Часть первая. Концепция Избирательного кодекса
Шибанова Л.В.: Дорогие коллеги! Мы благодарны вам всем за участие в нашем мероприятии. Создание Проекта Избирательного Кодекса - это действительно общественный проект. Фактически старт этому проекту дан в январе 2008 года с обсуждения Избирательных Кодексов Кыргызстана и Грузии. В то же время, основная часть работы предстоит нам до конца следующего года. Общий план мероприятий следующий:
- Мы предполагаем встретиться на экспертных семинарах до сентября 2009 года четыре раза, то есть каждые два месяца с обсуждением написанных глав. Сейчас самую сложную работу взял на себя Аркадий Ефимович Любарев - он готовит первичные материалы для обсуждения, а дальше мы надеемся на серьезное экспертное участие всех вас для того, чтобы эти экспертные материалы, которые мы предлагаем, были обсуждены и внесены в них необходимые поправки. Каждые два месяца мы будем иметь возможность обсудить несколько написанных глав, получить стенограмму этого экспертного обсуждения, причем мы будем обсуждать одновременно на двух площадках: в Москве, следующее экспертное мероприятие - этот же формат запланирован у нас 20 декабря в Санкт-Петербурге с экспертным сообществом Санкт-Петербурга, и дальше мы делаем рассылку всех материалов по кодексу по регионам. Мы можем одновременно провести такое экспертное обсуждение в 20 регионах, но мы надеемся найти партнеров в большем числе регионов для того, чтобы мы получили обратную связь от академического сообщества из регионов. Это могут быть эксперты кафедр ВУЗов, представители региональных политических партий, депутаты законодательных собраний регионов и другие заинтересованные участники. И вот это для нас особенно важно, потому что в создании избирательного кодекса должны участвовать не только москвичи и санкт-петербуржцы, но и региональные эксперты.
В дальнейшем мы предлагаем такой формат: мы делаем каждому из вас рассылку. Поскольку формат нашего обсуждения очень узкий, мы не можем предоставлять здесь возможность говорить более пяти-семи минут, в таком формате невозможно изложить до конца свою позицию, можно только ее представить очень кратко и тезисно. Поэтому нам очень хотелось, чтобы, когда вы получаете стенограмму своего выступления, вы могли ее дополнять, и на сайте мы уже можем ее поставить в дополненном варианте. Вы можете представить вообще развернутые экспертные материалы по вопросу, мы тоже их будем на сайт выставлять и отправлять в рассылку, таким образом, вы сможете полностью поучаствовать не только в экспертном обсуждении, но и в доработке материалов, для того чтобы ваша позиция максимально была представлена. Вопрос в том, как мы будем дальше из этих материалов выбирать главную сущность, которая, в общем-то, будет потом ложиться в проект. Вот здесь мне кажется очень важным создание рабочей группы. Пока Аркадий Ефимович пытается сам написать текст, дальше мы все-таки ждем серьезной поддержки со стороны тех, кто готов работать по отдельным направлениям, не обязательно над всем кодексом, а поучаствовать, если вас заинтересует какая-то конкретная часть его, то очень важно, чтобы ваше участие было в рабочей группе. Рабочая группа может собираться в офисе, мы можем предоставить площадку, просто как помещение, и возможность вам работать на этой площадке, если есть желание где-то пригласить рабочую группу в другое помещение, мы это тоже приветствуем. То есть, мы еще раз подчеркиваем, что действительно - это общественный проект и максимально любая ваша помощь, любое экспертное участие здесь широко приветствуется. Конечно, кроме академического сообщества, я еще раз подчеркиваю, мы бы очень хотели, чтобы в экспертной работе над кодексом приняли участие юристы из разных политических партий, потому что, все-таки, мы надеемся создать документ, который будет не конфликтным, а процедурным и эти процедуры должны устраиваться в некотором консенсусе.
Очень кратко по сегодняшнему нашему формату: вы посмотрели, что кроме раздаточных материалов у вас есть анкеты, информация в анкетах очень важна. И если вы сумеете заполнить ее до обеда, до перерыва на кофе-брейк, это будет просто замечательно, потому что тогда мы могли бы уже даже огласить некоторые выводы из этой анкеты, если до конца мероприятия, то до конца мероприятия. Там представлены тезисы основного подхода которые сформулированы Аркадием Ефимовичем. С этого мы, собственно, и начнем. В нашей программе сегодня четыре основных вопроса. Если вы обратили внимание, то сначала мы просим высказать просто позицию - за или против. Это высказывание, нужен ли вообще избирательный кодекс. Но я думаю, что все, кто сегодня пришел, надеются, что он нужен. Дальше мы будем с вами говорить о самом избирательном кодексе, каким критериям он должен отвечать как документ. И после кофе-брейка у нас очень существенный разговор по структуре избирательного кодекса, это самая важная часть на сегодняшний день. В конце вернемся к анализу анкет и уже сможем ответить на вопрос - кто готов и может работать над избирательным кодексом. Вот в таком порядке, если возможно.
Теперь я предоставляю слово Аркадию Ефимовичу для того, чтобы он сделал очень краткое выступление по той концепции избирательного кодекса, которая у вас в раздатке.
Любарев А.Е.: Спасибо, Лилия Васильевна. У меня будет выступление из двух частей, первую часть расскажу сейчас, а следующая будет после кофе-брейка, чтобы можно было более детально эти вопросы обсуждать.
