту их исполнения, возникновения или предъявления, опираясь, конечно, на примерную прикидку бюджетных ассигнований, но, не делая это в режиме лимитирования установления предельных объемов этих расходов. Совершенно иное дело, иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Если у нас описана функция органа власти, бюджетного учреждения, то есть, расходное обязательство с правовой точки зрения существует. Но мы не знаем объем этого обязательства. И у нас явного правового обоснования для его возникновения в виде государственных муниципальных контрактов или трудовых соглашений еще нет. А на какой объем они могут быть выпущены? Вот это как раз задача бюджета, бюджетного процесса. Устанавливая лимиты бюджетных обязательств, мы создаем пределы для принятия бюджетных обязательств, для их возникновения и последующего исполнения. Поэтому вот классический для нас цикл, когда у нас есть роспись, смета, лимиты, принятие, санкционирование этих обязательств, применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Мы их и предлагаем. Только эти обязательства фиксировать или вводить в смету бюджетных учреждений или органов госвласти, поскольку только за них фактически и нормативно, с правовой точки зрения, административно несет ответственность соответствующий руководитель. В отношении других расходных обязательств он представляет как бы публичное образование и является их администратором. Нельзя предъявлять претензии, ну, условно к Министру социального развития, что ему не хватает денег на выплату пособий. Это значит, он, конечно, не очень правильно, условно, спрогнозировал объем получателя этих пособий. Но на самом деле, у нас просто изменяется ситуация в экономике, он просто обязан их исполнить. И с этой точки зрения он несет вот такого рода публичную ответственность за их выполнение. Но в то же время, если возникает коллизия с точки зрения того, что приняты бюджетные обязательства, нанято больше людей, чем позволено, заключены контракты в несоответствии с целевым назначением средств. И это, конечно, прямая ответственность руководителя бюджетного учреждения, за которую он должен нести ответственность. И финансовый документ, который ее отражает, это смета бюджетного учреждения. Вот такое разделение, на наш взгляд, сильно упрощает, с одной стороны, организацию бюджетного процесса, и с другой стороны, усиливает ответственность за достижение поставленных целей. Как вы видите, здесь обозначен еще целый ряд видов бюджетных обязательств или видов бюджетных ассигнований. Они носят в какой-то степени промежуточный характер. С одной стороны, требуют лимитирования или ограничение через роспись, с другой стороны, не требуют дополнительного принятия каких-то документов, то есть, они уже существуют на момент принятия бюджета. Мы пока предлагаем далеко слишком не заходить по этому пути. Очень многие развитые страны уже довели все это до того, что просто жестко делают от этапа планирования до этапа отчетности разные типы расходных обязательств. Но мы сейчас предлагаем выделить их общего массива расходных обязательств только публичные обязательства, зафиксировать эту позицию непосредственно Бюджетным кодексом на этапах уже составления и рассмотрения утверждения бюджета. Все остальные обязательства пока рассматривать вместе взятыми, с единственным таким ограничением, что все-таки в смету расходов должны попадать только обязательства, касающиеся предоставления государственных муниципальных услуг, которые мы рассматриваем в широком смысле, как вообще деятельность государственного органа бюджетного учреждения. В том числе, например, аналитическому сопровождению законодательного процесса, написанию законодательных актов, поддержание обороноспособности страны. В Бюджетном кодексе предложена структура ассигнований вот этого типа, имея в виду, что это, конечно, самый сложный, с точки зрения планирования элемент бюджетных ассигнований. И нужно представлять, какие особенности и планирование этих расходов существует в бюджетном процессе. Вот по каждому из этих составных частей есть своя статья в Бюджетном кодексе, в которой как раз и определены эти особенности. Но у них у всех есть одна общая характеристика. Когда мы передаем в распоряжение, предоставляем право бюджетному учреждению, министерству на принятие бюджетных обязательств, устанавливаем лимиты этих обязательств... Почему мы это делаем? Мы ожидаем, очевидно, какого-то возмездного характера этих ассигнований. То есть за них должны быть предоставлены определенные услуги, государственные муниципальные услуги, которые должны быть описаны по возможности количественными характеристиками. Сейчас у нас нет такого инструмента. В Бюджетном кодексе в одной из статей упомянуты государственные и муниципальные задания, но на практике этот механизм не применяется. Мы предлагаем, против каждого ассигнования, направленного или обеспечивающего реализацию предоставления государственных муниципальных услуг должно стоять государственное муниципальное или муниципальное задание, которое должно содержать показанные здесь все позиции. И таким образом каждый распределитель бюджетных средств, каждое бюджетное учреждение должно быть совершенно уверенно абсолютно всем и показывать в явном виде, ради чего предоставлены те или иные права на принятие бюджетных обязательств и соответственно принесли ли они ожидаемый результат. Таким образом, у нас образуется, возникает сама по себе, с одной стороны, но с другой стороны описанный в разных частях Бюджетного кодекса вот такая связка из трех позиций. Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, выражает полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов власти. С другой стороны, под каждое бюджетное ассигнование стоит государственное муниципальное задание. Вот эту связку должны все бюджетные учреждения и главные распорядители чувствовать очень четко и описывать ее каждый год в документе, который здесь назван таким образом. На самом деле именно это является классическим выражением бюджетирования, ориентированного на результат. Программно-целевое бюджетирование, которому мы посвящали достаточно большое количество усилий внедрению, и многие другие страны, это одна из позиций бюджетирования по результатам. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием системы, реструктуризацией, проведением реформ. Это акции, которые носят по определению ограниченный временной характер, набор мероприятий. Они не охватывают всей сферы деятельности органов государственной власти, большая часть которых строится на регулярной основе и носит условно бесконечный характер, неограниченный во времени. Это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Как раз мы предлагаем такой подход к государственному муниципальному заданию, введение этого документа, что вся сфера бюджетных расходов, независимо от того, уложены они в формальную программную форму или относятся к непрограммным расходам, попадает в сферу бюджетирования, ориентированного на результат и описывается по возможности ожидаемыми количественными характеристиками. Конечно, у нас традиционная сфера прямого применения бюджетирования по результатам. До сих пор были программы. С этой точки зрения мы предлагаем внести целый ряд изменений, процедуру их формирования, которая, на наш взгляд, является более прозрачной и более увязана с новыми принципами организации бюджетного процесса. Мы считаем, здесь эта ситуация изложена или представлена на примере федеральных целевых программ, хотя на самом деле это должно носить совершенно универсальный принцип, точно также применяться к региональным и муниципальным программам. Мы считаем, что каждая утвержденная программа, федеральная целевая программа - это действующие обязательства. Нет необходимости каждый год возвращаться к обсуждениям, а сколько денег нужно на реализацию программы, какие мероприятия под нее попадают и так далее. Объявленное действующее обязательно должно исполняться, и, разумеется, при жесткой системе мониторинга за достигаемыми результатами. Если программа не достигает объявленных целей, наступают какие-то проблемы в ее реализации, мы имеем право, разумеется, любой орган власти имеет право отказаться от этого обязательства в общем порядке. Что нужно для этого сделать? Провести мониторинг, оценку и отменить нормативно-правовой акт, который установил это действующее обязательство, универсальный принцип к любому типу расходного обязательства. К программному, тем более, потому что в нем есть планируемые на долгосрочный период ожидаемые результаты, недостижение которых является основанием для досрочного прекращения этих обязательств. А как могут возникать в такой ситуации эти обязательства? Мы считаем, что поскольку эти обязательства носят долгосрочный, как правило, характер, выходящий за пределы бюджетного года, мы предлагаем, чтобы программы применялись при годовом планировании (до трех лет), а при трехлетнем планировании (до шести лет), что вполне достаточно для реализации большинства задач такого структурного, развивающегося характера. Нужно, на наш взгляд, заручиться согласием законодательных органов власти. Сам по себе исполнительный орган власти не вправе генерировать, принимать нормативно-правовые акты, генерирующие расходные обязательства в неограниченном объеме и без одобрения законодателей. Сделать это предлагается таким образом. Внося проект бюджета в законодательный орган, фиксируется целевая статья для новых долгосрочных программ. Соответственно, одновременно внося обоснования к расходам или обоснования к этой статье, представляется в виде обоснования проект соответствующей программы или концепция. Этот вопрос, на самом деле, еще можно регулировать, с какой степенью детальности законодатель должен участвовать в обсуждении или согласовании этих программ. Законодатель не утверждает программу. Мы считаем, что его не его полномочия, но он должен выразить политически согласие с этим объемом расходов, закладываемых в бюджет, а значит, выразить согласие с концепцией или сутью предлагаемой программы, если бюджет прошел в таком формате. Правительство уже разрабатывает в установленном порядке более детальную программу, формирует бюджетные корректировки на все этапы реализации этой программы, и, таким образом, выпускает или генерирует, предоставляет право на принятие действующих обязательств, и одновременно, разумеется, вводится процедура ежегодного мониторинга эффективности этих программ с возможностью ее досрочного прекращения. Кроме того, здесь еще предлагается решить два, по крайней мере, вопроса, касающихся взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. На наш взгляд, ошибочной является практика закупки товаров в рамках федеральных целевых программ для учреждений другого уровня регионально-муниципального характера. Это запутывает систему бюджетной отчетности, и вообще сильно снижает прозрачность использования бюджетных средств, будь то наборка этих товаров или распределение их по территории страны. Мы считаем, что нужно до конца все-таки следовать принципу разграничения полномочий, расходных полномочий. И если уж поддерживать деятельность региональных и местных органов власти, то делать это в формате зеркальных программ. Если определяется федеральная программа, в которой есть субсидии субъектам Федерации, то условием получения этих субсидий является принятие соответствующей программы регионального, муниципального уровня, получает субсидии, каждый уровень власти для своих бюджетных учреждений покупает тот или иной необходимый набор товаров, работ и услуг. И при этом само по себе распределение и обусловленность этих субсидий прозрачно фиксируется во всех нормативных документах, и легко проверить, по каким принципам эти деньги распределены между субъектами Федерации. Такая ситуация, на наш взгляд, должна привести к тому, что, в конечном счете, должна возрасти роль фонда софинансирования расходов, о чем я тоже скажу чуть ниже. Аналогичный принцип предлагается применять и к объектам собственности или к инвестициям, стройкам, объектам. Нынешняя практика, когда из федерального бюджета или регионального бюджета финансируются объекты, относящиеся к иному уровню власти, тоже не соответствует принципам управления общественными финансами. ...