Андрей Громов:Как далеко заедет это пятое колесо?Назад
Андрей Громов:Как далеко заедет это пятое колесо?
У Общественной палаты достаточно инструментов для реального влияния на принятие решений. И от самих членов палаты зависит, станет она реальной силой или очередным бессмысленным органом при власти
Итак, первый этап формирования Общественной палаты завершен: указом президента назначены первые 42 ее члена, а к началу следующего года палата будет окончательно сформирована и начнет работу. Общественную палату уже назвали пятым колесом в системе государственной власти, и для такой характеристики есть свои основания. Однако в отличие от авторитаризма - системы жестких и последовательно выстроенных вертикальных связей - демократия как раз и жива этими самыми пятыми колесами, которые обеспечивают стабильность и устойчивость системы, особенно в ситуации "проседания" основных колес.
Впрочем, все это общие рассуждения. Сегодня, когда завершается формирование Общественной палаты, важно понять, какие именно принципы положены в основу ее формирования и функционирования, какие политические инструменты она получила и каково пространство деятельности ее членов. За ответами на эти вопросы мы обратились к одному из руководителей группы разработчиков закона об Общественной палате заместителю директора Института общественного проектирования Михаилу Рогожникову
- Исходя из каких принципов вы разрабатывали закон об Общественной палате?
- Я не могу сказать, что с самого начала работы мы абсолютно точно осознавали, какой должна быть Общественная палата. Мы понимали, что обратная связь власти с обществом нарушена и что новая палата должна как-то восполнить этот пробел. Общие принципы были довольно банальными. Мы пытались создать такую систему, чтобы в палате были представлены все слои общества, все основные общественные группы (в том числе и те, которые по определению не могут быть представлены политическими партиями: инвалиды, религиозные группы, например). И чтобы через палату мнение этих групп как-то влияло на принятие решений. Отсюда и принцип не политического, а функционального представительства, лежащий в основе формирования Общественной палаты. Принцип представления различных общественных групп, не опосредованного политическими партиями, а нечто более мозаичное, дробное. Разные люди, разные взгляды, и каждый человек тут ценен не как представитель какой-то партии, а как представитель определенного среза общественных интересов.
- Вы исходили из необходимости сразу создать жесткий формат структуры и функций Общественной палаты или, наоборот, стремились создать максимально широкие рамки с расчетом на то, что оформление будет происходить дальше в процессе практической работы?
- Во-первых, было понятно, что некоторые черты жесткого формата закон должен иметь. Надо было задать жесткие категории порядка формирования палаты и прописать ее функции, а дальше, в процессе своей работы, палата будет заполнять этот каркас. В законе очень мягко регламентированы функции палаты. Там сказано, что палата имеет право контролировать исполнительную власть, но как именно она будет делать это - прописано в общих чертах, там просто даны определенные права. А то, как эти права будут реализовываться, - это уже будет творчеством членов палаты.
- То есть палата может оказаться органом без каких-либо реальных полномочий?
- Совсем без полномочий оказаться не может. Определенные полномочия ей в законе даны. В первую очередь - обязательная экспертиза всех федеральных законов. Хочет палата или не хочет, но она должна будет брать законы на экспертизу. Кроме того, она может принимать к рассмотрению любой другой закон. Кроме того, ей дано то самое полномочие контролировать органы исполнительной власти при помощи официальных запросов, на которые обязаны полноценно отвечать представители власти всех уровней. Люди, которые в курсе, знают, что сила официальных запросов достаточно велика. Как раз на стадии формирования функций Общественной палаты были серьезные споры между разными членами нашей рабочей группы. Особенно жестко против того, чтобы наделять членов палаты правом таких запросов, были представители органов государственного управления. Для них запросы - реальная проблема, от которой они с удовольствием бы избавились.
- Не совсем понятно, как члены палаты будут пользоваться этим правом, если пленарные заседания будут проходить два раза в год?
- Ну не обязательно два - в законе написано "не реже двух", могут быть созваны внеочередные пленарные заседания. Впрочем, один из принципов Общественной палаты состоит в том, что для нее, в отличие от парламента, пленарное заседание не главное. В этом и смысл функционального представительства. Главное в работе палаты не заседания, а работа с законопроектами, их оценка, составление запросов.
- Но эти запросы и экспертные заключения как-то должны оформляться, получать одобрение палаты?
- Запросы должны оформляться через совет палаты, в который они будут поступать в любое время от любого члена палаты. Что же касается экспертизы, то это очень важная работа и мощный инструмент влияния. Экспертиза Общественной палаты может оказать решающее влияние на прохождение всех законов, тем более правительственных, по которым экспертиза Общественной палаты обязательна. Депутаты волей-неволей будут эту экспертизу учитывать при голосовании, и, если они примут закон, по которому была отрицательная экспертиза Общественной палаты, то тем самым возьмут на себя принципиальную ответственность. То же и правительство - оно, разумеется, много сильнее и влиятельнее Общественной палаты, но считаться с ней и ему придется. При желании действовать экспертиза - очень сильный инструмент давления на законодательную и исполнительную власть.
- Кто именно по закону выносит заключения от имени Общественной палаты?