Я начну с ответа на вопрос, зачем мы затеяли этот проект. В первую очередь мы руководствовались давним убеждением, что нынешнее российское избирательное законодательство не соответствует демократическим стандартам, не соответствует потребностям общества, да, в общем-то, оно не соответствует и стандартам юридической техники. Но нас спрашивают, и вполне резонно, какие перспективы у нашего проекта. Вот здесь я бы хотел отметить несколько моментов. Во-первых, я считаю, что мы должны показать, что мы не только критикуем, что у нас есть и что предложить взамен того законодательства, которое есть сейчас. Во-вторых, мы должны показать, что наши пожелания и требования, которые мы высказываем, это не нечто абстрактное, это то, что вполне осуществимо в виде нормативного документа. И, в-третьих, если мы сможем это сделать, то это будет и способ давления на власть, в первую очередь законодательную власть. И, я надеюсь, что продукт нашей работы может стать знаменем, которое объединит тех, кого не устраивает нынешнее состояние российских выборов. И еще один важный аспект, который нас подвигает на это: в избирательном законодательстве есть много таких деталей, которые и могут, и должны меняться в зависимости от конъюнктуры. Но есть основа: это концепция, это структура и несколько ключевых глав. Вот те детали, мы к ним планируем приступать в последнюю очередь, а в первую очередь нам нужно будет заниматься основами, и я уверен, что как раз эти наработки не подвержены влиянию конъюнктуры и наши наработки будут актуальны, и, может быть, не только в нашей стране.
Теперь я буду излагать то, что изложено в записке, которая вам роздана, но постараюсь не повторяться, а дать краткую выжимку. В начале записки дана небольшая историческая справка. Самое важное в ней, что необходимость кодекса давно признана, в том числе и решениями государственных органов. Но при этом реально ничего не делается.
Мы сформулировали в самом кратком виде наши требования к кодексу. Согласно этим требованиям он должен быть внутренне непротиворечив, он должен быть удобен в применении, он должен исчерпывающе регулировать проведение федеральных выборов и рамочно - проведение региональных и муниципальных выборов, он должен быть основан на приоритете избирательных прав граждан, а также должен учитывать российский и международный опыт.
И вот давайте с точки зрения этих критериев посмотрим на наше избирательное законодательство. Во-первых, оно как было противоречивым раньше, так оно и осталось противоречивым. Есть коллизии между разными законами, есть противоречия внутри самих законов, но все перечислять времени не хватит, я просто приведу самую свежую из наших находок. Недавно мы с Андреем Юрьевичем Бузиным выяснили, что из законодательства невозможно понять, когда должны быть проведены выборы в Московскую городскую Думу.
Я не знаю, не встречал никого, кто бы сказал, что нынешнее законодательство удобно в применении. Сам я диагноз поставил давно, что это бессистемное законодательство, и эта бессистемность имеет исторические корни. Был Закон о гарантиях 1997 года, его структура и тогда уже, на мой взгляд, не была оптимальной, но тогда она была еще приемлемой, а потом в закон неоднократно добавлялись новые нормы, в том числе концептуальные, и даже новые институты, это требовало, конечно, переструктурирования закона, но все вбивалось в старую структуру, и вот результат. Получается закон, которым очень трудно пользоваться. Вот я с ним очень много работал, и даже мне трудно в этом законе ориентироваться.
Отдельные штрихи я могу привести. Статья 38, важнейшая статья о регистрации кандидатов и списков кандидатов, состоит из 37 пунктов, в некоторых еще до 16 подпунктов. Конечно, такой статьей трудно пользоваться, и давно пора было бы разбить эту статью на несколько статей и вообще изложить этот материал в несколько другом порядке. И вот пример, тоже очень яркий: важнейшее положение, которое оказало влияние на все региональное законодательство, оно помещено в 16-й пункт 35-й статьи. Последний пункт статьи, да еще и после нескольких чисто процедурных пунктов.
Я на это обращаю внимание и буду обращать особое внимание, потому что я убежден, что, наверное, может быть так, что есть плохой закон с хорошей структурой. Но закон, у которого плохая, неудачная структура, на мой взгляд, он хорошим быть не может, поэтому первая задача - должна быть хорошая структура. И то, что закон получается неудобным к применению, это на самом деле только одна беда, потому что ведь вот то, что закон противоречив, это тоже вытекает отсюда, то есть когда закон бессистемен, то трудно уследить за стыковкой всех его положений. И отсюда, кстати, проблема регионального законодательства. Вот меня шесть лет назад попросили написать московский закон о выборах, который потом назвали Избирательным кодексом Москвы. И тогда, работая над ним, я увидел, что при такой структуре рамочного закона невозможно создать удобный региональный закон, большую часть норм приходиться дублировать, хотя это очень неудобно, но от этого никуда не деться.
Теперь вопрос, который очень важен: вопрос о рамочном регулировании региональных и муниципальных выборов. Я знаю, что многие юристы, например, Александр Евгеньевич Постников, Сергей Дмитриевич Князев, они говорят, что федеральное законодательство вторглось в компетенцию регионального. Если в общем, то я с этим согласен, но в деталях по ряду вопросов у меня позиция отличающаяся, потому что бессистемность, она проявляется и тут. То есть, в одних вопросах федеральное регулирование слишком жесткое, а в других позволяется что угодно. Например, какой угодно размер избирательного залога, или любая методика распределения мандатов, в том числе и такая, которую вообще нельзя назвать методикой пропорционального распределения, но которая, тем не менее, выдается за пропорциональную методику распределения, и уже довольно много регионов ее используют.
