21 февраля 1995 года между Россией и Белоруссией был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве, который, помимо прочего, наметил перспективы дальнейшего развития отношений между ними. Аналогичные договоры в этот же период (середина 1990-х годов) были заключены Российской Федерацией и с другими странами СНГ. Однако в отличие от других членов СНГ лишь отношения России с Белоруссией получили свое дальнейшее принципиальное развитие, в силу чего названный Договор от 21 февраля 1995 года преобразовался в Договор о создании Союзного государства1, подписанный сторонами 8 декабря 1999 года в Москве и ратифицированный Российской Федерацией Федеральным законом от 2 января 2000 года2.
Согласно статье 1 Договора от 8 декабря 1999 года Российская Федерация и Республика Беларусь создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.
Проблемы сохранения основных признаков государства (в том числе - государственного суверенитета) странами, объединяющимися в конфедерацию, - вопросы не только сегодняшнего дня. Они встали перед Российской Федерацией и Республикой Беларусь и требуют своего разрешения. Можно ли вообще придавать статус государства такому публичному образованию, как "союз суверенных государств", а соответственно, является ли конфедерация одной из форм устройства государства или же она - межгосударственное образование, не обладающее признаками суверенного государства?
В процессе создания Союзного государства решающая роль принадлежит конституционно-правовым нормам. Если же речь идет о межгосударственных объединениях, то на первый план выступают нормы международного права. Создание Союзного государства, неизбежно связанное с применением конституций двух государств, требует приведения в действие учредительной власти. Механизм ее действия не имеет ничего общего с подготовкой и выполнением международных договоров. Подмена или умаление роли учредительной власти международными договорами по существу делает бесплодными все попытки по созданию Союзного государства.
Сообщество, союз, союзное государство не могут создаваться и развиваться одновременно на сочетании принципов международного и государственного права. Попытки такого сочетания приводят, как показывает опыт строительства союзной государственности, к амбициозным теоретическим выводам об открытии некоего нового гибрида - "особого" межгосударственного "ассоциативного" образования с признаками содружества, конфедерации, федерации и др. Тот же опыт убедительно доказывает, что союзное государство можно создавать (если, разумеется, не играть в политические игры и подходить к делу серьезно) только на основе институтов конституционного, государственного права. Содержание самих поставленных целей и задач - экономических, политических, социальных и других - требует приоритетного формирования соответствующих форм государственного устройства, правовых систем, единых условий и принципов функционирования общества и государства.
Если основы взаимодействия Союзного государства и его внутригосударственных отношений с членами государства определяются конституционными правами, то и содержание этого взаимодействия - конституционно-правовое. Механизм действия последних непригоден для регулирования международных отношений. Так же, как международное право не способно регулировать внутригосударственные отношения.
К сожалению, попытка одновременного сочетания несочетаемого, смешения различных начал прослеживалась на всех этапах сотрудничества Белоруссии и России в рассматриваемой сфере.
Такое смешение допущено, в частности, в Договоре о создании Союзного государства3. Пункт 2 ст.2 Договора гласит, что в процессе достижения целей Союзного государства конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты самостоятельного государства.
Договор о создании Союзного государства от 8декабря 1999 года по своей правовой природе также является учредительным и в этом своем качестве устанавливает конституционные принципы и соответствующую систему конституционно-правовых норм. Но по своей форме Договор выступает как международное соглашение между государствами, основанное на принципах международного права. Особенность этого Договора состоит в том, что его стороны - Республика Беларусь и Россия - соглашаются на добровольной, равноправной основе создать единое государство с передачей части своих предметов ведения и полномочий органам власти этих государств.
Предметом договора выступает не обмен, передача, ограничение или расширение полномочий одной из сторон, а их взаимоограничение, что должно быть подтверждено учредительной властью, от имени которой действовали стороны. В качестве таковой выступает непосредственная власть народа, учредительный орган, который должен быть создан, согласно Договору, выборным путем и уполномочен действовать от имени народа.
Анализ правовой природы Договора от 8 декабря 1999 года позволяет сделать вывод о приоритете конституционных принципов, об их дальнейшем развитии и конкретизации. Центральная часть Договора - раздел II, устанавливающий базовый принцип государства - предметы ведения Союзного государства. Другие его разделы - бюджет Союзного государства, органы Союзного государства, акты Союзного государства - также содержат нормы конституционного права и не могут быть правильно оценены только с позиций международного права.
Вместе с тем в Договоре сохраняются базовые начала международного права. Конституционно-правовой и международно-правовой подходы смешиваются, что порождает противоречия при формулировании отдельных статей Договора. В частности, п. 1 ст. 3 гласит, что Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников. И тут же, в п. 2 этой статьи, говорится, что Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Статья5 характеризует Союзное государство как светское, демократическое, социальное, правовое государство. И вслед за этим ст. 6 провозглашает, что каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию и другие атрибуты государственности.
