Юрий Ваганов: Швейцария: парадоксы бюджетного федерализмаНазад
Юрий Ваганов: Швейцария: парадоксы бюджетного федерализма
В соответствии с Законом Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1989 г. "О финансах Конфедерации (LFC)", в основу бюджетного устройства и бюджетного процесса Швейцарии положены принципы законности, оперативности и эффективного использования фондов. Действуя на основе этих принципов, государственные органы Швейцарской Конфедерации в настоящее время реализуют на практике концепцию "исполнительного федерализма". Как отмечает Т. Фляйнер, это вытекает из "иерархических отношений между федерацией и кантонами в отношении всех вопросов, находящихся в компетенции федерации"1 .
В Швейцарии идеи исполнительного федерализма получили свое развитие в начале 70-х гг. ХХ в., когда в связи с неблагоприятной экономической конъюнктурой федерация передала кантонам выполнение ряда федеральных полномочий. Таким образом, органы власти кантонов приобрели ряд функций исполнительных органов федерации.
Принцип исполнительного федерализма закреплен в ст. 46 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., в соответствии с которой кантоны обязаны применять федеральное законодательство, причем Конфедерация предоставляет кантонам возможно большую свободу в действиях и учитывает особенности кантонов. Конфедерация также несет расходы, связанные с применением федеральных законов, оставляя в распоряжении кантонов достаточные источники финансирования и обеспечивая соразмерную финансовую компенсацию. Таким образом, толкование и применение всех федеральных законов и постановлений осуществляется администрацией кантона в первой инстанции, а контроль осуществляется кантональными судами.
В настоящее время Швейцария в целом - богатая страна, с одним из самых высоких доходов на душу населения среди индустриальных стран. При этом история Швейцарии свидетельствует о том, что различные кантоны всегда были в разных экономических условиях: обычно очень бедными были сельские регионы, которые не имели практически никаких природных ресурсов, кроме воды. В настоящее время сохраняются существенные различия в экономическом потенциале кантонов Швейцарии, что иллюстрируют различия в уровне частных доходов и налогового бремени в различных кантонах - в тех кантонах, где домашние хозяйства имеют самые низкий уровень доходов, действует самый высокий уровень налогообложения. Заметим, что Конфедерация никогда не рассматривала устранение этих различий в качестве своей основной задачи. Тем не менее, чтобы обеспечить возможность осуществления социальной справедливости хотя бы в общественном секторе, была установлена система финансового выравнивания, объединяющая бюджеты, чтобы позволить жителям более бедных кантонов обеспечить некоторый минимальный уровень коммунального обслуживания.
В рамках существующей структуры органов государственной власти управление финансами Конфедерации осуществляют Федеральная Ассамблея (Парламент), Союзный совет (Правительство) и Федеральная Администрация. Федеральная Ассамблея утверждает годовой бюджет страны на базе проекта, который ей представляет Союзный совет. Союзный совет координирует финансовое планирование Конфедерации, кантонов и районов. Союзный совет каждый год определяет бюджетные цели, о чем сообщает финансовым комиссиям Парламента.
Федеральная Администрация управляет финансами Конфедерации через Федеральный Департамент финансов. Федеральная финансовая администрация, как специализированный отдел Федерального Департамента финансов, обеспечивает на условиях, определенных специальными распоряжениями, услуги кассы, платежа и бухгалтерии, а также управляет активами и пассивами Конфедерации и специальных фондов. Федеральная финансовая администрация также управляет централизованными свободными оборотными средствами Конфедерации, федеральных железных дорог и почты Швейцарии. Она предпринимает необходимые меры для обеспечения постоянной платежеспособности Конфедерации, государственных предприятий и учреждений.
Швейцарский национальный Банк хранит и бесплатно управляет ценными бумагами Конфедерации, а также консультирует Федеральную Администрацию в вопросе об инвестициях.
Называя Швейцарию страной банков, подразумевают довольно успешное их функционирование. Тем не менее, говоря об успешности решения любой сложной задачи, нельзя обойти вниманием объективные законы материального мира. Так, любой инструмент, способный обеспечить эффективное выполнение работы с материалом (в том числе финансовые потоки), должен быть как минимум на один порядок выше по уровню специальных свойств по отношению к обрабатываемой материи. Не раскрывая суть и назначение нижеперечисленных финансовых инструментов управления экономикой Конфедерации, хотелось бы просто отметить их серьезное количество и тематическое разнообразие. В качестве примера, скорее всего, достаточно привести лишь основной перечень названий только кредитных инструментов экономической политики2:
Наличие такого разнообразия финансовых инструментов свидетельствует не только о сложности достижения цели эффективного использования ресурсов, высоком уровне специализации, но также и о глубине проработки вопроса их применения в рамках решения задач финансовой стабилизации государства.