Теперь, что касается избирательных прав. Это в принципе главное, на мой взгляд, но в нашем законе права, в общем-то, декларируются, но в реальности доминируют процедуры. И это, наверное, лучше всего видно на примере норм о регистрации кандидатов. То есть главный вопрос, вопрос о реализации пассивного избирательного права, и здесь все определяется тем, чтобы все документы были "без сучка и задоринки". Мне кажется, что у нас нет ни одной другой сферы, где были бы такие жесткие требования к оформлению документов. Кстати, опыт показывает, что если начать копать у кандидатов от власти, у них тоже с документами оказывается не все в порядке, но тут уже у нас оказывается не только избирательное законодательство, но и его применение тоже "избирательно".
Вот из этой критики вытекают основные наши концептуальные идеи. Первое: кодекс должен быть хорошо структурирован, об этом я буду подробнее говорить во второй части. Конечно, нужно всеми силами уходить от дублирования, то есть стараться, чтобы каждая норма была изложена один раз. И второе, в отношении регулирования региональных и муниципальных выборов. Я думаю, что нам не избежать подробного изложения процедур в федеральном законе. Во-первых, потому что процедуры необходимо унифицировать, так как у нас выборы постоянно совмещаются, проводятся разные выборы одними и теми же комиссиями, поэтому здесь без унификации будет еще большая чехарда. И, во-вторых, что может быть важнее, процедуры реально определяют реализацию избирательных прав, то есть, если будет только декларация, а дальше процедуры не регулировать, то это и будут одни декларации. Поэтому я полагаю, что регионам надо установить рамки по самым главным вопросам, но в этих рамках им, конечно, нужно предоставить самостоятельность. И, третье: нужно обеспечить приоритет избирательных прав над процедурами. Здесь, я думаю, тоже не обойтись без структурных решений, об этом тоже мы поговорим дальше. Но пока по концепции кратко у меня все, и я думаю, что мы перейдем сейчас к дискуссии. Спасибо.
Шибанова: Спасибо, коллеги, я прошу выступающих поднимать вот так таблички тем, кто хочет выступать. Слово Александру Кыневу.
Кынев А.В.: Всем добрый день! Я хочу обратить внимание на некоторые основные позиции, которые считаю важными. Что касается тезисов, то текст я передал организаторам, в нем есть концептуальные соображения по идеологии кодекса и перечень конкретных позиций, которые мне кажутся важными при написании подобного проекта.
Постоянная, фактически ежегодная, переделка избирательного законодательства России, исходя из сиюминутных манипулятивных целей, превратилась в печальную традицию. Аркадий Ефимович сказал про системную бессистемность, это действительно тот диагноз, который характеризует наше избирательное право. Из разных систем выхватывались различные механизмы, удобные в целях решения той или иной конкретной задачи, но при этом совершенно не учитывалось то, что последствия введения данной нормы в иных условиях чем те, в которых она ранее применялась, будут совсем иными. Хотя любая законодательная норма или механизм имеют то или иное действие только в условиях определенной комбинации других норм и имеют множество разновекторных последствий, порождая те или иные стимулы в разных условиях. В результате современное российское партийное и избирательное законодательство превратилось в лоскутное одеяло из различных норм разных правовых систем и в силу этого просто не реформируемо по частям.
Причем все вот эти перемены постоянно обосновывались примерами "международного опыта", абсолютно жульнически, спекулятивно даже якобы стремлением "укрепления партийной системы", а иногда даже якобы "для продвижения демократии" - в кавычках. При этом такой вопрос, как системные взаимосвязи различных норм партийно-избирательного права, сознательно игнорировался. То есть фактически манипуляции, электоральные искажения, системная ложь и демагогия со стороны инициаторов этих изменений превратились в норму в нашей стране.
Фактически избирательное законодательство в стране в последние годы развивалось по законам Мерфи. Принимается решение в целях решения конкретной текущей задачи, без учета побочных следствий и влияния на иные нормы и институты. Потом борются с его побочными следствиями, потом с побочными следствиями борьбы с побочными следствиями и так далее. Одно цепляется за второе, второе - за третье, третье - за четвертое.
Одной из типичных манипуляций, ставшей за эти годы очень популярной, стала дискуссия и представление о якобы имеющихся достоинствах и недостатках пропорциональных и мажоритарных избирательных систем и их ложное противопоставление. На мой взгляд, дело абсолютно не в том, какая система существует в данной стране. Так как существует огромное разнообразие систем, как в рамках этой условной дихотомии, так и множество иных систем, комбинирующих те или иные элементы мажоритарных и пропорциональных выборов. И примитивное противопоставление некой абстрактной мажоритарной и абстрактной пропорциональной системы является абсолютно ложным. Самое главное - собственно избирательное законодательство в его узком понимании, как норма, описанная в законе о выборах, является лишь частью избирательного законодательства в широком понимании. На практике же избирательное законодательство в широком понимании также включает законодательство о политических партиях и разделение властей, как заложенную в конституции страны систему норм и стимулов в виде той или иной конфигурации государственных институтов. Проще говоря, вопрос не только в том, за кого голосуют избиратели - за партийные списки или индивидуальных кандидатов в округах, а в том, до какой степени закон дает гражданам право свободно становиться кандидатами. Так, в условиях мажоритарной системы можно создать такую систему регистрации, что граждане фактически будут лишены права свободно баллотироваться. А при пропорциональной системе многое зависит от того, до какой степени закон позволяет свободно создавать политические партии.
