Споры о существе ограничений гражданских прав для миллионов государственных гражданских служащих не прекращаются.
Истекли первые 30 месяцев действия нового закона о государственной гражданской службе в России[2]. Как известно, этот закон серьезно ограничил права лиц, состоящих и желающих поступить на "государеву службу", или, кто как считает, собирающихся стать "слугами народа".
Рискну предположить, что процент госслужащих среди постоянных читателей "РГ" значительно выше, чем, скажем, физкультурников и рыболовов вместе взятых, а, кроме того, среди физкультурников и рыболовов имеются члены семей госслужащих.
Значит, материал, посвященный ограничениям и запретам по государственной гражданской службе (ГГС), всегда актуален. А сегодня особенно, так как с 1 июля 2007 года вступили в силу очередные изменения названного закона. И, вот, к сентябрю выясняется, что подзаконные акты, разъясняющие новые правила, запаздывают. Впрочем, не затихают споры и по поводу применения прежних.
Так, например, ряд кадровых подразделений, на которые возложен контроль за соблюдением служащими запретов, связанных с прохождением ГГС, ошибочно полагают, что служащим запрещена покупка ценных бумаг[3], акций, облигаций и других, по которым может быть получен доход. Эти контролеры не обращают внимание на важную оговорку, имеющую место в законе о ГГС. Названный запрет действует только "в случаях, установленных федеральным законом"[4].
Пока такого закона нет. Однако это вовсе не значит, что сегодня для госслужащих вовсе нет никаких ограничений на инвестирование своих денег на рынке ценных бумаг.
Истинна, как всегда, посредине.
Критерием допустимости тех или иных инвестиций для государственных служащих является возможность воздействия конкретного должностного лица на котировки той или иной бумаги и в более широком смысле на хозяйственную деятельность той или иной организации в связи с исполнением своих служебных обязанностей.
Чиновнику высокого ранга, работающего в аппарате Правительства России, вероятно, стоит воздерживаться от покупок большинства отечественных акций, но нет препятствий к покупке иностранных, а работник местной налоговой инспекции, где-нибудь в Сибири, без ограничений может зарабатывать на акциях Сбербанка и любых "голубых фишках", но ему стоит воздержаться от покупки акций подконтрольного спиртзавода.
Представьте себе налогового инспектора в роли акционера этого спиртзавода? В законе о ГГС это называется "конфликтом интересов"[5]; интересов государства, его граждан, организаций и государственного служащего: "И надо бы оштрафовать спиртовиков за "вырубленный" счетчик подакцизной продукции, да, перед общим собранием о выплате дивидендов, как-то рука не поднимается".
Пожалуй, при любой крупной покупке госслужащему следует обращать внимание именно на недопустимость возникновения подобного конфликта.
Конфликт интересов для чиновника согласно закону может возникнуть не только в результате инвестиций или иной вполне законной в других случаях деятельности самого субъекта. Эти же ограничения относятся и к деятельности его близких родственников, к которым законом относятся родители, супруги, дети, братья, сестры, а также - новелла! - братья, сестры, родители и дети супругов госслужащего. Кумовья и сваты, пока могут работать под самым носом любого чиновника.
Итак, покупать любые ценные бумаги, паи в ПИФах, передавать деньги и ценности в доверительное управление, заключать договоры комиссии, или, например, приобретать доли в капитале общества с ограниченной ответственностью с единственной целью получения дохода госслужащему почти всегда можно, а нельзя только при доказанном конфликте интересов.
А если конфликт интересов возник в то время, когда бумаги или доли уже у служащего имелись? Например, чиновник, ведающий лесами в одной области, он же счастливый обладатель контрольного пакета акций лесозаготовительного предприятия в соседней области, случайно переведен на работу именно в эту соседнюю область? Что несчастному делать со своими акциями?
А ничего! Сам служащий ничего делать с акциями не обязан! Обязан доложить по начальству: "Так и так, случились предпосылки к конфликту интересов! Но, дескать, как положено российскому чиновнику, обязуюсь душить свое родное предприятие наряду со всеми остальными".
После этого начальство, а по науке - "представитель нанимателя", должно решить: доверить ли служащему продолжать государеву службу или нет. Вплоть до увольнения. Если конечно сам служащий до прекращения с ним контракта не разрешит конфликт путем продажи или иным отчуждением своей собственности. Понятно, что при этом служащий потерпит материальный ущерб. Срочная продажа дело всегда невыгодная.
