Станислав Радкевич. Что делать с Башмачкиным?Назад
Станислав Радкевич. Что делать с Башмачкиным?
Ограбленный владелец гоголевской шинели - человек маленький и беззащитный. Но когда малые сии рассаживаются по всем кабинетам "исполнительной вертикали" и числом достигают миллиона (а именно столько сегодня чиновников трудится в российской исполнительной власти[1]), их сила растет в геометрической прогрессии. Вопреки Конституции, они не столько исполняют чьи-то решения, сколько навязывают обществу собственные. Они, строго говоря, и есть власть.
Для политических партий, смысл существования которых - достижение и удержание власти, их отношения с чиновниками-"исполнителями", как избранными, так и назначенными, - одна из главных, стратегических проблем.
Если гражданское общество в стране не развито, то нет и силы, способной противостоять башмачкиным. В этом случае исполнительная власть рано или поздно подминает и политические партии. Даже когда партийцы захватывает власть силой оружия, их революционного запала хватает от силы на год-два. Рутина каждодневной управленческой работы вновь выводит на первые позиции очередных башмачкиных, и те либо напяливают на вчерашних революционеров серосуконные чиновничьи шинели, либо попросту сбрасывают их с "корабля современности". То же происходит и с партией: ее или перекраивают по унылым лекалам, или отправляют на свалку. Яркий пример перекройки - сталинская ВКП (б). К концу правления "отца народов" ее социальный состав полностью и окончательно разошелся с официально провозглашенным классово-пролетарским "характером": доля госслужащих в ее рядах превысила 50 процентов. То есть за первые тридцать лет правления партии большевиков башмачкиных в ней стало больше, чем славных представителей рабочего класса и колхозного крестьянства вместе взятых.
Гражданское общество в целом - главная сила, способная (или, наоборот, не способная) вести борьбу против бюрократии. Но это не избавляет отдельные его элементы, включая политические партии, от ответственности за поиск собственных приемов такой борьбы. По необходимости включая оборону и нападение, она требует от партстроителей умения ответить на два вопроса: во-первых, как противостоять деструктивному воздействию башмачкиных на партию, а во-вторых, как заставить чиновников-"исполнителей" исполнять хотя бы часть партийных решений, без чего партия обрекается, по сути, на бездействие и вымирание.
Выстраивая систему обороны, партстроитель должен иметь в виду, что в современных государствах существуют от 3 до 7 этажей исполнительной власти. Например, средиземноморское княжество Монако, с территорией 2 квадратных километра и с 30 тысячами населения, обладает тремя этажами. На верхнем этаже находится глава государства - князь. Этажом пониже располагается правительство, Правительственный совет. А первый этаж делят четыре совета муниципальных округов (в том числе небезызвестного Монте-Карло).
В России, где из-за громадной территории и тяжелых климатических условий исторически сложилось гипертрофированно мощное государство, исполнительная власть имеет семь уровней. При этом на каждом из них время от времени появляются политики, которые так или иначе пытаются воздействовать на политические партии всеми - и очень не малыми - доступными для них средствами.
Под красными кремлевскими звездами, на седьмом этаже, находится президент. Ключевые интересы глав государств, будь то Монако, Чад или Россия, достаточно схожи: это, во-первых, удержание собственной властной позиции; во-вторых, обеспечение целостности территории государства; в- третьих, сохранение определенного уровня жизни людей. Поэтому позиция путинской команды по отношению к российским политическим партиям изначально представляется предсказуемой, но не однозначной. С одной стороны, партии должны быть не настолько сильными, чтобы представлять угрозу для беспартийного президента: отсюда - безукоризненно организованные атаки на "зюгановцев" (возникновение блока "Родина" в канун думских выборов-2003, раскол КПРФ летом нынешнего года и т.д.). С другой стороны, партии должны быть достаточно сильны, чтобы противодействовать могущественным региональным баронам, причем не только на федеральных, но и на региональных выборах: отсюда - инициатива проведения частично пропорциональных выборов в субъектах РФ, предоставление партийцам-регионалам доступа в федеральные СМИ и т.п.