Именно по описанным выше причинам нынешнее избирательное законодательство не реформируемо по частям, и наилучшим вариантом как раз, на мой взгляд, является создание и продвижение собственного целостного и внутренне непротиворечивого Избирательного кодекса.
Что при этом является главным? Просто перечислю по пунктам.
Первое - должны быть определены четкие стандарты демократичности выборов и гарантий избирательных прав. А избирательные системы и механизмы должны применяться лишь в той степени, в которой они им не противоречат.
Второе - должны быть исключены, возможно, даже введены отдельные конкретные запреты на различные манипулятивные механизмы и лазейки, позволяющие чиновникам осуществлять предварительную селекцию претендентов на избираемые должности и искажать результаты выборов. Решающее слово должно везде оставаться за избирателями. Так я убежден, что, например, необходимо вообще отменить как таковой механизм отмены регистрации кандидатов и партийных списков. Единственным основанием выбытия должно быть добровольное снятие кандидатом своей кандидатуры. За выявленные нарушения существуют санкции в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и этого достаточно. На выборах же последнее слово должно быть за избирателем. Государство просто может предоставить информацию, что такие нарушения у кандидата есть, но избиратель должен решать сам.
Следующее - процедуры регистрации должны быть максимально упрощены, быть четкими, понятными и прозрачными, исключающими двойное понимание и злоупотребление их применения. Роль избирательной комиссии должна быть абсолютно технической, связанной лишь с фиксацией осуществления описанных в законодательстве процедур. В частности, недопустимо участие избирательных комиссий в организации и финансировании кампаний по повышению явки избирателей. Всегда есть риск, что подобная пиар-кампания будет построена в интересах одной конкретной политической силы, согласованной с её федеральной стратегией, что мы наблюдали в течении последнего года, как минимум. Агитировать за явку должны исключительно сами участники избирательного процесса и ответственные организации.
При этом важно понимать, что демократическое управление в рамках такого государства, как Россия, с многообразием региональных политических культур, исторических и этноконфессиональных особенностей российских регионов, специфики размещения населения на их территории и иных характеристик, возможно только в условиях реализации принципов федерализма. Чрезмерная стандартизация и детализация избирательных систем регионов страны не просто не оправдана, она откровенно вредна. Не может быть идентичной избирательная система на Чукотке, в Москве и Дагестане - вилка сценариев избирательных систем, предусмотренная в федеральном законодательстве, должна быть расширена.
В частности, я считаю, что норма по поводу избрания не менее половины депутатов региональных парламентов по партийным спискам должна иметь необязательный характер и должно, на мой взгляд, предлагаться, как минимум, три альтернативных варианта. В своей записке я предлагаю такие варианты. Один из них, например, избрание регионального заксобрания полностью по системе многомандатных округов, допустим трех или пятимандатных. При этом может применяться преференциальная избирательная система. Еще одним вариантом может быть смешанная связанная система.
При проведении выборов по полностью пропорциональной системе должна быть исключена возможность выдвижения по всему региону единого списка кандидатов - регионы должны разбиваться на несколько территорий, по каждой из которых должен отдельно выдвигаться список избирательного объединения (а не территориальная группа внутри единого списка, как сейчас). Внутри каждой такой территории должно распределяться фиксированное количество мандатов, чтобы исключить возможность того, чтобы за счет манипуляций с явкой одни территории добивались завышенного представительства по отношению к другим. Целесообразно, чтобы в этом случае и заградительный барьер по каждой территории определялся отдельно. Часть мандатов могут носить корректировочный характер, и распределяться между списками после распределения в этих многомандатных округах с пропорциональной системой (аналогично, к примеру, избирательной системе Швеции). Аналогичный механизм можно предусмотреть для федеральных выборов.
Более детально все это изложено в тексте, который, надеюсь, будет в дальнейшем роздан. Я думаю, что в целом, на мой взгляд, конечно, каждое направление изменений предполагает существенную дискуссию и имеет разные варианты решения. Но, на мой взгляд, главное, чтобы эта дискуссия началась, и совершенно очевидно, я думаю, что в итоге должна быть некая единая позиция у экспертного сообщества, и здесь я согласен с Аркадием Ефимовичем, что главное здесь заключается в том, чтобы тот упрек, что мы, якобы, только критикуем, ничего не предлагаем, он может быть абсолютно отбит выдвижением собственного проекта. Должна быть создана собственная концепция, и нужно именно ее продвигать. Именно таким образом, кстати, работают общественные структуры в демократических странах, когда формируются собственные проекты, формируются кампании по продвижению этих проектов. Я думаю, именно эта, в общем-то, задача на следующем этапе и стоит. И надо это предлагать политическим партиям - разным, от левых до правых, и пусть политические партии к этому присоединяются, если считают нужным. Но это не должен быть проект какой-то одной партии. Он должен создаваться в интересах общества, независимо от результатов конкретной политической партии в законодательных органах в случае его реализации.