Для защиты интересов госслужащих законом предусмотрена возможность в подобных случаях передавать свои "конфликтные" акции и доли в доверительное управление специальной уполномоченной государством организации.
Однако государство пока не озаботилось этой, видимо в России не слишком острой проблемой и никакую организацию не уполномочило. Так что пока передавать конфликтные бумаги некому. Но на возмещение ущерба в суд никто еще не подавал.
Вообще российских госслужащих нельзя назвать сутягами. Отмечены отдельные процессы, возбужденные лицами, которых на госслужбу не приняли, или недовольных собственным увольнением, а вот чтобы действующий госслужащий подал в суд на нанимателя за неисполнение контракта или возмещение какого-либо ущерба, такого в судебной практике не обнаружено.
И действительно не мачеха наша родина для госслужащих - мать родная! Не наказывает - журит. А если кто на местах решит действовать построже, то одергивает.
Например, красноярские законодатели в 2005 году предусмотрели в краевом законе такое новое "красноярское" наказание - лишение госслужащего за правонарушение по службе местной надбавки к окладу сроком на год. Верховный суд РФ[6] признал эту самодеятельность противоречащей федеральному законодательству и недействующей.
Как крайние меры за любое нарушение запретов и ограничений по ГГС в федеральном законе[7] предусмотрены практически однотипные последствия "прекращение (расторжение) контракта", "освобождение от занимаемой должности" с переводом на другую, возможно равноценную, "увольнение с гражданской службы"[8]. Но все эти последствия вовсе не неизбежны - провинившегося допустимо просто пожурить. Такие наказания как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии допустимы только в связи с неисполнением собственно должностных обязанностей[9], но не общих ограничений и запретов по ГГС. Материальных санкций никаких не предусмотрено.
И это правильно.
По правде сказать, многие требования и запреты законодательства, на мой взгляд, юридически размыты, неоднозначны, допускают различные толкования. Как можно за их нарушение строго наказывать?
Пример, июльская 2007 года новелла закона о ГГС: часть 1.1 статьи 15 гласит, что "гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента Российской Федерации". Чего - стоимостные показатели и где?
Можно только догадываться, в контексте всего закона, что имеются ввиду стоимостные показатели каждой позиции имущества в ежегодной декларации служащего об имуществе и при докладе начальству о вышеописанном конфликте интересов? Так ли это?
Если так, то какую следует называть стоимость - рыночную, инвентаризационную, ликвидационную или какую иную? Пока это совершенно не ясно и никем не установлено. А раз не установлено, то пока можно указывать "на глазок" без оценки и оправдательных документов. А когда будет предписано декларировать ту или иную стоимость, то как будут компенсироваться госслужащему немалые затраты декларанта на определение этой стоимости по различным объектам, например, недвижимости, ценным бумагам, автомобилям?
К проблеме декларирования примыкает и следующий вопрос для многих вовсе неочевидный.
Все ли наличное имущество, имущественные права и обязанности следует декларировать? Если поверхностно прочитать еще президентский указ[10] "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе", то может показаться, что надо декларировать все подряд. Однако этот указ устанавливает лишь порядок, то есть процедуру декларирования, а предмет декларирования, то есть состав имущества и прав, требующих обязательного декларирования, - установлен более поздним законом о ГГС.
Поэтому, ежегодно заполняя "Справку о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы" чиновнику следует руководствоваться непосредственно требованиями закона, который, впрочем, вовсе не противоречит указу, поскольку у них разные предметы регулирования. Согласно закону[11] декларированию подлежит лишь имущество самого госслужащего, подлежащее налогообложению. Последнее принципиально важно.
Например, полученное наследство, после отмены соответствующего налога декларировать не требуется. То же относится и к подаркам, полученным от родни, если дарители являются супругами, родителями и детьми, в том числе усыновителями и усыновленными, дедушкой, бабушкой и внуками, полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами. Важно отметить, что подтверждение налоговым органом права на освобождение от налогообложения доходов, полученных в порядке дарения, не предусмотрено[12]. Поэтому никому сообщать о переходе права собственности внутри семьи после акта дарения не требуется, в том числе и в кадровые органы.
Не требуется и никогда не требовалось декларировать так называемые "семейные накопления" и различное неналогооблагаемое имущество. Например, коллекции, антиквариат, картины, другие предметы искусства и тому подобное. Однако не следует путать имущество и доходы, не подлежащие налогообложению, и объекты, налогооблагаемые по нулевой ставке. Первые можно не декларировать, вторые - декларировать обязательно. Тут многим потребуется помощь налогового консультанта.