(Неразборчиво), и тоже снижает прозрачность их распределения между регионами. Мы предлагаем, чтобы каждый уровень власти строил только свои объекты, только объекты, которые ему необходимы для выполнения возложенных на него функций. Если же необходимо поддерживать такого рода инвестиционную деятельность бюджетов других уровней, для этого есть опробованный международной практикой эффективный механизм, он и у нас тоже применяется, софинансирования соответствующих расходов через фонды, например, фонд софинансирования социальных расходов через субсидию, распределяемую по прозрачным принципам и процедурам. Поскольку при этом произойдет, по нашим оценкам, резкое сокращение количества объектов, которые финансируются непосредственно из федерального бюджета или регионального бюджета, у нас появляется реальная возможность впервые отражать каждый объект, независимо от его объема, видом расходов в классификации расходов. А поскольку мы теперь уходим, как мы предлагаем фиксирование этой структуры отдельным законом, а предлагаем делать это в рамках бюджетного процесса, у нас всегда возникает возможность, если законодательный орган соглашается с этим объектом, включить его в качестве отдельного вида расходов, если не соглашается, исключить. Единственное, чего бы мы не хотели - это перераспределительных процессов, когда обсуждается вопрос: а сколько на самом деле стоит этот объект? Мы считаем, что это вопрос профессиональный, технический. Законодатель должен решить, прежде всего, политические вопросы, отвечает ли этот объект возложенным функциям, задачам, а вот сколько он стоит - это вопрос сметно-технического характера, который предлагаем оставить на усмотрение Правительства, которое выразило свое решение, внеся проект бюджета, включающий соответствующий вид расходов, включающий предложения по соответствующему объекту. Теперь, таким образом, по программам и по объектам. У нас не будет необходимости каждый год обсуждать общий объем расходов на эти цели. В части действующий обязательств он уже предопределен ранее принятыми решениями. В части новых обязательств он включен в проект бюджета в виде целевых статей видов расходов, после получения согласия на которые, Правительство опять-таки примет действующие обязательства. Это приводит к очень существенному повышению роли и значимости экономических органов, которые занимаются как раз вот этой сферой деятельности. Им предстоит очень внимательно и тщательно отслеживать предложения главных распорядителей по формированию новых программ. Это сито должно быть максимально жестким, максимально соответствовать объявленным приоритетам. С другой стороны, должна быть очень сильно развита система мониторинга за выполнением программ и мониторинга за строительством объектов, опять-таки с возможностью досрочного их прекращения, ну, за исключением, возможно, объектов. Объект, наверное, в любом случае проще и дешевле достроить, чем бросать. Но вот с программой ситуация может быть иная, она может быть досрочно прекращена. Тем самым существенно возрастет, на самом деле существенно возрастет ответственность главных распорядителей. Они отвечают за расходы, за реализацию программ, за объекты. Они должны знать, если обязательство объявлено, выпущено Правительством, эти средства предусмотрены в бюджете, можно долгосрочно планировать свою деятельность. Борьба, конкуренция или определение объемов за увеличение этих расходов может идти только в формате как бы дополнительных ресурсов, в формате распределения вновь принимаемых обязательств по указанной выше процедуре. Из этих изменений вытекает ряд изменений, которые мы предлагаем внести в процедуру рассмотрения бюджета, главная из которых состоит в том, чтобы... Правда, должен оговориться, касается только федерального бюджета, еще раз, это вот сдвоенная позиция. Здесь законодательные органы субъекта Федерации, муниципалитета сами для себя должны определить, сколько у них чтений, как они вообще организовывают рассмотрение проекта бюджета. На федеральном уровне мы предлагаем объединить в одно чтение, фактически объединить, второе и третье. В новой системе уже не будет такой явной увязки приоритетов бюджетной политики с разделами классификации расходов. На самом деле, его нет уже и сейчас. Все равно во втором чтении, когда обсуждается, сколько денег на тот или иной раздел, все равно все имеют в виду и все знают, что в третьем чтении мы вернемся к обсуждению этого увеличительного объема применительно к конкретным целевым статьям и видам расходов. В чем смысл такого двухэтапного подхода? Он остается, наверное, не очень понятным и не очень выраженным, но мы считаем, что объединение в одном чтении обсуждений всех видов бюджетных ассигнований за одним исключением: в публичных обязательствах. На этом этапе бюджетного процесса с ними уже практически ничего сделать нельзя. Для того, чтобы их изменить - объем, структуру, состав - требуется внесение изменения в законодательные акты, которые должны быть тщательно проработаны, просчитаны и так далее. Если мы хотим менять публичные обязательства, сделать это необходимо до бюджетного процесса, до его начала, а на этом этапе, этапе рассмотрения проекта бюджета, ну, это уже просто подтверждение правильности расчетов Министерства финансов. Зато это освободит силы, возможности, ресурсы для более внимательного рассмотрения Государственной Думой иных видов расходных обязательств, которые как раз и требуют политического выражения, оценки того, сколько денег мы хотим тратить на ту или иную функцию. Двумя завершающими блоками бюджетного процесса, исполнения бюджета в отчетности. Здесь ситуация несколько сложнее, чем с предыдущими частями, потому что концепция реформирования бюджетного процесса в явном виде не определяет какое-то направление здесь изменений. Хотя, на наш взгляд, они практически предопределены. Если мы меняем составление бюджета, меняем логику бюджетного процесса, нам нужно перейти к поэтапному расширению полномочий и ответственности, самое главное ответственности, главных распорядителей. У нас сейчас в Бюджетном кодексе есть уже эти инструменты, сводная роспись и бюджетная роспись. Мы считаем, что финансовый орган, ответственный за исполнение бюджета, должен иметь право выбора между тем, как он будет использовать эти два инструмента. Один крайний случай состоит в том, что сводная бюджетная роспись предопределяет расходы ассигнования абсолютно по самым дробным(?) и всем позициям, с этой точки зрения не остается уже полномочий для собственно бюджетной росписи. Другая крайность состоит в том, что сводная бюджетная роспись фиксирует только те позиции, которые есть в законе о бюджете, а все остальное отдано на уровень главных распорядителей, на уровень бюджетных росписей. Мы считаем, что и та, и другая крайности, конечно, их нужно избегать, нужно искать разумный компромисс между самостоятельностью и ответственностью главных распорядителей и делать это шаг за шагом, поэтапно, постоянно оценивая эффективность финансового управления главных распорядителей. Но если такая возможность появляется - поэтапно передавать расширенные полномочия, увеличивать полномочия главных распорядителей, ну, касающихся в отношении, прежде всего, дробных видов расходов, детальных, именно обеспечивая эффективность и гибкость в управлении бюджетными средствами, имея в виду, что они, конечно, полностью соответствуют бюджетным ассигнованиям, одобренным бюджетом, и соответствуют заданиям, соответствуют ожидаемым результатам. Из этого вытекает и изменения оснований для внесения в роспись. Мы считаем, что в Бюджетном кодексе, и это сделано, должны быть поименно назван перечень таких оснований. Это, прежде всего, изменение полномочий главных распорядителей, состава главных распорядителей, делегирование полномочий другим уровням власти. И с этой точки зрения не должно быть каких-либо ограничений во внесение изменений в сводную роспись. Это, кстати говоря, касается также и резервных фондов. Но, если это нужно изменить в таком-то объеме, если мы отказываемся от одного министерства, передаем функции другому, почему мы должны иметь ограниченные полномочия, если бюджетные ассигнования от этого не меняются. Кто администрирует бюджетные ассигнования. Это вопрос органу исполнительной власти. И в предельных случаях вообще они могут быть переданы на администрирование не органа государственной власти, некоммерческой организации, поэтому это чисто технический вопрос мы предлагаем отдать на усмотрение Правительству. В то же время иной тип изменений связан с образующейся экономией использования бюджетных ассигнований главных распорядителей. И тут мы предлагаем внести ограничения, что ни одно из позиция сводной бюджетной росписи или бюджетной росписи утвержденной в бюджете сводной бюджетной росписи не может быть увеличено более, чем на 10 процентов. Что сразу создает более четкий базис, чем сейчас это сделано для ограничения такого рода перераспределений. Сейчас непонятно, к чему относить эти 5 или 10 процентов. Мы предлагаем в явном виде. Увеличение не может быть. Уменьшение, пожалуйста, не ограничивается. Если вдруг оказалось, что не нужно этих ассигнований и это представлено обоснованием для такого изменения, это можно делать. Единственное, чего не должно быть. Не должна экономия по публичным обязательствам использоваться для увеличения других обязательств. Если образовалась экономия по трансфертам населению, потому что просто пришло меньше людей, в этом нет никакой заслуги администрирующего органа, и он не должен перераспределять эти доходы(?), расходы на другие цели. Между двумя типами ассигнований или типами расходных обязательств должна быть, своего рода Китайская стена. Стимул для более эффективного использования средств создается как раз только в том случае, если они достигаются в тех сферах, за которые непосредственно несет ответственность главный распорядитель, которые заложены в его смету, под которыми он подписывается, принимая бюджетные обязательства. Под те расходы, под которыми этот главный распорядитель не подписывался, которые переданы ему в управление, будь-то межбюджетные трансферты или публичные обязательства, зачем нам создавать стимул для их экономии, они должны эффективно администрироваться, это правда, и контрольный орган должен это проверять. Но, если из этого вытекает экономия или перерасход, в общем-то, ответственность главного распорядителя здесь очень и очень ограничена. Одна из новаций, которую предстоит еще нам развивать, состоит в том, что мы предлагаем перейти к системе внутреннего финансового контроля или аудита. Поскольку мы увеличиваем права и ответственность главных распорядителей, мы считаем, что каждый главный распорядитель, или даже каждое крупное бюджетное учреждение должно иметь в своем составе специализированных людей или орган, подчиняющийся непосредственно руководителю, который занимался бы разработкой внутренних стандартов и процедур бюджетного планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов и, самое главное, контролировал бы соблюдение этих процедур, своего рода внутренний аналитический или контрольный центр. И внешний контроль, прежде всего, должен постепенно ориентироваться на то, чтобы проверять, есть ли такие органы, как они работают, насколько эффективна их деятельность. И, если такой орган существует, то мы можем быть уверенными, что и в дальнейшем работа этой организации будет эффективна. Отсутствие формальных претензий к эффективности и рациональности к целевому характеру использования бюджетных средств ничего нам не гарантирует. В следующем бюджетном цикле с равной вероятностью эти проблемы могут возникнуть. И эту ответственность предлагается возложить на главного распорядителя. И применять их или не применять, такого рода инструменты внутреннего контроля, должен решить каждый уровень власти для себя