Игорь Борисов: Международная защита избирательных прав: от обычаев к международным нормамНазад
Игорь Борисов: Международная защита избирательных прав: от обычаев к международным нормам
С конца ХХ века демократия стала единственным безальтернативным общепризнанным принципом организации власти любого цивилизованного (выражаясь языком ст.38 Статута Международного Суда) государства.
Электоральные процедуры (референдумы и выборы) стали "основой власти и законности любого правительства" демократического государства. Мы не мыслим свою политическую жизнь без периодических, нефальсифицированных, подлинных и честных выборов при тайном голосовании, равном и всеобщем избирательном праве граждан. Перечисленные принципы организации и проведения выборов закреплены в целом ряде универсальных и региональных международных актов .
Однако по своей юридической природе существующие международные акты, направленные на защиту избирательных прав граждан, являются типичным примером сборников политических норм, действующих собственной силой, а в качестве юридически обязательных норм государства сегодня рассматриваются нормы обычного права, пусть даже и сложившиеся под влиянием международных норм в процессе имплементации, но имеющие самостоятельное бытие. Практически все действующие международные документы, затрагивающие политические права человека, имеют сегодня только рекомендательный характер с некоторым юридическим оттенком .
В настоящее время отсутствуют конкретные и четкие юридические обязательства государств в избирательном процессе, а имеются только декларативные политические международные обязательства, которые по-разному трансформируются в нормы национального права, что по своей природе является допустимым и возможным с позиции современного международного публичного права, базирующегося на принципах политической независимости, суверенности, равенства и самоопределения.
В отсутствии четких критериев и норм проведения электоральных процедур в международных актах оценка соответствия (или не соответствия) выборов и референдумов международным обязательствам государства зачастую носит ярко выраженный политический характер, не отражающий сущностных процессов, происходящих на территории того или иного государства. Международные мониторинговые миссии, к сожалению, работают не "на результат", предполагающий объективную оценку фактическим обстоятельствам организации проведения выборов и референдумов , а осуществляют сбор фактуры, обосновывающий предполагаемые выводы, исходя, прежде всего из политической целесообразности.
Если сравнивать оценки выборов в государствах-участниках Содружества Независимых Государств наблюдательскими миссиями Исполкома СНГ и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, то создается впечатление, что работа этих авторитетных организаций осуществляется в двух независимых друг от друга параллельных мирах (см. таблицу 1). При этом необходимо заметить, что концептуально методики работы указанных миссий базируются на одних и тех же действующих международных актах и принципиально друг от друга не отличаются . Целью работы миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами является оценка степени соответствия избирательного процесса обязательствам ОБСЕ, национальному законодательству и другим всеобщим принципам проведения выборов . Целью работы международных наблюдателей Содружества Независимых Государств является оценка соответствия выборов национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов, международным обязательствам государства .
Из таблицы видно, миссия БДИПЧ ОБСЕ только дважды, начиная с 2001 года, положительно оценила выборы в странах СНГ и то, только тогда, когда на эти выборы не направлялась мониторинговая миссия Исполкома СНГ (парламентские выборы в Молдове, 2005 г. и в Украине 2006 г.). Только один раз оценка выборов этих миссий совпала - 3 тур президентских выборов в Украине 26.12.2004, но прозвучала не достаточно внятно ("приблизили Украину к соблюдению обязательств в сфере выборов").
Если говорить об институте имплементации и трансформации международных принципов в юридические нормы национального права, необходимо отметить большой вклад Венецианской комиссии (Европейская комиссия "За демократию через право"), Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ в дело совершенствования избирательных практик государств молодой демократии. Благодаря усилиям этих организаций, не умаляя при этом деятельность в этом направлении других международных межправительственных и общественных организаций, создан правовой фундамент (базис) для начала процесса кодификации международных избирательных стандартов с целью придания им статуса юридических норм хотя бы на региональном (европейском) уровне.
Сегодня даже Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленный Венецианской комиссией и используемый судами при выработке решений, не является обязательным для исполнения государствами-членами Совета Европы, да и в нем отсутствуют четкие и конкретные критерии и требования "соответствия международным обязательствам государства". Существующий правовой вакуум порождает ряд неопределенностей не только при принятии решения международными мониторинговыми миссиями о соответствии электоральных процедур международным избирательным стандартам, но и при исполнении обязательств государства по имплементации международных избирательных принципов в национальное законодательство.
Если взять, к примеру, основополагающий избирательный принцип - всеобщность выборов, закрепленный во всех основных международных документах об избирательных правах граждан, и провести сравнительный анализ его трансформации в национальное законодательство европейских государств, то получается следующая картина (см. график 2).