Госслужащему запрещена предпринимательская деятельность.[13] Близким родственникам она не запрещается с учетом требования об избежание конфликта интересов. Однако не все госслужащие хорошо понимают, какая деятельность относится к этой категории, и предпочитают "дуть на воду", чрезмерно ограничивая себя, а иногда и своих близких, в правах.
Применительно к рассматриваемому ограничению прав служащих к предпринимательской деятельности относится только деятельность, для законного занятия которой субъекту требуется регистрация в качестве индивидуального предпринимателя. Необходимость регистрации - вот критерий, которым должны руководствоваться кадровики при оценке тех или иных действий своих подопечных госслужащих. Продавать после работы пирожки на перекрестке недопустимо, а сдавать в наем свободную квартиру или особняк - пожалуйста!
Продать одну квартиру и тут же купить другую. И так три раза в год! Полагаю, даже в таких сделках нет для чиновника серьезных проблем! Это не нарушение, если вы действительно покупали "для личных, семейных нужд". Если вы там жили, но вам не понравилось. Пушкин, например, менял квартиры и чаще. Если при этом у вас образовалась выгода, то считайте, что вам просто повезло! А мог бы быть и убыток.
Но если перепродаваемые чиновником квартиры приобретались без отделки и в районах, в которых чиновники такого уровня давно не селятся, да еще и по несколько одновременно, то может возникнуть резонный вопрос о законности такого оборота. Именно возникнуть, не предрешая результатов проверки! Иначе говоря, у кадровиков появятся основания начать проверку.
При проверке, однако, не следует путать предпринимательскую деятельность с деятельностью по защите госслужащим личных накоплений от инвестиционного обесценивания. Каждый имеет право защищать свои накопления от инфляции, в том числе путем замены одних активов на другие. Полагаю, закон о ГГС не содержит запретов, ограничивающих деятельность по защите накоплений от инфляции. При проверках разграничение предпринимательской деятельности от иной, разрешенной для госслужащих, должна проводиться по методикам, учитывающим соответствующие дефляторы.
А уж, в таких сделках, совершенных близкими госслужащего и вовсе не может быть даже почвы для поиска компромата на последнего.
Правда, деятельность по защите от инфляции, как правило, потребует декларирования, так как в России, как правило, подлежит налогообложению доход даже в пределах уровня инфляции. Ну так что ж, в самом факте декларирования законных операций никакой опасности для успешной карьеры декларанта быть не должно.
Госслужащему так же не следует пугаться работы по совместительству, преподавания. Но трудовые отношения, имеющие место помимо службы, следует задекларировать.
А вот от чего можно серьезно пострадать, так это от подарков. Я даже не говорю о том, что ряд правоохранительных органов готов признать любой подарок взяткой. Помнится, что какого-то чиновника осудили за трехлитровую банку красной икры. Вменявшиеся миллионные взятки в суде не доказали, а икру обвиняемый сам на первом же допросе, без адвоката, признал. Полагал, мелочь - подарок!
Дело в том, что госслужащий вообще не имеет права получать подарки в связи со своей службой, а подарки, полученные на протокольных и иных официальных мероприятиях, признаются госсобственностью. Тут уж при "отгрузке" очередного подарка на дачу может быть усмотрено уголовное присвоение.
Поэтому, если при вручении юбиляру бронзовой лошади, дарителем будет сказано: "дорогой мой друг, Гоша", то лошадь можно отправить в личную конюшню, а если обращение: "глубокоуважаемый начальник департамента", то материальную ценность придется сдать государству!
Хотя все большее число чиновников проникаются пониманием того, что правовые консультации лучше получать не у соседа по служебному коридору, а у адвоката, мнение адвокатов другими чиновниками, находящимися "при исполнении" по другую сторону "барьера", не всегда учитываются.
Поэтому, полагаю, данный материал должен стать "затравкой" для широкой дискуссии по вопросу ограничений и запретов, связанных с нахождением читателей на должностях государственной гражданской службы, а так же службы на государственных должностях Российской федерации и ее субъектов.
Алексей Куприянов, адвокат
руководитель "Адвокатской конторы А.Куприянова" Адвокатской палаты Московской области
Статья опубликована в "Российской газете"
11.09.2007 на 10-ой полосе.
viperson.ru
Док. 530690
Перв. публик.: 09.12.08
Последн. ред.: 09.06.11
Число обращений: 9
Публицистика адвоката А.Куприянова (избранное)
|