самостоятельно. Завершается бюджетный цикл составлением и рассмотрением отчетности. Должен завершаться. Потому что на федеральном уровне, к сожалению, у нас этот цикл разорван. Оттого, что мы в марте или в апреле будем рассматривать отчет об исполнении бюджета за 2004 год, актуальность этого отчета снижается очень существенно. А на самом деле, один из основных принципов формирования бюджетной отчетности состоит в том, в чем ее роль? Не только в том, чтобы проверить, насколько все было выполнено, хотя это, конечно, важно. А дать информацию, новую информацию для того, чтобы принять управленческие решения в следующем бюджетном цикле. И на самом деле даже существующий отчет об исполнении бюджета содержит очень большое количество этой информации. И заключение Счетной палаты содержит огромное количество ценной информации, которую можно было бы отразить в последующем бюджетном цикле, если бы, к сожалению, не такие временные разрывы между сроками рассмотрения проектов бюджетов и отчетности об исполнении бюджета. И, кроме того, то, что мы сегодня рассматриваем отчет об исполнении бюджета и утверждаем законом это, наверное, правильно. Раз законом утвержден бюджет, законом нужно утвердить и отчет о его исполнении. Но уже нынешняя система бюджетной отчетности содержит большое количество новой для нас информации, ценной информации и поэтому мы предлагаем в Бюджетном кодексе расширить состав бюджетной отчетности. Здесь отдельные ее позиции поименованы, которые на самом деле не нужно утверждать законодательно, но она представляется вместе с отчетом об исполнении бюджета и носит сопровождающий аналитический характер, а в перспективе, может быть, мы когда-нибудь подадим на утверждение ее в более сильном нормативном режиме. Что нужно сделать для того, чтобы замкнуть бюджетный цикл, чтобы усилить роль отчетности, чтобы усилить роль контрольных органов, которые проверяют эту отчетность. Мы предлагаем два шага в этом направлении. Первое, проверка должна быть организована по главным распорядителям. Например, в отношении главных распорядителей федерального бюджета она может начинаться с апреля, не дожидаясь официального формирования полной отчетности ее представления. И отчеты эти, заключения Счетной палаты на эти отчеты должны существовать в виде отдельных автономных документов, которые должны рассматриваться и Правительством, представляться в Госдуму и отвечает за результаты этой проверки, за результаты своей деятельности непосредственно министр, глава главного распорядителя. А к тому, что мы погружаем эту информацию в состав сводного или общего отчета, мы очень сильно ослабляем ответственность главных распорядителей, потому что реальность такова, что все равно за сводный отчет отвечает министр финансов или даже иногда глава Правительства. И что бы мы ни говорили, что мы все в совокупности органы исполнительной власти отвечаем за эту деятельность, такого все равно не получается. Пока мы в явном виде не выделим, как это сделано на самом деле в подавляющем большинстве стран, ежегодный отчет о финансовой и нефинансовой деятельности каждого министерства и каждого органа исполнительной власти, который является предметом внешней проверки, внешнего аудита. И второй шаг состоит в том, чтобы представлять внешнее заключение на отчет об исполнении бюджета, одновременно с этим отчетом в законодательный орган. 1 сентября в отношении федерального бюджета одновременно и отчет, и заключение Счетной палаты. Это означает, что это заключение должно начать разрабатываться раньше и, соответственно, раньше нужно будет официально представлять этот отчет в Счетную палату. Нынешняя ситуация с нынешними сроками, когда сначала представляем отчет, потом в какой-то период времени на него составляют заключение, потом начинаем его рассматривать - время уже ушло и этот отчет, это заключение выпало из текущего бюджетного процесса и учесть его результаты на очередной бюджетный год просто не представляется возможным. Вторая часть поправок, второй комплекс поправок значительно меньший по объему, хотя, может быть, носит более стратегический характер, более долгосрочный касается подготовки. Мы не говорим о проведении реструктуризации. Бюджетное законодательство не может регулировать эти процессы. Оно может только создать более или менее благоприятные условия для такой реструктуризации. Это решение о том, что все доходы от предоставления платных услуг бюджетным учреждениям и органам власти должны быть в режиме общего бюджетного процесса. Эти доходы должны планироваться, должны утверждаться законодателями. Они должны использовать через сметы в режиме общих расходов. Возможны возражения. Это приведет к тому, что никто не будет заниматься предоставлением платных услуг. Ответов два. Первый ответ состоит в том, что это ответственность главного распорядителя. Если он создаст такую систему, что увеличение объема платных услуг автоматически по понятным прозрачным процедурам приводит к увеличению сметы бюджетного учреждения вплоть до 100-процентного увеличения, если получается увеличение объема платных услуг, стимулы сохранятся, и будут действовать. Бюджетным кодексом, к сожалению, мы считаем, что нельзя такого рода универсальные принципы сделать, хотя одно время мы пытались их придумать, здесь слишком большая специфика каждого главного распорядителя. Мы считаем, что это сделать гораздо лучше, чем Министерству финансов. А второй и самый главный ответ состоит в том, что вообще говоря бюджетных учреждений у нас должно стать намного меньше, чем сейчас. Не сказать существенно, но намного меньше. Те организации, которые реально предоставляют большой объем платных услуг, в доходах которых или в расходах внебюджетный доход составляет большую часть, вполне готовы уже сейчас к переходу в новые организационно-правовые формы. Какие они, это отдельный вопрос, есть по этому поводу отдельный законопроект. Главным является следующее. Эти организации не являются получателями бюджетных средств, и они не являются бюджетными учреждениями. За их обязательствами нет субсидиарной ответственности государства или муниципалитета. Это организации, которые предоставляют бюджетные услуги, и получают за них возмещение или деньги от бюджета в том же объеме, может быть, даже и большем, если они эффективны на этом как бы квазирынке, в двух формах, которые уже в Бюджетном кодексе существуют, но которые немножко пока приспособлены под эти цели предлагаемыми поправками. Если нет конкурсного распределения как бы заданий или заданий по предоставлению услуг, это может быть просто субсидирование деятельности определенного типа организаций. Оказываете услуги в сфере образования, соответствующие определенным критериям, как организация, имеете право на возмещение и восполнение части ваших расходов. Другой более такой, скажем так, рыночно ориентированный принцип - это конкурсное распределение в рамках своего социального заказа, когда объявляется тендер, в котором могут участвовать и бюджетные учреждения, не бюджетные, коммерческие, не коммерческие. Но выигрыш этого тендера означает заключение государственного муниципального контракта на предоставление государственных муниципальных услуг и соответственно его оплату. Здесь, наверное, потребуется (мы пока до конца здесь еще не определились) внесение изменений в законодательство о закупках. Сейчас оно написано так, что мы закупаем для себя, каждое учреждение для себя скрепки, бумагу, строительные подряды, что-то еще. Мы являемся сами потребителями как бы этих услуг. В данном типе контракта ситуация иная. Конкурс объявляется, да, бюджетным учреждениям, органам власти, но услуги получает иное лицо (физическое лицо, организация), государственные муниципальные услуги. А бюджет их только оплачивает. То есть контракт в пользу третьего лица несет, очевидно, в себе определенную специфику и должен быть переформатирован, хотя основные принципы, там конкурсы, сравнение как бы предложений в полном объеме здесь будут действовать. Раз мы переходим к такому принципу аутсорсинга предоставления бюджетных услуг, нам нужно уметь их описывать, количественно характеризовать, что, собственно, мы ожидаем, заключая этот контракт или предоставляя субсидию. И вот здесь нам поможет государственное муниципальное задание, которое мы предлагаем внести независимо от того, будем мы проводить реструктуризацию бюджетного сектора или не будем. Этот инструмент предлагается, как я уже сказал, и к бюджетным учреждениям. А мы надеемся, что многие из них, поработав в таком формате, когда у них есть, с одной стороны, смета, с другой стороны, задание и объем сметы со временем, наверное, будет приспосабливаться к объему заданий (к его увеличению или к уменьшению), для себя сами решат, что более эффективным способом является уход, добровольный переход, реорганизация в новые формы и переход на более прогрессивные способы оплаты этих услуг уже без смет, без детальной разбивки по статьям классификации, с большей самостоятельностью, но и с большей ответственностью за их предоставление. Следующие части носят в значительной степени технический или сопровождающий характер. Вот здесь первые три позиции - это те вопросы, которые регулярно каждый год утверждаются ежегодным законом о бюджете. Разграничение этих видов доходов. Мы не собираемся ничего здесь менять. Просто дублируем эти нормы закона о бюджете Бюджетным кодексом и тем самым завершаем разграничение доходов между уровнями бюджетной системы. И одновременно уточняем состав доходов муниципальных районов, поскольку здесь возникли некоторые проблемы технического характера в части межселенных территорий. Но вот последние две позиции носят более существенный характер. И они тоже по своему характеру направлены на завершение реформы межбюджетных отношений. Мы предлагаем на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития объединить в один Фонд софинансирования расходов, имея в виду, что вышестоящий орган власти должен поддерживать, если он принял такое решение, реализацию полномочий, направление деятельности регионов и муниципалитетов, а не вид деятельности. В очень многих случаях субъект Федерации должен сам решить, что ему лучше: увеличить так называемые текущие расходы или произвести капитальные вложения. Эти расходы во многих случаях (не всегда, но во многих случаях) являются взаимозаменяемыми. И поэтому субсидирование как бы их по отдельности приводит к искажению бюджетной политики регионов и муниципалитетов, к снижению прозрачности. Мы предлагаем выделять в этом Фонде софинансирования субсидии на долевые субсидии, которые будут привязаны к конкретному полномочию, к конкретному направлению деятельности. Они должны все распределяться по прозрачным правилам, которые должны быть зафиксированы вне закона о бюджете, а нормативными актами или законами. В том числе, может быть спецификой, конечно, это, можно будет субсидии вносить и характер расходов на мероприятия по развитию инфраструктуры, но необязательно. Такого жесткого разделения, китайской стены между двумя видами деятельности, на наш взгляд, быть не должно. Ну и предлагаем уточнить правила индексации объемов Фонда финансовой поддержки примерно в том режиме, какой был найден в этом году. Правильный, на наш взгляд, подход, если инфляция окажется выше прогнозируемой или планируемой (в кавычках, планируемой), это означает недофинансирование этой части расходов, и мы предлагаем в будущем восполнять такие потери, увеличивая объем Фонда финансовой поддержки. Четвертая часть носит несколько специфический характер. Я должен здесь особо оговориться. Первая позиция, на наш взгляд, решает большую проблему, которая возникла в отношении, прежде всего, вновь возникающих поселений. Не хватает кадров, не хватает технологий - что делать? Мы считали, что термин "самостоятельно осуществляют бюджетные полномочия" достаточен для того, чтобы было правовое основание для передачи этих полномочий региону или другому муниципалитету. Но практика показала, что не вполне этого достаточно. Органы прокуратуры начинают говорить, типа того: самостоятельно - значит, сами создавайте финансовый орган. Не нужно этого делать. Если в этом нет необходимости, мы считаем, что муниципальные образования вправе принять решение с согласия другого муниципалитета или с согласия региона передать ему свои полномочия (исполнительные полномочия, разумеется, не законодательные) по составлению бюджета или по организации его исполнения. И такая запись в явном виде появится в Бюджетном кодексе, если эти поправки будут одобрены. Следующие поправки вытекают из еще не принятого законопроекта, но о котором, вероятно, вы знаете. Подготовлен в Администрации Президента большой пакет поправок, в том числе поправки в базовые законы. Направлены в целом на то, чтобы повысить финансовую в том числе, и не только финансовую ответственность, дисциплину региональных и муниципальных органов власти. Мы в какой-то степени здесь идем в опережающем режиме. Если этот законопроект появится, будет внесен на обсуждение, то потребуется внести определенные поправки, вытекающие из этих законопроектов и в Бюджетный кодекс. Вот они здесь обозначены. В основном здесь речь идет о том, чтобы дифференцировать ограничения по долгу дефицита для района, региона, муниципалитета с разным уровнем дотационности, ужесточить это ограничение для высокодотационных регионов, критериями которых является 60 процентов дотационности для субъекта Федерации и 70 процентов для муниципалитетов, и изменить режим временной финансовой администрации, если для этого появятся новые основания, которыми является как бы сверхдотационность. Если будет такое основание введено, это значит, что нам уже не нужно будет придерживаться, и им не нужно следовать как бы в судебном порядке введению временной финансовой администрации, и из этого вытекает целый ряд изменений технического характера. Ряд дополнительных норм, которые тоже в Бюджетном кодексе присутствуют, касаются, прежде всего, долга дефицита. По объему это довольно большая часть поправок, но она носит такой практический характер, приводя из в соответствие со всеми другими изменениями. Точно также появляется новая редакция главы о внебюджетных фондах. Ну, и то, что касается признания утратившими силу. Это те акты, которые уже приостанавливаются законом о бюджете или те, нужда в которых как бы исчезает. Это, прежде всего, закон о классификации. И обращу ваше внимание на переходные положения. Новый порядок, если он будет одобрен, федеральных целевых программ, объектов, конечно, требует переходного периода. Всех вас, наверное, интересует вопрос: ну, хорошо, даже если мы перейдем к новому порядку, что будет с объектами, которые сейчас строятся, включены в федеральную адресную программу, федеральную целевую программу, с ними что будет? Мы их предлагаем в течение трех лет завершить. Полностью и бесповоротно. Все, что объявлено, все, что является обязательством. Но завершить через механизм предоставления на эти цели субсидий субъектам Федерации, жестко контролируя, чтобы эти деньги пошли на завершение того недостроя или тех объектов, которые начаты или объявлены, но не завершены. Но новые объекты, начиная уже со следующего цикла, в федеральную адресную целевую программу, объекты регионального, муниципального характера, не включать. Такой же порядок предлагается для федеральных целевых программ, которые должны будут в разумные сроки пройти процедуру переутверждения, переформатирования, но, прежде всего, с точки зрения более четкого определения объема обязательств на предстоящий период и отказа от прямой закупки товаров для бюджетов других уровней и замены этих видов закупок субсидиями нижестоящим бюджетам. Решает ли законопроект все проблемы бюджетного законодательства? По крайней мере, по двум показанным темам, сверху нет, и мы это признаем. Мы говорим о том, что в части, касающейся долга, дефицита, здесь нужно будет, видимо, подготовить специальный дополнительный пакет поправок. Если, конечно, мы не успеем его подготовить, что было бы, наверное, хорошо к формату рассмотрения законопроекта, если он будет рассматриваться в весеннюю сессию, ко второму чтению. Это было бы, конечно, предпочтительно. Если это не удастся, мы предлагаем разработать отдельный законопроект, к которому и может быть адресовано большое количество дополнительных поправок к этой части. Мы признаем большое количество проблем здесь, но здесь уже есть большие наработки. Практически этот законопроект у нас в высокой степени готовности, чего нельзя сказать о следующей теме - государственный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Пока здесь не сформировано четкой методологии или четкого подхода к решению этой проблемы, хотя без закрытия этой темы Бюджетный кодекс у нас все равно будет носить не комплексный характер. Мы ставим перед собой задачу, уже точно совершенно не в рамках этого законопроекта подготовить другой пакет поправок, который будет решать все эти проблемы. Заглядывая, может быть, в более отдаленную перспективу, многие страны законодательно закрепляют принципы ответственной бюджетной политики в своих законах, будь то ограничения по долгу, дефициту, объему расходов. Мы постепенно тоже приближаемся к этой практике, и должны со временем, наверное, нарабатывать такого рода параметры, обеспечивать их соблюдение, и надеемся, что со временем, и это время окажется не таким уж длительным, как сейчас может представиться, мы подойдем к тому, чтобы зафиксировать требования к бюджетной политике любого уровня в Бюджетном кодексе. То есть сделать такое требование, что либо есть отдельный закон, либо Федерация для себя в Бюджетном кодексе определит эти требования, субъект Федерации, муниципалитет сделает это для себя, то есть, публично, ясно заявит о том, каких параметров он будет придерживаться. И последнее. Законопроект занимает центральное место в идущей сейчас реформе бюджетного процесса. С одной стороны, он завершает реформу межбюджетных отношений, которая решила абсолютно все поставленные задачи: полномочия разграничены, доходы разграничены, автономия нормативно-правовая обеспечена, финансовая помощь формализована. Стоят, конечно, задачи по совершенствованию этой системы, но уже не в режиме таких фундаментальных реформ, а в режиме приспособления ее к требованиям практики, и законопроект это делает. С другой стороны, законопроект открывает возможность для следующего этапа бюджетной реформы, состоящей в переводе бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы. С третьей стороны, и это, конечно, самое главное - собственно ядро бюджетной системы, реформа бюджетного процесса. Законопроектом тоже это решается. Как вы видите, во всех проявлениях бюджетной реформы, которая идет у нас как бы сменяющими друг друга циклами, волнами, дополняющими друг друга, частично пересекающими. Мы делаем похожие вещи, мы формируем полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств: органы власти, учреждения, министерства, которые должны знать, за что они отвечают, какими ресурсами они располагают. Мы формируем такие правила финансового управления, такие правила распределения бюджетных ресурсов, такие правила отчетности, чтобы каждый этот администратор имел внутреннюю мотивацию, сильную внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов, к постоянному повышению эффективности деятельности. Никакой внешний контроль не сможет их побудить это делать. Любой администратор обладает колоссальным информационным преимуществом над внешним контролером, и как дважды два доказывает, что денег не хватает ни на что. Какой разговор об эффективности? Надо бы добавить, вот тогда все будет хорошо. Это говорят регионы, это говорят министерства, это говорят бюджетные учреждения. И говорить они так будет всегда. Денег не хватает всегда и всем. Поэтому главное состоит в том, чтобы изменить процедуры формирования бюджета. Перейти от мягких бюджетных ограничений, при которых экономия бюджетных расходов или дополнительные доходы с высокой вероятностью изымаются вышестоящими администраторами, но в случае наступления финансового кризиса нехватки средств восполняются, кризис преодолевается за счет внешних вливаний. К жестким бюджетным ограничениям с абсолютно обратной ситуацией, когда всем абсолютно ясны ограничения финансовые, понятен объем ресурсов, понятны правила их распределения, и все понимают, что если наступит финансовый кризис, вступят в силу определенные финансовые административные санкции. Мы считаем, что законопроект решает все эти задачи и тем самым его принятие, как мы надеемся, в весеннюю сессию позволит нам уже с бюджета 2007 года начать на практике отлаживать все эти очень непростые процедуры.
* Е.В.БУШМИН
Спасибо, Алексей Михайлович. Спасибо большое. Полтора часа мы с вами... Все устали? Все-таки мы не хотим уходить от того предложения, которое я сделал вначале, и сейчас дать возможность задать несколько вопросов, если вы позволите. Не возражаете? Не возражаете. Пожалуйста, Германенко, первый вопрос.
* В.С.ГЕРМАНЕНКО
(Не слышно. Говорит не в микрофон.). Скажите, пожалуйста, бюджетное планирование на 2006-2008 годы сейчас утвержден, да?
* Т.А.ГОЛИКОВА
На 2006 год только что.
* В.С.ГЕРМАНЕНКО
В 2008 году на следующий трехгодичный цикл или каждый год утверждать ...(неразборчиво)?
* А.М.ЛАВРОВ
Перспективный финансовый план это пока не бюджет, мы надеемся, будет утвержден в феврале на 2006, 2007, 2008 годы. И уже в 2006 году мы предлагаем утвердить новый трехлетний либо бюджет, либо перспективный финансовый план на 2007, 2008, 2009 годы. Это процесс ежегодный.
* Е.В.Бушмин
Татьяна Алексеевна, у Вас есть, что добавить?
* Т.А.ГОЛИКОВА
Ежегодность его заключается в том, что... Так подробно здесь невозможно все вопросы освятить. Ежегодность заключается в следующем. Первый год трехлетнего цикла утверждается так, как сегодня традиционно утверждается закон о бюджете на соответствующий финансовый год со всеми текстовыми статьями, со всеми распределениями и так далее. Второй и третий год трехлетнего цикла утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год. И есть только одна текстуальная ссылка, что эти приложения утверждаются. Как уже сказал Алексей Михайлович в докладе, во втором и третьем году утверждается объем расходов, и часть расходов не распределяется. Это делается для двух обстоятельств, скажем так. Когда мы с вами завершаем финансовый год, первый год трехлетки, мы по нему формируем отчет, который формируем сегодня. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один, и, соответственно, идет передвижка. Это не означает, что в течение исполнения в первый год этого трехлетнего бюджета невозможно ничего поменять для главного распорядителя. Главный распорядитель обладает достаточно широкими полномочиями. В частности, был приведен пример, если катастрофически он не знает, как потратить деньги, у него образуются остатки, и он их заранее прогнозирует. Он имеет право в рамках этого трехлетнего бюджета (пока применю такой термин) "обменять ассигнования". То есть передвинуть сюда те ассигнования, которые он вполне может освоить, а на второй и третий годы отнести те, которые являются отложенными. В этом случае, естественно, при формировании бюджета на очередной финансовый год это будет уже уточнено соответствующим образом. Что происходит с нераспределенными средствами? С нераспределенными средствами может происходить два процесса. Первый процесс - если с макроэкономической ситуацией в стране все благополучно, и макроэкономические оценки и денежно-кредитная программа позволяют нам расходовать эти деньги, они расходуются по тем приоритетам, которые определяет государство в рамках бюджетного планирования или субъект Российской Федерации, если он перешел на трехлетнее планирование. Что касается более форс-мажорной ситуации, то, если у нас денег нет, если у нас ситуация изменилась, то эти деньги идут в обеспечение тех обязательств, которые были уже распределены. То есть это стандартная практика, которая на сегодняшний день существует в достаточно большом количестве стран мира, когда применяется процедура скользящего бюджета.