Шибанова: Спасибо коллеги! Алексей Станиславович Автономов.
Автономов А.С.: Спасибо за предоставленную возможность выступить! Я буду максимально краток. Тем более, здесь уже так были освещены все наши проблемы избирательные, о которых мы, конечно, знаем все, но они были в системном виде изложены довольно-таки любопытно. Хотя в порядке дискуссии не могу согласиться, что надо информировать избирателя, а дальше он уже сам решит. С конца девяностых до 2005, потом чуть меньше, я занимался местным самоуправлением активно, в том числе и практическим. Выезжал в регионы и прочее. Самое интересное, самое для меня было, может быть, забавное, может быть, печальное, что есть очень хорошие даже малые города. Вот Малоярославец стал очень симпатичным городом и еще другие. А есть совершенно в ужасном состоянии. Явно там руководство муниципальное заботится не столько о городе, сколько о каких-то других проблемах и о другом обеспечении. Но, тем не менее, как показывала практика и опросы и самих участников будущих выборов, то есть, и глав Администрации, и граждан, и прочее, то есть, практически все ориентируются на административный ресурс. Дело в том, что даже хорошо, в общем, обустроенные города, где главы Администрации заботятся о городах, они как раз и понимают, что избиратели, в общем-то, будут голосовать за того, за кого активно будет призывать власть, говоря мягко. В общем, административный ресурс для всех был весьма и весьма значим. Поэтому здесь, что касается исключений тех или иных положений, то есть мы констатируем, что есть нарушения, может быть, и не грех было бы какие-то меры предпринять. Ну, я не знаю, надо ли отменять регистрацию или не надо - это нужно все обсуждать, но мы знаем, что даже для партии, которая стопроцентно победит на выборах, на самом деле вот эти ограничения служили определенным сдерживающим моментом, и откровенных нарушений старались избегать. То есть они, наверное, были, но, по крайней мере, я знаю, что юристы работали и каждый раз хватались за головы. Там помимо юристов что-то еще делалось. Но, тем не менее, они старались как-то это выруливать и, в конечном счете, в общем, иногда слово юристов оказывалось решающим. А если мы это уберем и просто будем констатировать, избиратели будут говорить: "Ну, подумаешь, нарушение!". Как, правда, в одной из наших соседних республик были выборы, не буду даже говорить, какие, чтобы не делать здесь какого-то пиара отрицательного, когда Председатель избирательной комиссии сложил так вот: "за" действующего, в общем-то, политика и "против" - и говорит: "Ну, видно же на глаз, что за него больше, чем против!" И пересчитывать бюллетени не стали, ну записали какую-то цифру. Поэтому, понимаете, в принципе, было видно, но как не пересчитать?
Понимаете, казалось бы, очевидные вещи, но... поэтому не знаю, если речь идет о нарушениях, наверное, какие-то меры должны приниматься, не только по линии Уголовного кодекса или административного, но и избирательные комиссии должны что-то делать в этом аспекте. Но я буду не столько говорить о недостатках и системных проблемах наших выборов, которые, наверное, останутся даже после принятия Избирательного кодекса, к сожалению, потому что это связано не столько с регулирующим законодательством, сколько с политической культурой. На самом деле выше политическая культура или ниже - она не то, что ниже, она имеет особый такой тип, если брать там веберовскую концепцию, такой авторитарный или патриархальный, тогда за лидера, в общем-то, все и голосуют. Вот почему все так долго ждали, кто у нас будет преемником. Это было важнее всего. Все, что у нас обсуждалось в 2007 году - кто будет преемником. Если мы посмотрим, наши политологи, ну зарубежные в какой-то мере и так далее. И сейчас у нас вот какая система партийная, да ну - беспартийная система! Потому что один из элементов партийной системы - это когда партии реально участвуют в формировании правительства. А у нас, хотя глава правительства и является лидером вроде бы проправительственной партии, но в нее-то не входит. Нет партийных механизмов для выдвижения таких лидеров, для продвижения, для формирования... Поэтому и система-то беспартийная, не важно даже, какое количество партий у нас будет. И выборы не всегда играют такую существенную роль в нашей жизни. И, честно говоря, я думал до выборов, что поскольку масса была проблем, что, как и было на всех предыдущих выборах, от одной партии откажутся, переключатся на другую. И будет "Справедливая Россия", да? На место "единства" придет "справедливость". Как, помните, какая была речевка перед выборами? Но почему-то пошли другим путем. Но это уже другой вопрос. А, возвращаясь к чисто юридическим аспектам, к чисто юридическим основаниям для принятия Избирательного кодекса, ну, во-первых, вот на первое место, конечно, я б поставил необходимость систематизировать законодательство. И я даже не знаю, со зла ли так делали, с каким-то глубоким умыслом, его делали таким запутанным, чтобы так никто не разобрался. У меня такое ощущение, что просто никто даже не думал. Просто, поскольку у нас законодательство это будет в последний момент и в начале прорабатывают какую-то схему работы, он говорит: "Ага! Надо еще ж закон поменять! Ну, давайте чего-нибудь..." Начинают, открывают, куда бы здесь впихнуть? Поэтому иногда неожиданные нормы и попадают. Не совсем в те статьи, куда они, казалось бы, должны ложиться. Почему, в общем-то, конечно, структура кодекса должна быть вполне четкая. Чуть-чуть, два слова об этом позже скажу. А, прежде всего поэтому систематизация и ликвидация всех внутренних противоречий, конечно, были бы основой избирательного законодательства. Мы знаем, что кодификация как система, как определенная систематизация законодательства, всегда необходима в том случае, когда законодательства уже много и требуется из него что-то такое выстроить более-менее удобоваримое. Я, правда, здесь в анкете пометил удобство пользования кодексом, но я всегда колеблюсь, потому что, а что такое удобно пользоваться? Для кого удобно? Для юриста, для не юриста? Это всегда вызывает вопросы. "Ребята, законы должны быть такие простые, чтобы каждая кухарка могла прочитать и сразу все понять". Но я не уверен, так ли это должно быть. Мы, когда телевизор чиним, вызываем мастера, наверное, а не кухарку. Также, если мы говорим о юридических нормах, наверное, надо приглашать юриста, если что-то непонятно, что-то не так.