Профессионально жесткое давление на партии оппозиции и не менее профессиональная, мягкая, но эффективная поддержка партий друзей - таковы два вектора в деятельности президентской администрации по отношению к политическим партиям у нас в стране. Поскольку под контролем президента находятся силовые ведомства, включая внутреннюю и внешнюю разведку, партийцам-оппозиционерам было бы правильнее искать компромиссы, чем идти на лобовую конфронтацию.
Шестой этаж "исполнительной вертикали" занимает правительство РФ. Было время, когда премьер-министр В. Черномырдин мог открыто входить в руководство очередной "партии власти" движения "Наш дом - Россия". При В. Путине российские кабинеты занимают нарочито нейтральную, "техническую" позицию в политике вообще и по отношению к политическим партиям, в частности. Не является исключением и кабинет М. Фрадкова. Тем не менее, как и в любом правительстве, там сосуществуют относительно более либеральное и относительно более "государственническое" крылья, и партии соответствующей ориентации не без оснований пользуются с их стороны более благоприятным к себе отношением.
Еще более определенны политические симпатии контролируемых государством через правительство крупных корпораций: "Газпрома", "ЕЭС России" и т.д. Их позиции по отношению к различным политическим силам хорошо известны и вряд ли в ближайшее время радикально изменятся.
Пятый этаж - относительно новый. Это аппараты полномочных представителей президента в семи федеральных округах. Президентский Указ No 89 прямо объявляет, что образование семи федеральных округов имеет целью "обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений". В окружных аппаратах давно сформированы подразделения, "курирующие" среди прочего деятельность политических партий в регионах.
Безусловно, бывший кадровый военный Г. Полтавченко, карьерный дипломат Л. Драчевский или профессиональный политик С. Кириенко придают деятельности своих аппаратов очень заметную специфику. Но можно не сомневаться, что партии, которые снизу будут способствовать борьбе Кремля за упразднение особых отношений с отдельными регионами, а также приведению разного рода "степных уложений" в соответствие с российским законодательством, могут рассчитывать на твердую поддержку округов. Те же организации, которые попробуют поддержать каких-нибудь поволжских "баши" или, чего доброго, сыграть на противоречиях "центр-регионы", получат в лице окружного начальства пусть пока не очень сильного, но, как говорят боксеры про левшей, неудобного противника.
Третий и четвертый этажи, да простят меня архитекторы и строители, смежные. Принципиальное отличие главы региона от регионального правительства в российских условиях иногда ограничивается тем, что первый из них выбирается, а второе назначается. То есть имеет смысл скорее говорить о возможности губернатора действовать автономно от регионального правительства, чем о его реальной готовности это делать. Реальность такова, что глава региона, его администрация, если она имеется, и региональное правительство, если оно отделено от администрации, - это часто одно целое, единый политический субъект. В таком качестве они и выступают по отношению к политическим партиям, что раньше ставило партийцев в положение отыгрывающейся - и почти всегда проигрывающей - стороны.
Губернские политики не хуже столичных понимают значение федеральных партий как дополнительной скрепы федерации, эффективного оружия против разномастных регионалистов (читай: сепаратистов). Так или иначе, но на рубеже прошлого и нынешнего десятилетия в России существовала лишь одна партия, заметно представленная в большинстве регионов: наследница, как некогда казалось, вечной КПСС - КПРФ Г. Зюганова. Зато то там, то сям всплывали фантомы региональных протопартий, этих бесчисленных "за имярек!", "приуралий", "заамурий" и т.п., ни одно из которых, однако, даже близко не подошло к классическим "регионально-федеральным" образцам вроде баварского Христианско-социального союза (ХСС)[2]. Они просто шли в другую сторону - за миражами регионального суверенитета, видимо.
Путинские реформы создали федеральным партиям в регионах намного более благоприятную ситуацию. Ключевые интересы главы региона примерно те же, что и президента российского: власть, территория, население. Только ресурсов поменьше, а зависимость от центра побольше. Поэтому скрепя сердце губернаторы сегодня смиряются с инфильтрацией партийцев в региональные парламенты, и к началу 2005 года по полупропорциональной системе они будут избраны уже примерно в трети регионов РФ. А дальше, глядишь, возникнет нужда допустить представителей федеральных партий и в святую святых - в региональное правительство, и тогда... Во взаимоотношениях между политическими партиями и региональной исполнительной властью начнется новая глава.