* Е.В.Бушмин
Понятно. Вопросы еще есть? Попова Татьяна Юрьевна.
* Т.Ю.Попова
(Говорит без микрофона, не слышно.) У меня два вопроса. Один меня попросил задать Вячеслав Александрович... Вопрос Вячеслава Александровича, я думаю, близок Алексею Михайловичу Лаврову и тема знакома. Позиция Министерства финансов, которая была отражена в Бюджетном кодексе, по-моему, в статье 84, была связана с тем, что если один уровень власти принимает решение, которое должен финансировать другой уровень власти, то он обязан компенсировать ему затраты на реализацию этого решения. По-моему, эта статья сейчас стала 31-ой, и в предлагаемых поправках она несколько видоизменяется. Речь идет о том, что это относится только к текущему финансовому году. Означает ли это, что вышестоящий уровень власти может принимать решения, влекущие за собой расходные обязательства других уровней на последующие периоды? Изменилась ли позиция Министерства финансов...(не слышно)?
* Т.А.ГОЛИКОВА
Нет, не изменилась.
* А.М.ЛАВРОВ
Нет, в этой позиции абсолютно не изменилось. Это действительно содержится применительно к текущему году. То есть происходит усиление принципа. Вообще, о чем Вы сказали, делать нельзя в принципе. Но, если это происходит в текущем году, то тем более нельзя, и это влечет за собой совершенно очевидные последствия в виде внесения изменений в закон о бюджете.
* Т.Ю.Попова
То есть вы не будете, скажем, возражать, если мы уточним экспертную статистику...
* Е.В.Бушмин
и напишем, что это также... Что надо платить и в последующие годы тоже. (Оживление в зале.) Понятно. Пожалуйста.
* Т.Ю.Попова
И второй вопрос. Где на сегодняшний день, учитывая те поправки, которые вы предлагаете, будет проходить ...(не слышно) раздел между ответственностью за реализацию тех или иных полномочий, допустим, федеральное полномочие? Оно делегируется субъекту, предусматриваются средства на реализацию этого полномочия. Но, допустим, средства предусмотрены не в том объеме, в котором требует их фактическое исполнение ...(не слышно) полномочий. Чья это будет ответственность, если полномочия выполнены не в полном объеме? Как решается эта проблема? Она, на мой взгляд, серьезная, по крайней мере, в 2005 году уже достаточно четко проявилась. Есть ли какие-то уточнения в этой части?
* Е.В.Бушмин
Там написано все.
* Т.Ю.Попова
Вот я и хочу, чтобы Алексей Михайлович уточнил.
* А.М.ЛАВРОВ
Ответственность за так называемые делегированные полномочия несет тот, кому они делегированы. Он отвечает перед гражданами, перед организациями за предоставление этих услуг, выплату пособий. Вопрос денег. Что значит, сколько это стоит? Нужно объем субвенций в соответствии с законом, утвержден законом о бюджете, с ним законодатели согласились, они согласились с методикой расчета, согласились с распределением по субъектам Федерации. Вот с этой точки зрения все абсолютно прозрачно и понятно. Что произошло, если денег вдруг начало не хватать? Значит, нужно привлекать свои средства, нужно выполнять... Как таковой задолженности федерального бюджета между учреждениями, физическими лицами по делегированным полномочиям, на наш взгляд, возникнуть не может.
* Е.В.Бушмин
Понятно. Алексей Михайлович, а кто соглашался с заксами? Вот заксы передали субъектам, скажите, дайте мне документ от субъекта, что он... Какой Вы видите документ, что он согласился, что заксами занимается он на деньги, передаваемые из федерального бюджета?
* А.М.ЛАВРОВ
Не отдельно взятый субъект, а субъекты Федерации в целом, интерес которых, в частности, выражен Советом Федерации, Федеральным Собранием. (Шум в зале.).
* Е.В.Бушмин
Понятно, да? Всем понятно? Обратите внимание. Еще вопросы, пожалуйста.
* вопрос
Новой публикацией статьи 180 Бюджетного кодекса вы предлагаете, допускаете возможность приостановление действия федерального закона, в котором не предусмотрено финансирование тех или иных программ. Ну, это более чем жесткое решение. Жизнь достаточно динамична, мы по ходу финансового года принимаем, в том числе и социальные законы. Что делать? Отсылка была на 83 статью действующей редакции, которая допускала возможность лавирования: либо не все ...(не слышно) при внесении изменений в бюджет, либо перераспределение этих средств при установлении новых, выделение новых средств в новом финансовом году. Сегодня вы нам предлагается вообще исключить - такой вот жесткий вариант - приостановить действие федерального закона, если он не ...(не слышно).
* Е.В.Бушмин
А где написано приостановить? Там написано, что только можно изменить сроки вступления...
* А.М.ЛАВРОВ
Или приостановить.
* вопрос (тот же)
В скобках приостановить. Евгений Викторович, давайте почитаем.
* Е.В.Бушмин
Если он не вступил еще в силу. Вступивший в силу, приостановить нельзя.
* вопрос (тот же)
(Не слышно)... может быть предусмотрено изменение сроков вступления в силу, в скобках - приостановление действия. Здесь нормально написано. Что такое может быть, мы с вами понимаем. Это будет правило, а не исключение, скорее всего.
* Т.А.ГОЛИКОВА
Здесь имелось в виду совсем другое, я сейчас объясню, что здесь имелось в виду. Помните практику, когда законом о бюджете, но не 2005 года, а 2004 года, по-моему, последнего, приостанавливались нормы, которые регулировали расходные обязательства или ограничивали действие расходных обязательств, скажем так. И тогда было соответствующее решение Конституционного Суда, что закон о бюджете не может приостанавливать нормы других расходных законов. Поэтому здесь предпринята попытка, попытка, подчеркиваю, разделить две вещи. Первое. Закон о бюджете никогда не может приостанавливать действие другого закона. Если он приостанавливается, то он приостанавливается совершенно другим законом. Вот я вам привожу пример. У вас беспокойство, что может быть приостановлен закон, который действует. Скажем, приняли закон в 2005 году, он вступает в силу с 1 января 2006 года, условно. Отложенная норма - меняются сроки, а посчитали - денег не хватило. В данном случае может сложиться ситуация, что, когда это не закон о бюджете, а отдельный закон, как здесь написано, он и не будет парламентом приостановлен. Тогда нужно будет искать деньги на его реализацию, то есть мы всегда находимся как бы в выборе. Что касается Вашего беспокойства по поводу социальных обязательств, то здесь настолько жестко все это прописано, что публичные обязательства исполняются во всех случаях, даже если возникает форс-мажор с точки зрения поступления доходов. Даже если в ходе исполнения возникает ситуация, когда денег вдруг требуется больше, чем было заложено. До того момента, пока парламент не примет закон, исполнительной власти разрешается даже сверх того расходовать, чем записано в законе о бюджете. Поэтому, повторяю, если вы считаете, что норма вызывает беспокойство с точки зрения ее реализации, давайте ее дополнительно посмотрим. Но здесь нет никакого желания Министерства финансов в данном случае, поскольку мы пока формируем этот закон, приостанавливать действие иных законов, особенно социальных.
* Е.В.Бушмин
Секундочку, давайте еще раз. Здесь написано, что законом о бюджете нельзя приостанавливать другие акты, но одновременно с принятием закона о бюджете законодательные органы могут принять любые... Здесь написано только то, что написано в Конституции, понимаете. То есть, да, рассматривая закон о бюджете, Государственная Дума, депутат Государственной Думы может выйти с законодательной инициативой, законодательный орган принял, Государственная Дума одобрила, Совет Федерации, подписал Президент, где написано о приостановлении каких-то законов. Здесь только написано то, какое решение принял Конституционный суд, нельзя законом о бюджете... Но никто не отменяет право законодательной инициативы, то есть одновременно с рассмотрением закона о бюджете могут идти другие законы, которые в пакете представляют... реплика и это право дает возможность... (неразборчиво). Соответственно этим правом они могут приостановить...
* Т.А.ГОЛИКОВА
Не могут. Парламент только. реплика (тот же) Как не могут?
* Е.В.Бушмин
Нет, могут. реплика (тот же) Значит, надо корректировать... (Микрофон отключен, неразборчиво).
* Е.В.Бушмин
Почему корректировать?
* Т.А.ГОЛИКОВА
Парламент может.
* А.М.ЛАВРОВ
Уважаемые коллеги, сейчас действующая редакция разрешает это делать законом о бюджете. Новая редакция запрещает делать это законом о бюджете.
* Е.В.Бушмин
Мы-то все равно можем это сделать. Вы можете выйти с законодательной инициативой, приостановить любой закон - это Ваше право законодательной инициативы. Если вас поддержит Государственная Дума, одобрить Совет Федерации и подпишет Президент, никаких вопросов нет.
* Т.Г.НЕСТЕРЕНКО Но там есть конституционные оговорки, в каких случаях и что при этом должно делаться. Но это другой вопрос.
* Е.В.Бушмин
Да. При этом льготы не должны уменьшится. Еще вопросы есть? Пожалуйста.
* Е.В.МАРКИНА
Уважаемый Алексей Михайлович, из Вашего выступления я поняла, что Вы увязываете реализацию новой консолидации в бюджете доходов от оказания платных услуг бюджетным учреждениям, скажем, со сроками реструктуризации бюджетной сети. Вопрос радикальный - если этого не произойдет, останется ли это нормой? То есть все учреждения социальной сферы останутся сегодня в статусе бюджетного учреждения, в частности вуз, который я представляю, который имеет сегодня более половины доходов в своей смете. Это доходы, в частности, от оказания платных образовательных услуг. Если законодатель не даст возможности перейти в вузы... (неразборчиво, микрофон отключен) организационно-правовой формы, поскольку мы сегодня хорошо знаем, что проекты законов о ... (неразборчиво), об автономном учреждении они сегодня вяло текущие. Если этого не произойдет, эта норма останется или нет?
