Сказать, что пожарное дело в России "в загоне" было бы несправедливо. Пожарная охрана имеется повсеместно, хотя и не везде. На сайте МЧС можно узнать, в каких конкретно населенных пунктах страны жителям следует полагаться только на себя.
Законодатель о законодательном регулировании деятельности этой службы и ее подопечных, а значит - всех нас, также не забывает. С момента вступления в силу Федерального закона "О пожарной безопасности" в него внесено ровно 20 поправок, из них четыре в 2006 году. Правда, столь частое изменение основного "пожарного" закона скорее говорит о его изначальной неподготовленности.
А дома продолжают гореть. В 2007 году уже зарегистрировано 152 тысячи пожаров, погибло 10 тысяч человек. Радует, что это несколько меньше, чем в 2006 году и в несколько раз меньше, чем гибнет на дорогах. В соревновании спасателей и ГИБДД явно побеждают первые.
Правительство принимает программы противопожарных мероприятий. Например, федеральную целевую программу "Безопасность образовательного учреждения на 2004-2007 годы", на которую выделено 21.9 млрд.руб. И результат есть: количество пожаров в этой отрасли сократилось чуть ли не вдвое. Уже 2 года на пожарах не гибнут школьники.
Существенно сократилось количество пожаров в лечебных учреждениях и учреждениях соцзащиты. За 4 года - на треть, но тяжесть последствий при этом резко возросла. Пожары текущего года с многочисленными жертвами в Краснодаре, Омской и Тульской областях, показали, что почивать на лаврах не приходится.
По оценке экспертов МЧС, наиболее распространенными причинами возникновения пожаров в больницах и интернатах для инвалидов стали неосторожное обращение с огнем (38%), нарушение правил устройства и эксплуатации электрооборудования и бытовых электроприборов (27%), а также неосторожность при курении (12%).
Если с последним все ясно, то доля в 27 процентов - это прямая недоработка персонала и руководителей самих учреждений. В подавляющем большинстве случаев к пожарам по этой "статье" приводит бытовая неустроенность. Именно это и случилось в Туле. В доме-интернате было просто холодно. Старики одновременно включили обогреватели и проводка не выдержала нагрузки.
Кто виноват? Недисциплинированные замерзающие "подопечные", добрые нянечки, которые вовремя не отобрали пожароопасные средства спасения, местный электрик, плохо эксплуатировавший энергохозяйство здания, директор, который не смог заменить устаревшую проводку, скорее всего не из-за личного разгильдяйства, а из-за нехватки финансирования, или территориальный пожарный инспектор? А может быть нормы пожарной безопасности или строительные нормы? Вне всякого сомнения, трагедии случаются именно тогда, когда в одной точке сталкиваются несколько нарушений.
Без участия человеческого фактора техногенных катастроф практически не случается. Пожалуй, среди перечисленных категорий не виновны только погибшие старики и то, исключительно ввиду своей недееспособности. Напомню, что дом-интернат был психо-неврологического профиля и его жильцы не отвечали за свои действия.
В противном случае следует помнить об ответственности самих граждан за личное нарушение правил "Правил пожарной безопасности в Российской Федерации", утвержденных Приказом МЧС N 313 от 18 июня 2003 года.
Установлена такая ответственность в общем случае статьей 20.4 Кодекса об административных правонарушениях и специальными статьями 8.32 и 11.16 того же кодекса, карающими за нарушения правил пожарной безопасности в лесах и на транспорте.
Впрочем, "карающими" это громко сказано. За нарушения пожарной безопасности, потенциально опасные для жизни людей, а любой пожар несет такую опасность - безопасных пожаров не бывает, виновный гражданин отделывается штрафом в пределах 1 тысячи рублей. А если виновным признается гражданин при должности, то наказание может быть удвоено. Такое же наказание понесет и индивидуальный предприниматель. А юридическое лицо могут оштрафовать на сумму в десятеро большую. В запаздывающую статистику в 2007 году уже попало оштрафованных - 300 тысяч должностных лиц, 34 тысячи лиц юридических, 115 тысяч граждан. По итогам года эти цифры вырастут на треть. Трудно представить, что в России существенно больше граждан, по должности (!) отвечающих за пожары, а количество оштрафованных юридических лиц, похоже, сравнимо с числом организаций, владеющих недвижимостью.
Иначе говоря, штрафуют очень многих и каждый год. Такое хронически-символическое наказание вряд ли имеет существенное превенциальное (предупредительное) значение.
Значительно более серьезной санкцией, представляется, возможность административного приостановления деятельности организации или индивидуального предпринимателя в судебном порядке на срок до 90 дней.