Первый и второй этажи исполнительной вертикали в России тоже смежные. Тут речь идет о главах муниципальных образований (МО) и подконтрольных им администрациях. Независимые действия первых от вторых или, тем более, вторых от первых на этом уровне являются редким исключением, а солидарные действия - правилом.
На мунициальном уровне трудится не только очень большая и но, по-видимому, и наиболее обюрокраченная часть наших башмачкиных. Сегодня они составляют более трети от общего числа госслужащих в стране[3]. При этом по результатам опросов, систематически проводимых ЦПК "Никколо М" в ходе избирательных кампаний в различных регионах России, чиновники-муниципалы неизменно пользуются наименьшим доверием россиян. Ошибка думать, что эти люди занимаются исключительно заменой канализационных труб и латанием дорог, мало интересуясь политикой.
Главы крупных МО, например, мэры губернских столиц, очень активно влияют на политическую жизнь вообще и политические партии, в частности. Я хорошо помню, например, как во время президентских выборов 2000 года осложнила работу городского путинского штаба позиция мэра Челябинска. При нарочитом нейтралитете градоначальника штаб поддерживало лишь челябинское "Единство", да и то в каких-то полупартизанских формах. О нормальной экспансии "Единства" в Южном Зауралье той поры было бы говорить некорректно...
В малых муниципальных образованиях политическая ситуация зачастую бывает более запутанной, чем при дворе Людовика ХIХ. Сегодня федеральные партии сталкиваются в провинции практически с теми же трудностями, что и десятилетие назад. Большинство российских партий имеют крайне ограниченное число базовых ("низовых") организаций, а некоторые, по сути, лишены их вовсе. Между тем, выборы в представительные советы местного самоуправления по-прежнему проходят преимущественно по мажоритарной системе, и никаких новаций законы тут не сулят. Поэтому возможности партий проводить своих кандидатов в местные представительные органы очень ограничены, а влиять на действия муниципальных чиновников - и вовсе близки к нулю.
В жизни любого партийца бывают моменты, когда семиэтажная исполнительная цитадель ему кажется абсолютно неприступной. Но это иллюзия. В арсенале современной политической партии есть, по меньшей мере, семь способов, при помощи которых можно заставить чиновников подчиниться "голосу улиц".
Первый способ, как он ни кажется банальным, - выборы президента, губернаторов и глав МО. Во-первых, на выборах партия получает возможность продвинуть своего кандидата прямиком на один из этажей "исполнительской вертикали", включая самый верхний, что особенно важно. Во-вторых, выборы всегда подстегивают партийный пиар: кандидат, получая платное и бесплатное пространство в СМИ, может лишний раз напомнить людям о своей партии, ее лидерах, программе и т.п. В-третьих, удачно проведенная кампания - это хороший инструмент партстроительства: у партийцев появляются новые полезные контакты, в партию приходят новые члены, расширяется круг сочувствующих.
Игнорировать выборы - одна из самых серьезных ошибок, которые только может допустить политическая партия. Странноватый отказ "Яблока" и СПС от полноценного участия в президентских выборах-2004 привел лишь к дальнейшему падению базовых рейтингов этих партий. Еще большее недоумение вызывают действия некоторых отделений партий в регионах. Например, на выборах губернатора Рязанской области, состоявшихся весной нынешнего года, самая острая борьба завязалась между самовыдвиженцами Г. Шпаком, И. Морозовым и В. Любимовым. Хотя они состояли, соответственно, в "Родине", "Единой России" и КПРФ, ни одна из этих партий их почему-то официально не поддержала.
Второй способ воздействия на чиновников - участвовать в их назначении. Очень показательным в этом смысле был процесс утверждения в нынешней должности премьер-министра М. Фрадкова Государственной Думой. Кандидат в премьеры обошел все фракции. Один из депутатов-"единороссов" ходатайствовал перед М. Фрадковым за оставление в должности тогдашнего министра сельского хозяйства, другой - министра культуры, одна дама-депутат в открытую призвала увеличить долю женщин в кабинете министров, а лидер фракции ЛДПР предложил взять в правительство "хотя бы пять-шесть человек из ЛДПР"[4].