* А.М.ЛАВРОВ
Норма останется.
* Т.А.ГОЛИКОВА
Она вложенная норма сейчас.
* А.М.ЛАВРОВ
Эта норма останется, потому что мы считаем, что бюджетное учреждение должно быть бюджетным учреждением. С этой точки зрения такая поправка в Бюджетный кодекс как базовый документ абсолютно необходима. При этом в переходных положениях предусмотрено, что вот этот комплекс поправок может быть введен в действие отдельным федеральным законом, лишь таким образом. На самом деле это решение оставлено на усмотрение законодателю.
* Т.А.ГОЛИКОВА
А у Вас у самих какая точка зрения?
* Е.В.Бушмин
Действительно, а какая у Вас точка зрения?
* с места
Есть возможность выбора всегда...
* Е.В.Бушмин
Выбора чего? Бюджетному учреждению. Ни в коем случае. Бюджетное учреждение - это... Микрофон отключен, неразборчиво). ... говорится, что дать учреждениям возможность, успешно работающим на рынке, о чем сегодня говорил Алексей Михайлович, зарабатывать эти средства и свободно ими распоряжаться.
* Е.В.Бушмин
В другой правовой форме.
* (та же)
В этом и суть моего вопроса. Если новой организационно-правовой формы не появится, и мы останемся в этой форме, но будет реализована статья о том, что доходы эти надо отдать в бюджет, разрешите, я тогда задам и второй вопрос. Вы сказали о том, что возможность распоряжения доходами от предпринимательской деятельности, по сути, станет компетенцией главного распорядителя бюджета... Каким образом это будет увязано с принципом совокупного покрытия расходов? Как только эти доходы попадут в бюджет, они взвинчиваются на счете и теряют принадлежность главного распорядителя. Будет ли поставлена система учета, кто, сколько заработал, чтобы в следующем году вопрос об увеличении бюджета...
* А.М.ЛАВРОВ
На этапе исполнения, безусловно, так вот увязывать не предполагается. Это предполагается делать на этапе планирования.
* Т.А.ГОЛИКОВА
На этапе планирования.
* А.М.ЛАВРОВ
А на этапе планирования мы ведь можем увеличить объем средств, предоставляемых главному распорядителю, в зависимости от его же планов по предоставлению платных услуг. И тем самым делегировать ему права по увеличению смет бюджетных утверждений на этапе планирования. Но если обязательства объявлены, а план не выполняется, что делать? Ну, определенные внутренние резервы должны существовать. Но уже на следующем бюджетном цикле, извините, ваша смета, если вы не выполняете план по плановым доходам, будет сокращена. Это режим традиционного такого, если это традиционное бюджетное учреждение. То есть наша позиция о том, что все доходы поступают в бюджет, в принципе реализуема и без изменения организационно-правовых форм и, вообще говоря, это можно было бы сделать и сейчас.
* Т.А.ГОЛИКОВА
На самом деле я разделяю ваше беспокойство в этой части, имея в виду следующее. Ряд субъектов Российской Федерации (я даже так смотрю, из тех, которые присутствуют здесь в зале) уже консолидировали доходы от предпринимательской деятельности, у себя в субъектах. И, конечно, первый год шел достаточно болезненно, а сейчас как бы привыкли работать. На примере федерального бюджета я вам приведу такой пример. У нас есть вневедомственная охрана Министерства внутренних дел. Объем внебюджетных средств ранее, которые они зарабатывали, не соизмерим ни с вашим, ни с большинством бюджетных учреждений - 36 млрд. рублей. Очень долго спор шел по поводу того, надо их консолидировать, не надо. Первый год их консолидировали следующим образом: записали текстовую статью, что доходы зачисляются и в полном объеме направляются им же. Год приблизительно показал опыт или выявил тот объем, который они реально могут собирать.
* реплика
В этом смысле учет есть.
* Т.А.ГОЛИКОВА
Да. В этом смысле мы можем это учитывать, можем вести раздельно. Здесь вопросов не возникает. Со следующего года они сами приняли решение о планировании этих расходов, и сами заявили объем доходов, которые они соберут. И он уже был включен в бюджет. При этом рискуют две стороны. Рискует сторона, которая как бы обезличивает бюджет и Правительство, имея в виду, что доходы могут быть не исполнены, и тогда покрывать эти расходы придется другими доходами бюджета. И рискует та сторона, которая зачисляет доходы, если она зачислит больше. В этом смысле мы предлагаем вам подумать на следующую тему. Абстрагируемся сейчас от законодательства по реструктуризации бюджетной сети. Вы не обратили внимания, может быть, на другую часть, о которой сказал Алексей Михайлович. В Бюджетный кодекс вводится понятие, и прописываются функции и полномочия администраторов доходов бюджета. Там будут еще отдельные уточнения в ходе доработки, администратор дохода - это тот, кто начисляет, собирает и так далее. В данном случае администратором являетесь вы, применительно к этой процедуре. И вы сами говорите, сколько вы соберете доходов, и ваши доходы в классификации очень четко отражаются. Соответственно при формировании бюджета их видно, и при исполнении вы должны будете контролировать их исполнение.
* Е.В.Бушмин
Уход отдельный.
* Т.А.ГОЛИКОВА
Да. Соответственно беспокойства по поводу того, что они вам не вернутся, с точки зрения здравого смысла и с точки зрения здравого планирования, быть не должно. Я понимаю, что мы не привыкли верить. Это как бы другая сторона этой проблемы. Но это тема, безусловно, которая заслуживает отдельного обсуждения, и это тема, которая требует, я не знаю, анализа положительного опыта субъектов Российской Федерации, потому что у нас такого опыта маловато, у них больше. И в этом смысле они нам 20 числа тоже представят свои предложения. Но вы сами понимаете, что это будет обсуждаться, и по этому будет приниматься решение.
* Е.В.Бушмин
Понятно. Спасибо. Еще вопросы есть? Все. Спасибо, Алексей Михайлович. Сейчас мне бы хотелось предоставить слово заместителю Председателя Счетной палаты Российской Федерации Александру Николаевичу Семиколенных.
* А.Н.СЕМИКОЛЕННЫХ
Уважаемые коллеги, я буду краток, учитывая, что мы давно работаем. Но несколько слов все-таки скажу. Безусловно, Счетная палата положительно относится к этому законопроекту. Мы давно об этом говорили, и очень хорошо, что он появился. Мы давали заключение на первый вариант этого законопроекта, не тот, который, так мудро Евгений Викторович скачал из Интернета, а тот первый, который был. И сейчас с этим мы тоже работаем. Через два дня у нас будет официальное заключение. Поэтому пока мы излагаем также рабочую версию наших взаимоотношений. Мы давали замечания, большинство из них попало в данный документ, во вторую редакцию. В пояснительной записке Минфина, в части Счетной палаты, даны профессиональные пояснения с теми замечаниями, с которыми они не согласны. Здесь мы будем сближать наши позиции, я сейчас не буду уделять в своем выступлении этим вопросам внимание. Но были замечания, которые как бы не нашли отражения и в пояснительной записке, правда, Алексей Михайлович про них сказал, причем сказал абсолютно правильные слова. Если их просто слушать, мы с ними согласны, но вместе с тем в известном разделе 8 - составление внешней проверки, рассмотрение движения отчетности об исполнении бюджетов, особенно в главе 25 как бы несколько по-иному изложены принципы и государственного финансового контроля, и наше участие в подготовке заключения насчет Правительства. Также я хотел бы сказать, что мы поддерживаем тот проект решений бюджетного комитета, который лежит у вас на столах, в основном поддерживаем. На странице 5 в абзаце 1 эти вещи подвергнуты мягкой критике, я так это называю. С моей точки зрения, что как бы не соответствует эта критика мягкая тяжестью последствий, которые могут получиться, если мы будем работать с отчетом исполнительной власти перед законодательными органами так, как там написано. Что я имею в виду? Ну, вот посмотрим статью 264.4 - внешняя проверка годового отчета построения бюджета. Читаю пункт 1 - годовой отчет построения бюджета до его представления в законодательный орган власти подлежит внешней проверке органа государственного финансового контроля. В принципе, с одной стороны, это правильно, а с другой стороны, до его представления немножко эти слова настораживают. Я поясню, почему. Смотрим, кто инициирует внешнюю проверку, это пункт 3 - годовой отчет построения бюджета субъекта Российской Федерации представляется для внешней проверки в финансовый орган субъекта Российской Федерации. Ну, понятно, Минфину, да? Примерно то же самое и на федеральном уровне. Дальше. Как события развиваются дальше? Смотрим статью 264.3 пункт 2 - годовые отчеты об исполнении бюджета представляются высшим исполнительным органом власти в законодательный орган власти не позднее одного месяца после представления Министерству финансов, в финансовый орган заключения по результатам внешней проверки указанного отчета. То есть понятно, о чем идет речь, да? Получая... Я не только как от Счетной палаты говорю, а вообще от контрольного органа власти. Получаем мы из Минфина отчет, то есть инициированный, делаем это заключение, потом месяц Минфин с этим отчетом работает, после этого уже пошел высший исполнительный орган, и попадает в законодательный орган. Как бы это уже не является, с моей точки зрения, внешней проверкой. Потому что, в общем, здесь можно коротко сказать, что внешней проверке должен подвергаться отчет об исполнении бюджета, официально представленный высшим исполнительным органом в законодательный орган. Вот есть этот документ, в данном случае на федеральном уровне, мы обязаны провести внешнюю проверку. Промежуточные варианты - вариант, который подготовил Минфин, который Правительство рассмотрело, потом вернуло Минфину на доработку, он как бы не подлежит внешнему отчету, это не внешний отчет. Мы можем в рабочем порядке работать без связи с Министерством финансов, давать свои заключения, но это теряется смысл понятия внешней проверки. Там, если говорить уже о федеральном бюджете, тоже идет путаница по срокам. Не получается, как там сроки стоят. Вы знаете, что 26 августа у нас - критическая точка, когда и проект бюджета вносится. Мы же должны представить не позднее 1 сентября в Правительство и Государственную Думу наши заключения. Здесь эти вещи надо смотреть. Мы считаем, что в Бюджетном кодексе должна быть четкая норма, в соответствии с которой Счетная палата готовит заключение исключительно по годовому отчету о состоянии(?) федерального бюджета, представленного Правительством Государственной Думе. То есть, пожалуйста, параллельно в Счетную палату - и мы работаем. Да, 4.5 в месяц(?) я согласен совершенно, это большой срок, от него надо уходить, теряется актуальность. Тогда зачем Минфину этот месячный срок, который после получения нашего заключения с ним что-то делает. Поэтому, с моей точки зрения, эти статьи надо, безусловно, дорабатывать. Второй момент - это новые нормы, когда мы проводим (Счетная палата подразумевается) внешнюю проверку годовой отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета. Здесь тоже есть масса вопросов. Во-первых, дальше эта норма распространяется и на само заключение, что мы как бы суммируем эти заключения, и нас получается заключение, такое любимое выражение дебит с кредитом. С моей точки зрения на эту тему надо посмотреть. Во-первых, вы знаете, что есть у Минфина служба контроля своя. Если вы посмотрите статью, где она наделена 1663, ее сделали службой внешнего контроля, там появилась статья "Внутренний контроль", то есть эта служба наделена колоссальными правами. Я сейчас не хочу обсуждать насколько это правильно, в Бюджетном кодексе прописаны эти права. Может быть достаточно постановления Правительства. Но посмотрим, чтобы внутри органы исполнительной власти сами разобрались со своей отчетностью. Пускай эта служба федерального бюджета и посмотрит эти отчеты, даст заключение. Но если касается речь самого Минфина, который тоже является главным распределителем, Счетная палата готова это сделать. Если это касается судебной власти, прокуратуры, мы это делаем. Поэтому здесь эту статью тоже надо тщательно посмотреть и помнить первое, что Счетная палата является органом парламентского контроля, это не забывать и что она все-таки обладает всеми объемами независимости. И как она будет готовить само заключение, внешнюю проверку проводить здесь у нас должен быть определенный лаг, а не так распространили эти отчеты главных распорядителей и достаточно. Поэтому эти нормы они как минимум требуют обсуждения и мне бы, конечно, хотелось, чтобы здесь была совершенно четкая позиция обоих палат, мы вообще готовим заключение для них в первую очередь и право, извините, первой брачной ночи должно быть у них, а, наверное, не у Правительства и не у исполнительной власти. У нас есть наши замечания о внесении изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год с замечаниями, мы их дадим. Отдельная эта тема как должна финансироваться Счетная палата, конституционные суды. Вы знаете, что в Бюджетном кодексе была норма, где в случае возникновения разногласий между Государственной Думой и судебной властью, прокуратурой, Счетной палатой была про согласительную процедуру. Сейчас этот пункт ушел, нового пункта нет, поэтому здесь тоже надо смотреть, как это будет происходить. У меня кратко все. Я считаю, что работу мы ведем все вместе очень хорошую, но надо еще очень тщательно отдельные...