Статьи 58-60 Договора снова закрепляют конституционно-правовые нормы, а не нормы международного права. Например, в ст. 58 подчеркивается, что органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты - законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. К международному праву все эти акты не имеют никакого отношения.
По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Постановления обязательны во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.
По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются основы законодательства, директивы и резолюции. Основы реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий.
Принципиальное различие международных и конституционно-правовых норм проявлялось все более зримо. Однако конституционно-правовой механизм, закрепленный в Договоре, не менял, оказывается, как утверждается в литературе, международно-правового характера создаваемого Союзного государства4. Данный вывод обосновывается тем, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников, приоритет отдается последним. Этот вывод не вытекает из анализа текста Договора.
Создание Союзного государства снимает вопрос о конфедерации. Конфедерация - это уния, союз, но не союзное государство. Международный договор может быть основанием создания конфедерации, иного международного объединения. Основным же документом федерации выступает конституция, а не международный договор. Цель создания Союзного государства - не международная межгосударственная организация. Договор заложил основы федерации, все признаки ее. И если ставится новая цель - создание межгосударственного объединения, в рамках подписанного Союзного договора сделать это невозможно. Надо денонсировать его и подписывать международный договор в рамках международного права.
Принятие Конституционного акта Союзного государства, предусмотренного Договором, было призвано конкретизировать и детализировать признаки федерации как формы государственного устройства и правовую систему федеративного государства. Принятие его в качестве еще одного, повторного учредительного акта не вносит ничего нового в то, что было закреплено в Союзном договоре. Создавая видимость продвижения вперед, конституционный акт демонстрирует полную безнадежность попыток соединить две различные основы - международную и конституционно-правовую.
Для выяснения соотношения норм международного и конституционного права принципиальное значение имеет рассмотрение различий учредительной и законодательной властей. Учредительная власть - особая сфера власти, стоящая над законодательной уже в силу того, что последняя является учрежденной, а не учредительной властью.
Возникают вопросы: кто и на каких основаниях осуществляет учредительную власть? Кто является субъектом этой власти? Каким образом происходит организационное и функциональное ее обособление от уже учрежденной, вторичной, производной власти - законодательной, президентской, исполнительной?
Анализ конституций ряда стран показывает, что такое обособление осуществляется различным образом. Можно указать на три способа организации учредительной власти:
а) учредительная власть целиком принадлежит народу. Проводится референдум, на котором утверждается новая конституция страны;
б) учредительная власть делится между народом и действующими учрежденными органами власти. Последние могут подписывать договор о создании нового государства;
в) функции учредительной власти берет на себя действующий орган власти, но в зависимости от характера изменений учрежденной власти используется смешанный способ осуществления учредительной власти (например, порядок, предусмотренный Конституцией России).
Учредительная власть имеет, таким образом, множество организационных форм. Среди них - народ, учредительное собрание, органы законодательной власти. Отметим, что в конституциях зарубежных государств в качестве учредительной власти чаще всего выступает народ. Если, например, парламент принимает предложение об изменении конституции, то он распускается, а изменение в конституцию вносит вновь избранный парламент.
Многие конституции зарубежных стран не допускают приоритета норм международного права над нормами внутреннего права. При этом выработана четкая и принципиальная позиция: международные договоры регулируют отношения между государствами, то есть между субъектами международного права, а нормы внутреннего права - отношения между субъектами внутригосударственного права.
Учредительный договор согласно конституциям зарубежных стран не является договором международного права. Если считать его таковым, потребность в учредительном договоре не отпадает, поскольку он решает принципиально иные задачи, нежели международный договор.
Международный договор может предусматривать создание лишь органа, наделенного полномочиями организации взаимодействия государств, подписавших договор. Но такой орган не может выступать субъектом государственно-правовых отношений.
Межгосударственные организации не обладают, как правило, надгосударственной властью. Их задача - регулирование сотрудничества государств-членов этих организаций без использования властных функций. Однако часть таких организаций наделяется надгосударственными полномочиями, им могут быть переданы даже некоторые суверенные полномочия, и по определенным вопросам они получают право принимать решения, непосредственно обязывающие национальные органы власти и управления, а также физические и юридические лица на территории государств - членов данной организации.
Подчеркнем, что наднациональные полномочия носят временный характер, они охватывают лишь определенную сферу отношений и не меняют в целом характер отношений между органом этой организации и ее членами- они остаются международно-правовыми. Чем более полно выражается воля народа, тем полновеснее и полноценнее становится учредительная власть. И наоборот, чем больше ущемляется и выхолащивается воля народа, тем ограниченней и неосновательней становится учредительная власть. Нередко формы сочетания учредительной и действующей власти становятся настолько усложненными, что трудно провести грань между ними. Соотношение учредительной и законодательной властей, степень их ограничения и расширения закрепляется конституцией, принимаемой учредительной властью (народом). От нее и зависит это соотношение.
Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор. Международные договоры не обладают учредительной силой по созданию государств, на их основе могут быть созданы только международные организации, а не государства. Только учредительные акты могут определять форму правления, государственное устройство, правовую систему государства. Неправильно полагать в этой связи, что проект Конституционного акта является вторичным по отношению к Договору о создании Союзного государства.
Депутаты Государственной Думы Федерального собрания России избраны для законодательной работы, но само право принимать законы предоставлено им Конституцией. Нарушение этого права, равно как и соответствующих закрепленных ею процедур - подготовки, обсуждения и принятия закона, - будет означать присвоение учредительной власти в России.
Между учредительной и законодательной властью должна всегда проходить ясная и четкая грань, в противном случае возникает опасность узурпации учредительной власти. Содержание договора, носящего чисто учредительный характер, причем большинство его норм имеют конституционный характер, не может произвольно трансформироваться в международные институты. В результате получается, что учредительная власть регулируется нормами международного права, а законодательная власть становится выше учредительной.
Развитие государственных начал, коль скоро об этом провозглашается в самом названии Договора о создании Сообщества или Союзного государства, должно быть приоритетным. Но для этого сам Договор должен быть учредительным актом. Опираясь на него, законодательные органы власти Союзного государства вправе принимать решения, меняющие конституции сторон, если они противоречат этому акту, создавать единое государство, формировать его государственное устройство и правовую систему.
Договор о создании Союзного государства содержит, наряду с характеристикой его как международной организации, обладающей международной правосубъектностью, такие сущностные признаки, которые свойственны федерации (целостность и неприкосновенность территории, гражданство, предметы ведения Союзного государства, принципы формирования единого экономического пространства, бюджет и органы Союзного государства, акты Союзного государства и др.), последовательное развитие которых объективно ведет к добровольному объединению государств в единое Союзное государство. Строго говоря, Договор 1999 года и должен был быть конституционным документом, поскольку он является учредительным актом. Для придания ему учредительного характера необходимо было предусмотреть в нем референдум двух народов - Белоруссии и России. И если бы результаты референдумов были положительными, то предусмотренные Договором государственное устройство и правовая система стали бы конституционными положениями, имеющими юридическую силу. На основе его были бы внесены и соответствующие изменения в конституции обоих государств.
Договор мог бы предусмотреть не референдум, а созыв учредительного органа - Съезда двух высших представительных органов Республики Беларусь и России - Национального собрания и Федерального собрания. Этот орган был бы правомочен от имени двух народов утвердить Договор, который и стал бы затем Конституционным актом. Подобный случай известен истории - речь идет о Союзном договоре 1922 года.
Учредительные функции может выполнять действующий орган, если он уполномочен на это народом, конституцией, каким-то чрезвычайным актом. Соответственно учредительными функциями не могут обладать президенты государств. Конституции не уполномочивают их на принятие учредительных актов. Согласно ст. 86 Конституции РФ Президент России "подписывает международные договоры Российской Федерации". Аналогичная запись содержится и в Конституции Республики Беларусь (п. 20 ст. 84). И если они подписываются "за" республику, то выражают волю соответствующего государства, а не народа. По форме это будет международным договором, предусматривающим заключение в последующем учредительных актов, в частности, Конституционного акта. Содержание договора становится договором о намерениях, и он не может быть непосредственной правовой основой для создания Союзного государства. "Одобрение" лишает Конституционный акт учредительного характера. Последний по самой своей природе есть норма прямого действия, не нуждающаяся в дальнейших процедурах утверждения и согласования в каждом из государств. В противном случае он приобретает характер международного договора, не могущего изменить Конституцию.
Сохранение, подчеркивание, выдвижение на первый план международных начал в процессе создания Союзного государства ведут под влиянием политических факторов к смешению международно-правовых и конституционно-правовых подходов, к эклектике разнородных, разнонаправленных отношений. Нельзя совместить, например, такое базовое качество государства, как "суверенитет", с одновременным разграничением его предметов ведения и полномочий с другим, вышестоящим государством.
В итоге в практическом плане разграничение международных и конституционно-правовых основ в процессе сотрудничества Беларуси и России имеет важнейшее методологическое значение.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786.
2 См.: Федеральный закон "О ратификации Договора о создании Союзного государства" от 02.01.2000 N 25-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 146.
3 Договор "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786. Российская Федерация ратифицировала настоящий Договор Федеральным законом от 02.01.2000 N 25-ФЗ.
4 См.: Давлетжильдеев Р.Ш. О правовой природе СНГ и Союза Беларуси и России //Журнал российского права. 2000. N 7.
Фарман Джангирович БАЙРАМОВ
пом. прокурора г. Омска, младший советник юстиции