Третий способ, применяемый партиями всего мира для воздействия на исполнительную власть, - это деятельность партийных фракций в парламентах. Она, как это уже указывалось[5], обычно ведется по двум направлениям. Одно, публичное, сводится к обычной законотворческой работе. Другое, лоббисткое, предполагает нередко прямые контакты заказчиков с чиновниками-исполнителями при посредничестве и/или участии депутатов. Во взаимоотношениях между партиями и исполнительной властью законотворчество, как правило, имеет стратегическое значение, а лоббизм - тактическое. Но в случаях обращения в партию особо солидных заказчиков эта ситуация может изменяться на прямо противоположную.
Четвертый способ - воздействие на "исполнительную вертикаль" с помощью членов партии, работающих в органах исполнительной власти. В России нет запретов на профессии в том же объеме, в каком, например, они действовали в Западной Германии в конце прошлого века. Член партии - не важно, правой или левой - может быть сотрудником большинства госучреждений, исключая "силовые". Это открывает перед партиями очень большие возможности, которые ограничены по сути только рамками человеческой и корпоративной этики.
Пятый способ - воздействие на процессы принятия решений через различные общественные советы и комиссии, которые создаются при органах исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, например, к июню 2004 года был сформирован Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при правительстве РФ. В отличие от аналогичной структуры касьяновских времен, где был представлен преимущественно крупный бизнес, нынешний совет объединяет также и лидеров общественных организаций, и чиновников, и ученых, и депутатов. Выступая на первом заседании совета, М.Фрадков подчеркнул важность "частно-государственного партнерства", направленного на повышение социальной ответственности бизнеса. Можно не сомневаться, что теперь подобные советы будут создаваться и пересоздаваться и на более низких уровнях, и очень важно, чтобы входящие в эти организации представители политических партий и дружественных им общественных организаций научились использовать новый формат для реализации собственных планов и идей.
Шестой способ, к которому могут прибегнуть партии для воздействия на исполнительную власть, - пиар. Современной политической партии вполне по силам организовать серию пиар-акций, а затем дать им систематическое освещение в "своих" и "не своих" (коммерческих) СМИ, достаточное, чтобы расшевелить даже чиновников федерального уровня, не говоря уже про региональный или муниципальный. Вряд ли это заставит заматеревших российских башмачкиных немедленно изменить свои решения, особенно, если они уже обнародованы. Но некий информационный фон, способствующий таким изменениям, партией вполне может быть создан.
Наконец, седьмой способ воздействия на исполнительную власть - специфически партийный. Это разовые, "точечные" массовые политические акции: пикетирование госучреждений, митинги, уличные шествия и т.д. При участии молодых членов партии организация подобных акций - дело совсем несложное. Но на российских башмачкиных, малость подзабывших уроки перестройки, какой-нибудь митинг перед зданием городской управы может подействовать абсолютно устрашающе, а страх - начало любой крупной социальной подвижки. Это мы знаем из истории.
Станислав РАДКЕВИЧ,
руководитель департамента аналитики ЦПК "Никколо М"
[1] Для сравнения: в органах российской "третьей власти" (судах и прокуратуре) работают примерно 160 тысяч человек, а "второй" (законодательной) - чуть более 20 тысяч.
[2] Отличный этюд на эту тему см.: Бусыгина И. "Регионально-федеральная" партия: феномен ХСС. В сб.: Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. - М., 2001, No 1(16). С. 68-71.
[3] Сравните: почти 50 процентов чиновников заняты в федеральных структурах, а чуть менее 20 процентов - в региональных. - Прим. авт.
[4] Подробнее см.: Граник И., Фаризова С. Хождения по думе. Коммерсантъ, 03.03.04.
[5] См.: Радкевич С. Кому сидеть на мешке с шерстью? (Партии и парламент). Стратегия России, 2004, No 7, с.