Конечно, избирательные кодексы появились не сразу, как показал опыт многих зарубежных стран. Если гражданский кодекс появился уже более двухсот лет назад впервые, то избирательные кодексы появились сравнительно недавно и, ну французский, я не знаю там, бразильский, можно еще какие-то кодексы упомянуть. Здесь в усложняющемся процессе выборов существует потребность создать какую-то определенную систему законодательства. Поэтому, конечно, если принимать Избирательный кодекс, может быть потому и не хотят его принимать, нужно будет пройтись по всему законодательству, что-то выправить, что-то вычистить, убрать все противоречия, выработать единые механизмы с той же регистрацией, с тем же голосованием отсутствующих в день голосования по месту жительства. Я не знаю, там еще масса вопросов, которые возникают и которые по-разному у нас регулируются в разных законодательствах.
Здесь еще в записке также было написано, я просто не могу на этом не остановиться, что вот якобы принятие такого кодекса будет противоречить федерализму, но это не так. Дело в том, что, во-первых, можно и не кодексом зарегулировать все так, что не останется места для регулирования. Я не совсем согласен с аргументом, что у нас сейчас не осталось практически никаких различий. Да, не осталось, но это не очень красит наш федерализм, потому что мы знаем, что действительно в регионах существуют разные условия и, кстати, то разнообразие федеральных законодательств, которое было еще в девяностые годы, оно нам и давало определенный повод к размышлению и на самом деле решало какие-то проблемы на региональном уровне. Поэтому для меня этот аргумент может быть не самый главный. Да, это плохо, что так все зарегулировано. Но аргумент главный, что если кодекс не будет вмешиваться в те вопросы, которые должны быть урегулированы на местах, то ничего страшного нет. И более того, еще раз повторяю, что и без всякого кодекса, как это мы сегодня видим, можно все так зарегулировать, что ничего для регулирования на региональном и муниципальном уровне просто не останется. Вот, собственно, оно так и получается. Я согласен с тем, что надо сюда включать и вопрос, связанный с участием политических партий и общественных объединений, и прочее, и прочее, и прочее.
Ну, что касается структуры, я просто не хочу сейчас подробно останавливаться даже на этом вопросе. Во-первых, потому что это будет обсуждаться позже, во-вторых, мне кажется, на круглом столе это крайне сложно обсудить. Если будут какие-то рабочие группы, наверное, нужно там обсуждать с конкретными предложениями, и с проговором, и с проработкой того, что, куда надо относить. Но некоторые противоречия уже есть. Вот если мы посмотрим раздел два и раздел три, и там, и там мы видим процесс, да? Организационно-процессуальное обеспечение, к примеру, избирательный процесс. Мне кажется, возникает вопрос, процессуальное обеспечение не относится к избирательному процессу или относится? Это не в порядке того, что вот я такой умный, а вот здесь вот плохо. Любой проект - это повод для того, чтобы порассуждать. Но это ведь я к тому, что здесь еще надо работать, хотя за основу все это можно взять, и вообще, всякий, кто берется и делает с нуля, что называется, он в определенной степени подставляется. Без этого, без того первоначального проекта невозможно работать ни над одним нормативным документом. Это все прекрасно понимают.
И далее, несмотря на то, что я здесь написал, что готов войти в рабочую группу, но, честно говоря, я несколько скептически вообще отношусь к тому, что этот кодекс увидит свет. Мы знаем, что на сегодняшний день даже то, что предлагают депутаты... Вы понимаете, вот были воспоминания Бердяева, который, так сказать, не хотел выезжать из России в 22-ом году, и он приехал и говорит: "У меня здесь вот поручительство Луначарского!". Он к Калинину пришел, поскольку он тогда ВЦИК возглавлял, а позже ЦИК уже, как мы знаем. И на что ему Калинин говорит: "Эх, какая разница, Луначарский,... даже если б я вам дал рекомендацию, все равно это не имело бы никакого значения. Вот если б Иосиф Виссарионович дал!" Понимаете? Это в 22-ом еще году! "Тогда мы бы этот вопрос рассматривали!" Понимаете? Даже не на Владимира Ильича сослался! А на Иосифа Виссарионовича еще тогда! Понятно, что точно так же и здесь. Неважно даже, какие аргументы будут выдвинуты! Я не хочу сказать, что не надо этим заниматься! Все равно вы будете этим заниматься. Потому что если мы не будем рыпаться, тогда на кого пенять? Скажут: "А вы-то пробовали? Мы пробовали!" Но, честно говоря, скептически отношусь, потому что сегодня принимается все, что происходит. Я помню, как еще в середине 2007 года многие наши представители, которые пришли к власти, говорили, что ни в коем случае не надо менять Конституцию, сейчас все дружно ее быстро поменяли. Спасибо!