* Е.В.Бушмин
Александр Николаевич, Ваши предложения и поправки нам бы хотелось получить для того, чтобы...
* А.Н.СЕМИКОЛЕННЫХ
Завтра будет официально, Евгений Викторович. У нас просто некоторые аудиторы задерживают нас. Сами знаете, коллективное творчество.
* Е.В.Бушмин
Лучше утром, чем вечером. Тогда дайте нам свои предложения, потому что раз уж Вы являетесь нашим, как Вы сами сказали, нам бы хотелось получить от вас и, может быть, сюда вставить. У нас есть Юрий Михайлович Колочков, как я уже говорил. Я хотел бы сейчас предоставить ему слово.
* Ю.М.КОЛОЧКОВ
Евгений Викторович, отдельное спасибо за "у нас есть", что я у вас есть, спасибо. (Смех в зале.) Уважаемые коллеги, я хотел бы начать, так как Алексей Михайлович закончил на веселой ноте в определенной степени, потому что представленный проект с нашей точки зрения очень важен. Наиболее мы поддерживаем его в части, касающейся привязки выделяемых ресурсов к конкретным результатам. Это касается и раздела отчетности, и других разделов лучшей формализации что ли, структуры расходов. Дело в том, что известное фундаментальное положение - теорию управления о том, что высшей доблестью управленца считается выбивание максимального количества ресурсов при минимальном количестве обязательств, даваемых при этом, мы прочувствовали на себе. На протяжении последних 15 лет внедрение методов программного планирования и реализации через федеральные целевые программы, которые были определены конституционным законом о Правительстве показала, что главные распорядители средств федерального бюджета - государственные заказчики, сопротивляются из последних сил в стремлении сделать документ, в котором они получают ресурсы, в частности из федерального бюджета, максимально абстрактно с точки зрения обязательства государственного заказчика в части реализации тех задач, которые он должен выполнять и те обязательства, которые он на себя берет, стараются делать максимально абстрактными. Так что мы всячески поддерживаем проект этого документа, особенно в этой части. Хотелось бы также сказать, что мы получили первую редакцию, последняя была недавно, мы на нее тоже уже сделали заключение. Получили первую редакцию почти месяц назад, дали на нее заключение в Министерство экономического развития и торговли. Эти наши замечания касаются предложений по более чем 50 статьям предложенного проекта. Я не буду их перечислять. Я просто хотел бы очень кратко, учитывая, что два часа уже идет работа, в течение буквально 2-3 минут сказать, что, с нашей точки зрения, любые изменения, тем более в такое важнейшее законодательство, как бюджетное, должны носить системный характер. Эта системность должна отвечать каким-то принципам. Ну, например, принцип преемственности. С нашей точки зрения, Александр Михайлович упомянул, что процесс, одним из итогов, безусловно, которого является эти поправки в Бюджетный кодекс, начался еще в 2004 году. С нашей точки зрения, он начался и еще раньше: 11 декабря 2003 года, когда Правительство приняло решение, что программно-целевые методы должны быть основополагающими в его деятельности. Но, тем не менее, 249 постановлением Правительства, майским, 2004 года, было положено начало этому процессу. Но жизнь с этого момента не стояла на месте, и за почти полтора года, а по календарному сроку за 14 месяцев был принят ряд важнейших решений Правительства по бюджетному процессу. В частности, это сотое постановление о комиссии по бюджетным проектировкам, 239 - о ведомственных целевых программах, откорректировано 594 постановление Правительства - о федеральных целевых программах, принято 339 постановление, которым были определены положения фундаментальные, касающиеся федеральной адресной инвестиционной программы, 694 постановление Правительства об инвестиционном фонде, 825 - о гособоронзаказе. И, наконец, 118 постановление, которое, собственно, бюджетный процесс и регламентировало. С нашей точки зрения, если все-таки следовать принципу преемственности, то эти положения, которые в этих решениях Правительства были отражены, и на основании которых был сформирован бюджет 2006 года и перспективный финансовый план на 2007-2008 годы, должны найти свое отражение в первоочередном проекте поправок к Бюджетному кодексу. Следующий принцип, с нашей точки зрения, это периодичность вносимых изменений. Я тоже очень кратко. Здесь было сказано о том, что бюджет будет разрабатываться раз в три года, и, безусловно, с точки зрения инвестиционных возможностей такого крупного партнера, самого крупного партнера на рынке государства, это важное положение, потому что позволяет с большей уверенностью реализовывать инвестиционные проекты. В первую очередь, долгосрочные федеральные целевые программы, в частности. Нам казалось бы, что максимальный эффект можно достичь, если этот и бюджет принимать раз в три года законом. А все остальное время в течение трех лет вносить в него изменения по мере необходимости. С нашей точки зрения, эффект при этом мог бы быть достигнут максимальный. Кроме того, три и шесть лет - регламент утверждения федеральных целевых программ. И положение о том, что они должны вместе с бюджетом утверждаться, с нашей точки зрения, оно немножко ставит телегу впереди лошади, потому что все-таки федеральные целевые программы (опять же по конституционному закону о Правительстве) решают кровные народнохозяйственные проблемы, и эти проблемы увязывать в какие-то рамки временные, в частности, с нашей точки зрения, неправильно. Да и 15-летняя практика показывает, что это не всегда так получается. Такие программы, как "Дети России", а она все время была президентской, они имеют двухлетний цикл реализации, "Антитеррор" (не дай Бог, конечно, чтобы такая программа у нас стала постоянно действовать) имеет цикл, который тоже в эти рамки не влезает. И есть программы важные, фундаментальные с точки зрения реализации функций государства, это космическая, модернизация транспортной системы, авиационная, которые имеют и 12-летнюю перспективу. Наконец, последнее. Это непротиворечивость вносимых изменений. Здесь можно... Я не перечисляю все те изменения и предложения, которые давали на первый вариант поправок и те ведомства, которые подведомственными являются Минэкономразвития, в частности, Росимущество или Роскадастр и Минюст, но тем не менее, я считаю, что в этом плане надо еще поработать для того, чтобы исключить противоречия, которые есть в представленном документе. В заключение краткого своего выступления я хотел бы сказать, что, в общем-то, в теории управления, с которой он начал, существует так называемое понятие ролевой функции в больших стенах управления, так называемых человек машинах, системах. Это ролевая функция является одной из фундаментальных основ любой теории управления, и каждое звено системы управления свою ролевую функцию выполняет. Если не выполняет, то система управления разрушается. С моей точки зрения, то, что так рано началось обсуждение этих проектов поправок, позволит максимально как-то снивелировать ролевые функции авторов любых изменений, которые предлагаются. И в результате будет сбалансировано эффективное предложение по внесению поправок в Бюджетный кодекс. Спасибо.
* Е.В.Бушмин
Спасибо, Юрий Михайлович. О том, что Вы сказали, что правильно мы делаем, что так рано начинаем обсуждать. Поэтому следующее выступление Нина Васильевна Ткачева. Только по времени мы должны уже ...
* Н.В.ТКАЧЕВА
Уважаемые коллеги! Действительно сегодня назрела та острая необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс, поскольку с учетом новых принятых федеральных законов и разграничения полномочий и других законов, влекущих изменения в бюджетный процесс, межбюджетные отношения, такая необходимость сегодня есть, поскольку если к каждому закону вносить изменения в Бюджетный кодекс, это будет тот же самый шквал ежемесячный, который мы в процессе исполнения бюджета с вами наблюдали. Поэтому все те изменения должны быть все-таки закреплены в постоянно действующем акте в предложенном варианте, который на сегодняшний день есть, Бюджетный кодекс, его изменения. И конечно, хотелось бы обратить внимание, может быть, и рабочей группы, те, кто будет заниматься дальнейшем процессом, все-таки внимание обратить на тот момент, что все-таки в этом кодексе недостаточно освещена ответственность участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Это - бич на местах. И на сегодняшний день, конечно, и прокуратура, и завтра судебные иски будут, поэтому хотелось бы, чтобы может или на этом моменте, или в последующем, отработать этот раздел более детально. Предлагаю данную концепцию этого проекта закона одобрить и поддержать его. Конечно, в рабочем варианте мы поработаем дальше. Спасибо.