Законодатель полагает, что 90 дней достаточно для устранения выявленных недостатков. В противном случае ничто не мешает МЧС выйти в суд за новым решением на 91-ый день. В текущем году приостанавливалась по решению суда работа 13 тысяч объектов.
Проводилась такая работа и в доме-интернате под Тулой. Госпожнадзор выдавал предписания об устранении нарушений, штрафовал, обращался в суд и добился устранения проблем по большинству пунктов.
Однако предотвратить трагедию система, четко работавшая по заданному законодательством алгоритму, не смогла. Значит, что-то в сложившейся государственной системе противодействия пожарам не срабатывает или срабатывает плохо.
С этим согласны в МЧС и в Правительстве России. Разработан проект концепции федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года", в которой в частности предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на повышение уровня противопожарной защиты учреждений образования, здравоохранения и социальной защиты. Ведется работа над очередной новой редакцией принятых всего 4 года назад правил пожарной безопасности.
Однако пока в планах лишь продолжение, уточнение и детализирование существующего порядка. А представляется буксующим именно сам порядок.
А порядок состоит в том, что с одной стороны имеют место правила пожарной безопасности, выполнить которые, по мнению экспертов, полностью практически невозможно и которые с каждым разом все более ужесточаются, а с другой имеется достаточно "резиновая" инструкция, позволяющая решать вопросы отступления от этих правил по конкретным объектам. Эта инструкция утверждена приказом того же МЧС N 141 от 16 марта 2007 года. Впрочем, справедливости ради надо отметить, что названная инструкция большой шаг вперед по сравнению с практикой, имевшей место ранее, и позволявшей решать вопросы отступления от правил, что называется, "в рабочем порядке" на низовом уровне.
Представляется, что практика дальнейшего "закручивания гаек" в плане нормативного регулирования приведет только к удорожанию нового строительства и капитального ремонта. При том, что граждане как включали по три чайника в одну розетку, так и будут продолжать, надеясь на знаменитый русский "авось". Как курили в постелях в нетрезвом виде (чуть ли не самая распространенная причина пожара!), так и будут от этого гибнуть.
А все возможные ужесточения режима для проектировщиков, строителей и эксплуатантов смогут лишь чуть-чуть улучшить статистику в пределах соответствующей доли причин пожаров, составляющей в целом не более трети от всех. Возникновение же подавляющего большинства возгораний зависит исключительно от граждан, от их ознакомления с правилами, от их желания соблюдать правила, от неизбежности сурового наказания за неисполнение правил. Но с гражданами работа органами Госпожнадзора ведется явно недостаточно, административная ответственность даже за грубы нарушения, реально приведшие к пожару без жертв смехотворна.
Зато можно ожидать, что тульского директора сегодня, а какого-нибудь его коллегу завтра, отдадут под суд по статье 219 Уголовного кодекса "Нарушение правил пожарной безопасности и будет ему грозить по части 3 названной статьи за допущение смерти по неосторожности двух и более лиц - до 7 лет лишения свободы. И будут следователи совершенно правы! И будет его адвокат рассказывать в суде про невозможность исполнить правила пожарной безопасности из-за про недофинансирование ремонта и про многочисленные челобитные подзащитного к начальству. И тоже будет прав!
Простых решений тут нет.
Но прогресс лежит на пути создания такого инвестиционного климата, который делал бы выгодным вложения именно в пожарную безопасность. Возможно через установление дифференцированной ставки будущего налога на недвижимость. Если в здании новейшая пожарная сигнализация и активная система пожаротушения - ставка ниже, а если имеются замечания от Госпожнадзора - выше. Когда не работают запретительные меры, нужно вводить экономические стимулы. А пока ровно наоборот. Чем дороже здание, а противопожарные системы весьма дороги, тем выше все платежи.
Да и сам пожарный инспектор в форме - анахронизм. Люди в погонах должны бороться с огнем, а не просиживать штаны в кабинетах. С этим отлично справятся и гражданские специалисты. В 2003 году для Минэкономразвития мною была разработана концепция передачи прав Госпожнадзора саморегулируемой организации экспертов с одновременным повышением и перераспределением ответственности за пожарную безопасность между участниками этого важнейшего процесса. Элементы этой программы были анонсированы МЧС в 2006 году как принятые к реализации. Возможно, мы скоро откроем дверь инспектору в штатском.
Реорганизация надзора, экономическое стимулирование повышения уровня пожарной безопасности и внедрения прогрессивных технологий с одновременным просвещением и повышением меры ответственности прежде всего самих граждан - в один день эти планы не реализуешь. Но и старыми методами "авось" и повсеместную недооценку возможности пожара - самой реальной для каждого гражданина опасности - не победишь
Адвокат Куприянов
Статья опубликована в "Российской газете" 6.12.2007 г.