Шибанова: Спасибо, коллеги! Чуть-чуть покороче прошу! Потому что мы конечно уже перешли в дискуссии к критериям, но тогда больше о критериях. А я предоставляю слово Борису Борисовичу Надеждину.
Надеждин Б.Б.: Спасибо, Лилия Васильевна! Значит я, первое, абсолютно убежден в том, что Аркадий Ефимович сможет написать блестящий с процедурно-технологической стороны документ. Мы с ним много работали над избирательным законом в Госдуме в рабочей группе, и они действительно с соратниками напишут. Я бы хотел остановиться на второй части проблемы - а что потом с ним делать, да? Вот если его написать. Значит, надо отдавать себе отчет в том, что никогда еще в нашей новейшей истории не принимались законы этого типа, политического типа, исходя из логики, чтобы экспертное сообщество было довольно. Все избирательные законы воспринимаются Кремлем как один из важнейших инструментов политической борьбы. Мы это с вами прекрасно видели, когда они убрали явку и "против всех", понимаете? Сразу стало ясно, Путин на третий срок не пойдет. То есть очевидная ситуация? Смотрите, если мы не включим в этот Избирательный кодекс чисто политический уровень вопроса, никаких шансов, что его примут, абсолютно нет. Если его сделать документом с ясной политической позицией, абсолютно ясной, тогда есть шанс, что если в стране там маятник качнется, ну дальше там все всё понимают, вся либеральная общественность напряженно ждет, когда он, наконец, уже качнется и опять там, "и братья бросят меч" и что там еще? Ну, не важно. А, "оковы тяжкие падут... И братья меч вам отдадут". Да! Точно! Забыл уже первоисточник.
Поэтому он должен быть написан, на мой взгляд, в абсолютно таком жестком демократическом ключе. А, исходя из этого, на мой взгляд, в нем должны быть особенные части, предъявлены разделы под названием "Выборы Совета Федерации", "Выборы губернатора".
Особенности выборов могут быть, но должны быть основные вещи. Вот, на мой взгляд, заход должен быть такой, пояснительная записка к нему должна начинаться не со слов "вот мы тут нашли противоречие в основных гарантиях...", с других слов. Что в нашей стране произошла чудовищная деградация выборных институтов - первая мысль. Вторая мысль: главная проблема российского избирательного процесса - это неравенство кандидатов, чудовищное использование административного ресурса и фальсификации. Просто. Вот это главные проблемы. А, следовательно, нужно писать - делай раз, делай два, делай три, основные позиции. Я могу, как сильно пострадавший от фальсификации за последние годы на выборах, дать свои предложения по формированию комиссии, по работе участковой комиссии. Ну, в принципе, здесь все сидят и все прекрасно понимают. Поэтому суть такая - да, делать надо, никаких шансов его в мягком режиме убедить там, не знаю, Суркова принять нет, я не знаю как правильно. Следовательно, нужно заранее составлять пул либеральной общественности, который будет им размахивать как флагом, понятно? И пилить вперед.
Это дает шанс, что многие процедурно-содержательные идеи, которые нужно, я не сомневаюсь, воплотить в жизнь, будут в какой-то момент востребованы под давлением здравых сил и проведены в нашем парламенте.
А еще я предлагаю написать отдельную главу, в которой запретить быть Председателем Центризбиркома людям, входившим ранее в политические партии. Спасибо!
Шибанова: Спасибо, коллеги! Я передаю слово Шейнису Виктору Леонидовичу.