* Е.В.Бушмин
Спасибо, Нина Васильевна. У нас есть еще одно предложение. Мы уже по времени достаточно долго работаем. И заместитель губернатора Тверской область Василий Борисович Толоко.
* В.Б.ТОЛОКО
Уважаемый Евгений Викторович, уважаемые коллеги! Я постараюсь быть краток, учитывая сжатый регламент. В целом хочу сказать, что субъект, конечно, до двадцатого постарается дать предложения. Мы анализируем буквально каждую статью. Но уже сейчас понятно, что документ более чем своевременный. И связано это, прежде всего, с тем, что многие субъекты концепции реформирования бюджетного процесса, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, многие провели административную реформу. И хочу сказать, что в процессе прохождения документов и законов мы всегда сталкивались с противодействием и контрольно-счетных органов, прокуратуры, юстиции, потому что таких понятий и терминов в федеральном законодательстве не было. И хотя бы то, что они уже появились в проекте, уже дают субъектам возможность представлять законопроекты по результативному бюджетированию. В целом хочу сказать, что, конечно, даже на данном этапе мы нуждаемся в концептуальных пояснениях по ряду понятий. Даже сегодня из доклада не совсем мы поняли, как увязывать, скажем, вопросы денежных обязательств, удельных объемов финансирования с лимитами бюджетных обязательств. Хотелось бы пояснений концептуального характера уже на данном этапе. В целом мы, конечно, приветствуем принцип общего, совокупного покрытия расходов, потому что постоянно субъекты сталкивают с вопросами налогообложения, когда делаются добровольные взносы. Мы реализуем ряд программ, попадаем на налоги. Конечно, этот вопрос очень для субъекта актуальный. Вместе с тем, хотелось бы обсудить возможность составления трехлетних бюджетов. Вот в том проекте, который представлен, сказано, что если субъект, к примеру, выбирает трехлетнее планирование, муниципалитеты и поселения должны следовать этому же принципу. Хочу сказать, что поступил 131-й закон. Мы принимаем закон о временно наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями. Ну, к примеру, на первый, на второй год ЖКХ субъекты не передают, многие с целью прохождения отопительного сезона. Непонятно, как в этой ситуации поселение и муниципалитет может планировать трехлетний бюджет. Поэтому хотели бы, скажем, оставить для субъекта возможность трехлетнего планирования, и не обязательно следование этому принципу на уровне муниципального образования либо же поселения. Одним из ключевых изменений является такое понятие, как государственное или муниципальное задание. И, конечно, здесь должна быть связь между бюджетными услугами и результатом. Вместе с тем, у нас, скажем, законодательно результативно бюджетивно закреплено. И мы сталкиваемся с тем, что как раз по бюджетным учреждениям достаточно просто перечень бюджетных услуг. Достаточно сложно определить по органам исполнительной власти. Потому что, очевидно, что устава здесь недостаточно, поэтому хотели бы от Министерства финансов, может быть, от отраслевых министерств типовой перечень, типовой набор бюджетных услуг, который представляет именно органы исполнительной власти. Потому что мы, скажем, сравниваем себя с другими субъектами, сравниваем себя с федеральным уровнем. И очевидно, что типовой набор бюджетных услуг для органов исполнительной власти должен быть универсален по всей Российской Федерации. Кроме того, в предлагаемом законопроекте водятся принципы и условия получения дополнительной финансовой помощи. Сказано, что те субъекты, которые получают трансферты из федерального бюджета, могут попадать под ряд ограничений. Но я хочу сказать, что все субъекты, например, по национальным проектам будут получить трансферты из федерального бюджета. Получается автоматически, по национальным проектам мы попадаем под такие ограничения. Поэтому хотелось бы, конечно, здесь какие-то оговорки в этом плане иметь. Кроме того, в действующей редакции Бюджетного кодекса сказано, что размер оплаты труда государственных гражданских служащих не могут превышать размер оплаты труда, установленной для соответствующих категорий. Вот здесь в Бюджетном кодексе вводится некое понятие установленных нормативов, расходов на оплату труда. Но, во-первых, такого понятия не существует. Непонятно, кто будет эти нормативы устанавливать. Мы можем сами себе установить и успешно, скажем, их соблюдать в субъекте. Кроме того, предполагается, что районы и муниципалитеты, которые отказались полностью или частично от финансовой помощи, освобождаются от выполнения ряда условий. Конечно, хотелось бы, чтобы в Бюджетном кодексе понятие "частично" не звучало. Потому что я могу сказать, что субъект откажется от 1 процента финансовой помощи или от 0,1 частично. И мы сразу освободимся от условий. Очевидно, что муниципалитеты также быстро сориентируются. Хотелось бы здесь какой-то план иметь, что такое "частично".
* Е.В.Бушмин
"Частично" убрать просто.
* В.Б.ТОЛОКО
Кроме того, конечно, вызывает вопросы, может быть, где-то несогласие позиция о том, что для субъектов Фонд софинансирования социальных расходов и ФМР нужно объединять. Возможно, на уровне Российской Федерации действительно сложно оценить проблемное поле по субъектам. Но в разрезе одного субъекта вот мы по муниципальным образованиям вполне четко видим это проблемное поле, которое может перекрываться через Фонд муниципального развития. Мы вот уже год ФССР, по ФМР, и эта практика себя оправдывает. Во-первых, мы соблюдаем конкурсные процедуры, вовлекаем средства муниципальных образований и точно решаем проблему по отдельным капитальным вложениям. Поэтому, конечно, для субъектов просили поставить возможность работы по фондам муниципального развития. Конечно, положительным является упрощение порядка введения временной финансовой администрации. Хотя непонятно, скажем, ограничение по дотационности. Для субъектов указано 8 процентов суммы, для муниципалитетов 90. Непонятно, почему. Тогда бы уже хотели мы пойти дальше и установить разную дотационность для городских округов и сельских поселений. Потому что, очевидно, что у них бюджетная обеспеченность разная, и дотационность тоже должна отличаться. Что касается основ составления бюджета, то, конечно, такая позиция, как внимание требованию бюджетной части, утверждение в первом чтении только объемов доходов, мы можем приветствовать. Однако на ближайшее время мы хотели, чтобы мунципалитеты все-таки, доходы различались на налоговые, неналоговые, на финансовую помощь. реплика Они различаются.
* В.Б.ТОЛОКО
Хорошо. Тогда все, снимаем. Потому что мы так поняли, что доходы будут только в целом одной строчкой утверждаться. В новой редакции конечно нет четкого указания на необходимость распределения средств поквартально. И, конечно, смущает то, что позже 1 октября не можем мы вносить изменения в бюджетную роспись. Вообще по практике основные и дополнительные доходы из федерального бюджета поступают в конце года. И такая практика существует несколько лет. Я думаю, что она несколько лет еще и останется. Поэтому, конечно, за исключение целевых федеральных средств мы хотели бы эту позицию оставить. И в конце года иметь возможность уточнять роспись, исходя из тех федеральных средств, которые мы получаем, как правило. В целом я хочу сказать, что поддерживаю указанную редакцию Бюджетного кодекса. Вот мы посчитали примерно 40 порядков решений. Параллельно нужно принимать Министерству финансов. И 30 - на уровне районов. То есть, всего 70. Мы, в принципе, весь перечень нужно представить. Я думаю, что до двадцатого числа мы их дадим. И в этой связи просили бы одновременно с новой редакцией Бюджетного кодекса, тем более, если в весеннюю сессию планируется его принятие, такие порядки, порядка 40 - для субъектов и 30 - для районов издать. Потому что, очевидно, что субъекты сами такой типовой, скажем, набор этих порядков не разработал. Спасибо.
* Е.В.Бушмин
Спасибо большое, Василий Борисович. У нас осталось шесть минут. Что касается по решению. Позвольте нам доделать констатирующую часть. Сюда войдет продолжение Счетной палаты, которое завтра к нам поступит. Сюда войдет предложение Нины Васильевны. Сюда войдет предложение Юрия Михайловича, придет, и Василия Борисовича придет. Мы то, что считаем возможным, здесь же и обсудим проблему 1 октября для субъектов. Возможность, допустим, 1 ноября для субъектов, изменение росписи. И так далее. Эту возможность мы включим. То есть, констатирующую часть мы доделаем. Теперь, что касается решение. У нас есть изменения в связи с консультациями, проведенными с Комитетом по бюджету и налогам Государственной Думы, изменения по пункту 3. Мы предлагаем обратиться к Комитету по бюджету и налогам Государственной Думы о создании совместной рабочей группы комитетов для работы по внесению изменений в бюджетное законодательство в части регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Включить указанную группу, мы приняли решение, что будет два сопредседателя этой группы, соответственно Васильев, и решили, что меня надо туда, как сопредседателя. Включить в указанную группу Бушмина Евгения Викторовича, Петрова Вадима Анатольевича, Смирнова Александр Васильевича и Ткачеву Нину Васильевну.
* реплика
Может еще кто-то хочет.
* Е.В.Бушмин
Если будут предложения... Точка. Дальше - просить Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации направить своих представителей для участия в работе указанной рабочей группы. Вот такой третий пункт, в таком виде его сформулировать. Возражения членов Комитета по бюджету нет? Нет. Мы договорились, что четыре человека от Совета Федерации, шесть человек от Государственной Думы. Поэтому мы ограничили число таким образом. Если есть предложения, мы дальше будем обсуждать. Шесть человек от Государственной Думы. Там Надежда Сергеевна предлагается, Шуба. Там есть у них список, который они готовы представить. И представителя. Мы даже вроде бы договорились со Счетной палатой. Рябухин будет, наверное. Сергей Николаевич будет от Счетной палаты, от Правительства тоже всем понятно, кто будет. Вот таким образом третий пункт сформулировать. Если нет возражений, тогда мы доделываем констатирующую часть и выпускаем завтра решение Комитета по бюджету. Спасибо всем за работу.
(18 января 2006 года)
Посмотреть презентацию к выступлению А.М.ЛАВРОВА
НИИ СП :: http://www.niisp.ru/News/Events/art64
Док. 453712
Перв. публик.: 18.01.06
Последн. ред.: 25.06.08
Число обращений: 317
Лавров Алексей Михайлович
|