Как уже упоминалось, одной из основ бюджетного федерализма Швейцарии является "система финансового выравнивания".
Базой для финансового выравнивания экономического положения кантонов является существенная часть прибыли Швейцарского национального банка, а также перераспределяемая часть прямых и косвенных налогов государства. Основанием являются расчетные данные денежно-кредитного состояния кантонов. Конституция Швейцарии 1999г. прямо закрепляет данное положение. Так, ее ст. 99 (п. 4) гласит: "Чистая прибыль Швейцарского национального банка не менее чем на две трети поступает кантонам"; в соответствии со ст. 128 (п. 4): "Налоги рассчитываются и собираются кантонами. Из валовой суммы налогов 3/10 поступают кантонам; из этого не менее 1/6 используется для финансового выравнивания между кантонами". Статья 131 (п. 3) Конституции устанавливает жесткое целевое назначение выделяемых средств. Статья 135 определяет финансовое выравнивание в качестве приоритетной задачи государства, при предоставлении субсидий Конфедерация учитывает финансовые возможности кантонов и горных областей. Более детальная конкретизация принципов финансового выравнивания и механизмов ее реализации осуществляется в федеральных законах и постановлениях Союзного совета.
Закон от 19 июня 1959 г. "Касающийся финансового пропорционального налогообложения между кантонами" в ст. 1 четко определяет, что размер субсидии, выделяемой кантону Конфедерацией, устанавливается согласно их денежно-кредитному состоянию, а принципы, согласно которым федеральные субсидии соразмеряются с денежно-кредитным состоянием, применимы также и к участию кантонов в задачах Конфедерации.
Ежегодная сумма, предназначенная для финансового пропорционального налогообложения, распределяется между кантонами следующим образом:
A. Не менее 10/13 на основе денежно-кредитного состояния кантонов согласно скользящей шкале.
B. 3/13 в каждый кантон, который подвержен, по отношению к собственной налоговой базе, особенно тяжелой финансовой нагрузке, вследствие нового распределения задач между Конфедерацией и кантонами3 .
Кроме того, закон от 19 июня 1959 г., указывает, что 13% кантональных долей в прямых федеральных налоговых поступлениях предназначается для финансового пропорционального налогообложения между кантонами.
Денежно-кредитное состояние кантонов определяется согласно расчетам, выполняемым с использованием четырех следующих коэффициентов:
1. Кантональный доход - среднедушевой доход в конкретном кантоне.
2. Налоговая база - налоговые сборы кантона и общин на душу населения, уравновешенные индексом общего налогового бремени для каждого кантона.
3. Налоговое бремя - индекс, обратно пропорциональный (величина, обратная разнице со средненациональным значением) налоговой базе, представленной всеми кантональными и коммунальными налогами, учитывая косвенные налоги (налоги на здания, на наследование и дарение, налоги на изменения доходов, НДС).
4. Для горных районов - средняя процентная доля пахотной площади, не расположенной в горном регионе, по отношению к совокупной пахотной площади и количеству жителей на 1 км2 общей площади, без учета запущенных или неприступных местностей, озер и рек; данные плотности населения, превосходящие средненациональное значение, приняты равными 100.
Коэффициенты рассчитываются согласно следующим статистическим данным:
A. Доходы кантонов в 2000 г. и 2001 г., согласно национальным счетам.
B. Налоговые сборы кантонов и районов в среднем на 2000 г. и 2001 г., согласно статистике "Государственные финансы в Швейцарии", с учетом налогообложения жителей пограничной зоны.
C. Налоговое бремя, в среднем с 1999 г. по 2002г., согласно статистике налогового бремени.
D. Общая площадь, без запущенных или неприступных местностей, озер и рек, согласно статистике площади Швейцарии.
E. Пахотная площадь в горном регионе, согласно инвентаризации сельского хозяйства 1999 г.
F. Данные, относящиеся к среднему числу местного населения кантонов для рассматриваемого года.
Общие данные денежно-кредитного состояния кантонов в 2004 г.4
Кантоны распределяются согласно своему денежно-кредитному состоянию по трем группам:
1. Кантоны, находящиеся в "сильном" денежно-кредитном состоянии: Цуг, Базель городской, Цюрих, Женева, Нидвальд (5).
2. Кантоны, находящиеся в "среднем" денежно-кредитном состоянии: Швиц, Базель сельский, Ааргау, Шаффхаузен, Ваадт, Тичино, Тургау, Санкт-Галлен, Гларус, Золотурн, Аппенцель внутренний, Граубюнден, Люцерн, Аппенцель внешний (14).
3. Кантоны, находящиеся в "слабом" денежно-кредитном состоянии: Берн, Невшатель, Ури, Фрибург, Юра, Обвальд, Валлис (7).