На гистограмме представлен Индекс "пассивной всеобщности" выборов в некоторых европейских государствах. Параметр характеризует количество избирательных цензов, установленных Основным законом (конституцией) государства при реализации пассивного избирательного права при выборах в национальный парламент (на графике не учтен возрастной ценз и "ценз гражданства", установленные без исключения каждым государством).
Из гистограммы видно, что некоторые государства "старой демократии" и государства Восточной Европы в своих ограничениях избирательных прав по признаку "всеобщности" "превосходят" государства СНГ.
Другой показатель демократичности избирательных процедур, вытекающий из п.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ - гласность и открытость выборов - также по разному закреплен в национальном законодательстве европейских государств.
Индекс прозрачности выборов (см. график 3) прямо пропорционален количеству допущенных к наблюдению специальных субъектов избирательного процесса.
Из графика видно, что государства СНГ превосходят в гласности и транспарентности избирательных процедур страны Западной и Восточной Европы. Так, законодательство Республики Беларусь допускает к наблюдению представителей от 7 субъектов избирательного процесса (от кандидатов, от политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от политических партий, не выдвинувших кандидатов, от общественных объединений, от группы избирателей, от трудовых коллективов, от международных организаций и иностранных государств), а законодательство Польши - только от трех (от кандидатов, от политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от общественных объединений).
Конечно, по одному или нескольким законодательно закрепленным параметрам нельзя судить об уровне демократии и соблюдения прав и свобод гражданина в отдельно взятой стране. Но такое же сравнение (через количественные показатели) можно провести и по большинству других стандартов и принципов организации и проведения демократических выборов, что даст однозначное представление о большом "разбросе" юридических параметров организации и проведения выборов в национальном законодательстве государств.
Отсутствие методов оценивания электоральных процедур и закрепления их в соответствующих международных актах приводят к неразберихе и перекосам в международных отношениях, связанных с защитой политических прав граждан. Этот правовой пробел порой вызывает сильное политическое напряжение и становиться искрой для осуществления "бархатных революций" в государствах с неустоявшейся демократией методами и способами, далекими от правовых .
Отсутствие единых подходов к организации миссии наблюдения априори закладывают различные оценки результатов мониторинга международными миссиями. Даже миссии одной и той же организации применяют разные подходы, технологии и критерии наблюдения в зависимости от региона наблюдения.
Сравнительная таблица методики деятельности наблюдательных миссий БДИПЧ ОБСЕ на выборах в Республике Беларусь (19.03.2006) и в Украине (26.03.2006) отчетливо показывает различные подходы к методам наблюдения, обусловленные, на наш взгляд, далеко не научными и не объективными причинами (см. таблицу 4).
"Плотность" краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ в Республике Беларусь троекратно превосходила "плотность" наблюдателей в Украине. Число вопросов в формах краткосрочных наблюдателей в Республике Беларусь было почти на 30% больше, чем в Украине. Содержание и смысловая нагрузка этих вопросов также существенно отличались. Например, в формах для Республики Беларусь вопрос звучал так: "Наблюдалось ли нахождение в кабине более одного человека?". А для Украины: "Наблюдалось ли голосование группами?". Для Республики Беларусь: "Видели ли все процедуру подсчета?". А для Украины: "Было ли разрешено всем наблюдать за процедурой подсчета?". Ряд вопросов в опросных формах в Украине просто отсутствовал.
Специалисты РОИИП, присутствуя в качестве аккредитованных международных наблюдателей на выборах в Республике Беларусь и в Украине провели исследование методики работы международной миссии БДИПЧ ОБСЕ и пришли к шокирующему выводу. Организация, основной целью которой является содействие демократическим процедурам, в отсутствии каких-либо нормативных документов, регламентирующих ее деятельность, по методам (выделено авт.) своей работы далеко не транспарентна и подвергнута сильному политическому влиянию. Если политики принимают решение, исходя из политической целесообразности (и это нормально), то руководство международных миссий только делает вид, что решения складываются из результатов наблюдения - "и ни какой политики".
В Республике Беларусь нами были опрошены краткосрочные наблюдатели БДИПЧ ОБСЕ и получены данные (которые направлялись в штаб-квартиру ОБСЕ в Минске) более чем со 100 избирательных участков со всех областей Республики Беларусь, кроме Гомельской (что можно считать достаточно репрезентативной выборкой). И оказалось, что данные, не устраивающие по каким-либо основаниям руководителей миссии и положительно характеризующие выборы, не попали в итоговое заключение БДИПЧ ОБСЕ по результатам работы миссии в Республике Беларусь. А негативные интегральные данные краткосрочных наблюдателей нашли свое отражение в отчете.