- В Общественной палате должны быть сформированы комитеты. Они и будут рассматривать законопроекты. Кроме того, будут сформированы комиссии, в которые, кстати, могут входить не только члены Общественной палаты, но и сторонние эксперты. И потом по определенной процедуре эти заключения будут утверждаться советом палаты. В законе прописаны только общие принципы, окончательно механизм формирования комитетов, комиссий и процедуру оформления заключений определит регламент палаты, который должен быть выработан и принят самими ее членами - и насколько он окажется эффективным, будет зависеть от них самих.
- А не получится ли так, что реальные функции Общественной палаты, ее деятельность будут определять десять-пятнадцать человек, входящих в совет палаты, и главы некоторых комитетов? А остальные два раза в год будут собираться для массовки?
- Может быть и так. Мне было понятно с самого начала, а сейчас на встрече с журналистами об этом прямо сказал и Владислав Сурков: место палаты в жизни страны, ее реальное значение и вес зависят только от активности членов палаты, от их позиции и способности брать на себя ответственность. Вот есть у нас парламент со значительными полномочиями, прописанными и очевидными. Парламент даже при нынешней конфигурации мог бы очень многое. И где этот парламент? Да нигде... Он не является по-настоящему влиятельным органом, там просто штампуют законы. Вот Любовь Слиска совсем недавно жаловалась, что депутаты на работу не ходят, на заседаниях Думы пустой зал. Так что вопрос ведь сегодня не столько в полномочиях и пленарных заседаниях, вопрос в людях в их желании что-то делать.
- Но на законодательном уровне заложена некоторая непроясненность обязанностей...
- Закон - это все же общая рамка, достаточно свободная. Рамка эта дает Общественной палате достаточные инструменты, чтобы голоса конкретных ее членов были услышаны и имели вес. Но, конечно, может получится, что реально, как и в Думе, будут работать единицы.
- А может, и лучше будет, если не сто двадцать шесть членов ОП, а двадцать-тридцать человек будут реально определять ее работу?
- Ну мы все-таки рассчитывали, что удастся задействовать как можно более широкий общественный спектр мнений, а потому нам видится, что эффективнее не двадцать, а сто двадцать шесть. Вот у французов - там в их Экономический и социальный совет входит человек под триста. И система работает.
- Кстати, а вы при создании законопроекта ориентировались на опыт Франции, на этот самый Экономический и социальный совет?
- Да, конечно, внимательно изучали и его устройство, и опыт работы. Там, кстати, совет появился в ситуации, типологически схожей с нашей. Двадцатые годы прошлого века, кризис парламентаризма, рыхлая государственная система... На фоне рыхлого парламентаризма возникла необходимость в параллельном функциональном представительстве. Причем, созданный в Четвертой республике, он остался и в Пятой - деголлевская конституция оставила его в прежнем виде, то есть он показал свою функциональность и для более жесткой системы власти. Там, разумеется, были и свои особенности - сильные профсоюзы, которые необходимо было канализировать во власть.
- А что вы на техническом уровне взяли из французской модели палаты? От чего отказались?
- Тут самый интересный момент касается механизма формирования палаты. Сначала нам было совсем не ясно, как формировать палату. Понятно, что выборы в палату проводить не будешь - это совсем другая форма представительства. И мы стали изучать французский опыт и увидели, что там все организации, которые имеют право выдвигать членов Экономического и социального совета, прямо перечислены в законе. Профсоюз такой-то, не вообще профсоюз, а конкретный, с конкретным названием и юридическим адресом. Общественная организация такая-то, тоже конкретная. Нам даже и в голову не пришло рассматривать такой вариант. У нас просто нет таких очевидных общественных организаций, представительство от которых можно было бы записать в законе. Да и не приняло бы общество систему уполномоченных общественных организаций.
- Кто еще имеет право выдвигать членов французской палаты?
- Президент. Он назначает около трети палаты. И эту часть французской системы формирования палаты мы взяли за основу. Похожая система и в Италии. Там тоже часть от профсоюзов, часть от общественных организаций и часть выдвигает премьер-министр. Более того, в Италии премьер-министр утверждает всех членов палаты. Нам многие говорили: дайте самому гражданскому обществу выбрать членов ОП, однако никто так и не предложил механизма, как это выдвижение будет осуществляться. Сегодняшний механизм - это, безусловно, механизм назначения, но он учитывает и некоторую выборность делегатов. Первые сорок два члена назначаются президентом. Далее зарегистрированные общероссийские общественные организации предлагают своих кандидатов, из которых первые сорок два члена выберут еще сорок два, и наконец, на третьем этапе региональные общественные организации на своих окружных конференциях предложат по десять человек. Причем в законе прописаны требования (вполне мягкие) к этим конференциям, но количество их не лимитировано. И если какие-то общественные организации захотят провести свою конференцию и выдвинуть свою десятку, то они вправе это сделать. Итоговую же шестерку от каждого федерального округа отберут уже выбранные восемьдесят два члена ОП. Изначально наша схема была проще и с меньшим элементом выборности. Но в итоге обсуждения в думском комитете была найдена нынешняя формула регионального представительства, мне она кажется вполне удачной.
- А почему палата назначается только на два года, это, по сути дела, всего четыре пленарных заседания?
- Это все-таки первый опыт, и очень возможно, что в процессе работы окажется, что и в законе, и в регламенте, и в выборе членов палаты будут серьезные недостатки. Через два года их можно будет исправить, уже имея соответствующий опыт. Два года в этом смысле - оптимальный вариант: за год многое может не проявиться.