Распределение субсидий осуществляется согласно скользящей шкале5. При этом с каждой из двух границ индикаторной серии сопоставлена группа кантонов, к которой применяются минимальные и максимальные ставки.
Система скользящей шкалы следующая:
1. Кантоны, индекс которых равен или выше 120, соотносятся с минимальным коэффициентом.
2. Кантоны, индекс которых равен или ниже 60, соотносятся с минимальным коэффициентом.
3. Кантоны, индекс которых выше 60, но ниже 120, соотносятся с коэффициентом, который рассчитывается в соответствии с Таблицей доплат в процентах к минимальному коэффициенту.
Принципы распределения6:
1. Квота кантонов в чистом доходе авансовых налоговых платежей распределяется следующим образом.
A. Половина квоты - между всеми кантонами согласно цифре местного населения.
B. Другая половина - между кантонами, индекс денежно-кредитного состояния которых ниже 100, согласно скользящей периодически корректируемой шкале, в зависимости от денежно-кредитного состояния.
2. Указанные ресурсы распределяются между кантонами в начале следующего за налоговым периодом года.
Ресурсы распределяются пропорционально общему коэффициенту, который рассчитывается на основании расчетных данных по коэффициентам 1 и 2.
Коэффициент 1 соответствует численности населения кантонов. Коэффициент 2 рассчитывается следующим образом.
A. Для каждого кантона, индекс денежно-кредитного состояния которого ниже 100, рассчитывается простое отклонение и среднеквадратическое отклонение между средним денежно-кредитным состоянием страны и денежно-кредитным состоянием кантона.
B. Эти отклонения умножают на численность населения кантона.
C. Два значения, полученные таким же образом для соответствующих кантонов, пропорционально сокращаются, так чтобы сумма каждой серии была равна половине общего населения страны. Фактор сокращения рассчитывается путем деления суммы каждой серии на среднюю численность населения страны.
4. Распределение происходит ежегодно согласно расценке, представленной в таблице А.
Использование математических методов является серьезной новеллой в юридической технике. Нормативное закрепление не только объемов федеральных субсидий, но и порядка их расчетов позволяет исключить неоднозначности в вопросах определения финансовых показателей в условиях изменяющихся во времени и/или нечетко заданных исходных данных. Законодательное закрепление алгоритмов и методов расчетов, их открытость для контроля со стороны общественности, в свою очередь, практически исключает возможность злоупотреблений в сфере распределения финансовых ресурсов. Последнее особенно актуально в настоящее время, так как. Швейцария вступила в процесс полной ликвидации бюджетного дефицита. Статья 12 Переходных положений к ст. 126 "Исполнение бюджета" новой Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. прямо определяет направления и сроки основных мероприятий этого процесса. В соответствии с ней дефицит бюджета Конфедерации должен быть уменьшен путем экономии, пока не будет достигнуто выравнивание платежного баланса. Дефицит бюджета в 1999 финансовом году не должен превышать
5 млрд франков, в 2000 финансовом году -
2,5 млрд франков; в 2001 финансовом году он должен быть сокращен до уровня, не превышающего 2% от доходной части бюджета. Связано ли это с 3%-ным порогом, установленным в странах Евросоюза, покажет время.
Тем не менее даже благополучная Швейцария тоже сталкивается с трудностями экономического плана. Об этом свидетельствует ст. 40а Закона Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1989 г. "О финансах Конфедерации (LFC)", декларирующая поэтапное снижение верхнего предела расходов Конфедерации и устранение структурного дефицита федерального бюджета к концу 2007 г.7 , что практически на 6 лет превышает срок, определенный Конституцией.
1 Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие//Федерализм: российское и швейцарское измерения: Материалы конференции. - М.: Локус/Станди, 2001. С. 24.
2 См.: Ordonnance sur les finances de la Confйdйration (OFC) du 11 juin 1990 (Etat le 25 mars 2003) //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 611.01.
3 См.: Loi fйdйrale du 19 juin 1959 concernant la pйrйquation financiиre entre les cantons, art. 3 //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 613.1.
4 См.: Ordonnance fixant la capacitй financiиre des cantons pour les annйes 2004 et 2005 du 5 novembre 2003 (Etat le 16 dйcembre 2003) //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 613.11.
5 См. подробнее: Ordonnance rйglant lйchelonnement des subventions fйdйrales daprиs la capacitй financiиre des cantons du 21 dйcembre 1973 //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 613.12.
6 См.: Ordonnance rйglant la pйrйquation financiиre au moyen de la part cantonale au produit de limpфt anticipй du 2 dйcembre 1985 //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 613.14.
7 См.: Loi fйdйrale sur les finances de la Confйdйration (LFC) du 6 octobre 1989 (Etat le 30 dйcembre 2003) //Recueil systйmatique du droit fйdйral. 611.0.