В Украине ситуация сложилась с точностью наоборот. Суммарные данные краткосрочных наблюдателей, негативно характеризующие выборы 26 марта и озвученные на дебрифинге в отчет миссии БДИПЧ ОБСЕ не попали.
Сравнивая обнародованные в заявлениях и на дебрифингах данные краткосрочных наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ (см. таблицу 5) на выборах в Республике Беларусь (19.03.2006) и в Украине (26.03.2006), непонятно, как международная миссия приходит к такой итоговой оценке проведенных выборов: в Республике Беларусь - "проведение выборов не соответствовало обязательствам в рамках ОБСЕ"; в Украине - "в целом соответствовали обязательствам ОБСЕ".
Отсутствие закрепления статуса БДИПЧ ОБСЕ (прав и обязанностей) в международных актах дает возможность руководителям этой авторитетной организации по-своему трактовать цели и задачи, ради которых она создавалась.
Главы государств и правительств государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 21 ноября 1990 года в Париже приняли решение создать в Варшаве бюро по свободным выборам (в последующем переименовано в Бюро по демократическим институтам и правам человека) "для содействия контактам и обмену информацией (выделено авт.) о выборах в государствах-участниках". Однако интегральные данные краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ являются "закрытыми сведениями" и ни разу за период деятельности этой организации не обнародовались. Попытки получить какую-либо информацию у руководителей миссии натыкались и натыкаются на непреодолимую стену , что само по себе противоречит международному принципу свободного и широкого распространения информации .
К сожалению, такая ситуация с оценкой выборов и работой международных миссий подрывает авторитет не только (и не сколько) международных организаций и их деятельности по защите политических прав граждан, но, в большей степени, приносит разочарование в институте подлинной демократии, в идеалах и надеждах, связанными с демократическими преобразованиями.
Доводы некоторых исследователей о том, что деятельность международных мониторинговых миссий регулируется международным обычаем, так называемым "стандартом ОБСЕ", не имеют под собой оснований. Для того чтобы правило поведения стало обычаем, оно должно удовлетворять одновременно трем условиям: длительности наличия повторения, проявления в аналогичной ситуации, наличия согласия самих субъектов международного права признавать такое правило в качестве международного обычая. На практике, как мы убеждаемся, полностью не выполняется ни одно из этих условий. Поэтому говорить о том, что источником международного права при организации международных мониторинговых миссий является обычай - не корректно и ошибочно.
Для урегулирования деятельности международных наблюдательных миссий, конкретизации обязательств государств по организации и проведению демократических электоральных процедур остается крайне востребованным второй источник международного права - международный договор (конвенция, соглашение), который установил бы четкие стандарты выборов.
Кодификация избирательных стандартов способствовала бы распространению действия принципов представительной демократии, гарантий избирательных прав и свобод, обеспечила бы защиту от необоснованного вмешательства во внутренние дела государств со стороны определенных групп "политического участия".
Однако этот процесс слишком затянулся. В 2002 году от имени Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) в Парламентскую Ассамблею Совета Европы был внесен проект "Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод", который был в целом одобрен и Венецианской комиссией, и ПАСЕ, но по настоящее время продолжает пылиться где-то в властных коридорах Совета Европы.
Все бы ничего, можно дальше в течение десятилетий продолжать дискутировать о критериях и принципах проведения выборов, спорить о целесообразности кодификации, проводить круглые столы, если бы не санкции, которые применяются одинаково, вне зависимости является ли источником права международная норма или международный обычай.
Последние решения Евросоюза о блокировании счетов ряда белорусских должностных лиц и запрета въезда их на территорию Евросоюза, основывается на субъективных, несоответствующих реальному состоянию дел данных международной мониторинговой миссии ОБСЕ. Эти решения не сколько отражает объективную правовую оценку электоральных процессов в Республике Беларусь, сколько служит однозначным намеком для государственных и общественных деятелей других государств "молодой демократии", чьи режимы, с позиции Запада, являются авторитарными и слишком самостоятельными.
Но почему при применении международных санкций порой забывают об основополагающих принципах Правосудия - законности, справедливости, равноправии?
Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга, основанный на четких согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, кодифицированных и закрепленных в международном договоре. Цель этого страхового механизма - сближение позиций различных групп государств и правовых систем в раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых демократических стандартах организации и проведения выборов, в защите избирательных прав и свобод граждан.
Печатная версия статьи опубликована в журнале "Конституционное и муниципальное право" No 12 за 2006