Шейнис В.Л.: Спасибо! Здесь, по-видимому, складываются достаточно общие позиции. Я согласен с тем, что сейчас говорил Надеждин, с тем, что говорили до него. И мне только хочется в заключение сделать несколько пояснений. Мы находимся на совсем другом этапе работы над избирательным законодательством. Мне довелось в этом участвовать, начиная с конца 92-го года, и установка тогда была совершенно определенная - избирательного закона нет, вернее, есть только советский избирательный закон, на основе которого избирались съезды народных депутатов, президент. Значит, нужно создать соответствующие законы. Но так как этот закон должен определенным образом работать, необходимо учитывать некую реальную ситуацию - реальную ситуацию тех, от кого зависит прохождение данного закона. Это частные подробности, мы все это знаем. Когда были созданы и приняты первые законодательные акты по избирательному законодательству, в 94-ом - 95-ом годах, они были чрезвычайно несовершенны, их надо было дорабатывать, и вот шла примерно та самая круговерть, о которой здесь уже говорили, когда на одну статью навешивали дополнения, разъяснения, поправки. Когда статья включала там, не помню, сколько - тридцать семь или двадцать пять пунктов. Надо было каким-то образом делать закон удобочитаемым и работающим. И вот работала тогда группа депутатов Государственной Думы, представлявшая различные фракции. Значит, надо было, во-первых, внутри этой группы добиться некоего консенсуса и, во-вторых, что не имело абсолютно никакого отношения к конституционным нормам прохождения подготовки закона... Вот Олег Каюнов здесь сидит, он может подтвердить, что это было так. Группа эта ходила в Центризбирком к Александру Альбертовичу Вешнякову. Ну и отчасти оттого, что там было удобное помещение, но самое главное, мы знали, что хотя избирательная комиссия официально отнюдь не является субъектом законодательной инициативы, в конечно счете, если с Вешняковым мы могли обговорить, то значит это пройдет, потому что утверждать это будет президентская администрация. Вот этот подход, ну правильный он или не правильный, я думаю, что он был практичен в то время, этот подход абсолютно не пригоден в сложившихся условиях. Я не буду повторять то, что уже здесь сказано: с избирательным законом при данном соотношении сил, при данной структуре законодательных органов, при данном соотношении властей будут делать то, что захотят. И рассчитывать на то, что вот мы сделаем некий проект и Некто, как говорилось в одной пародии 56-го года, схватится за голову и скажет: "Вот спасибо! Просветили! Как-то я раньше до этого не догадался!" - на это рассчитывать совершенно не нужно. Поэтому избирательный кодекс должен иметь другое назначение. Мне это назначение видится главным образом с ориентацией на три момента. Во-первых, этот кодекс делается в проблематичной надежде, что когда-нибудь все изменится. И вот тогда-то вместо того, чтобы срочно создавать экспертные группы, разработчиков собирать, пожалуйста - вот есть закон, есть кодекс. Это первое. Конечно, вы скажите, что все это фантастика. Ну что ж, я соглашусь, что на данном этапе это ненаучная фантастика. Но, тем не менее, я думаю, что именно такая ориентация должна быть у разработчиков этого кодекса.
Во-вторых, ситуация может быть сложной. Вот не наступит великий день, когда все изменится, она начнет достаточно радикально меняться. И надо предъявить запросную позицию. Эту запросную позицию надо предъявить по максимуму. Может быть в конкретной ситуации, исходя из реального политипа, который у нас существует, разные отношения, мои коллеги знают, что я имею в виду. Исходя из этой геополитики, придется какие-то позиции сдать для того, чтобы провести основное главное, что будет в этом кодексе законов. Это второе.
И третье, что, безусловно, полезно и необходимо сегодня, это дать материал для демократических партий и организаций, которые выдвигают альтернативу по отношению к нынешнему режиму. Вот на самом деле мы хотим видеть избирательное законодательство таким-то и таким. С этой точки зрения я в этой части хотел бы сказать, на мой взгляд, все-таки законодательство девяностых годов не надо судить очень сурово. Там было много прорех, много повторов, много дефектов. Но, в общем, что делал законодатель - он видел то или иное нарушение и придумывал норму, как это нарушение пресечь. Иногда удачно, иногда неудачно. Но, в общем, на протяжении девяностых годов, на мой взгляд, в основном развитие было по восходящей. Сейчас развитие не просто идет по нисходящей. Об этом можно было говорить, ну, скажем, еще четыре года тому назад. Сегодня избирательная система разрушена. Она деградировала, она представляет нечто обратное по отношению к тому, каковы демократические принципы, правовые принципы, разумные подходы и так далее. Если раньше, скажем, в первые годы нынешнего века, шли в основном по линии приспособления практики и отхода избирательной практики от избирательного законодательства, то сейчас избирательное законодательство привели в соответствие с этой самой беззаконной антидемократической практикой. Значит, это нынешние фолианты, тома избирательных законов, их много, в какой-то мере использовали с технической точки зрения.
Но кодекс придется делать на чистом поле, так сказать, возводить заново эту конструкцию. И поэтому, опять же, я начал, я этим и заканчиваю, я солидаризируюсь с теми, кто считает, что кодекс должен составляться без каких бы то ни было политических оглядок, без внутреннего цензора. А о том, как это делать, какими силами и в каком порядке, и какова должна быть структура я, если будет позволено, выскажусь несколько позднее.
Шибанова: Спасибо большое! Галина Михайловна, вам слово! И следующий - Андрей Юрьевич Бузин.
Михалева Г.М.: Большое спасибо! Я солидаризируюсь с тем, что сказал Виктор Леонидович. Мы не всегда с ним одного мнения бывали, но в данном случае я с ним совершенно согласна - нам нужно стратегическое видение, чтобы не получилось как в девяностые, работа в реактивном режиме латания дыр, бесконечные переписывания, когда еще выборы кое-какие кое-где были. Такое избирательное законодательство, которое, извините, без бутылки не понять.
И когда наблюдатель смотрит, да какой там наблюдатель, когда председатель избирательной комиссии смотрит и ничего не понимает, что там такое. И нужно приглашать специалистов. Поэтому, конечно, надо делать, надо делать на перспективу. Кодекс должен быть понятным, внятным и простым. Вы знаете, есть традиция такая европейская: одна традиция немецкая - писать законы многотомные, где любой прецедент заранее предусмотрен, и традиция швейцарская, когда законы выносятся на референдум и они понятны любому крестьянину. Вот я думаю, что надо переходить к совершенно другой традиции, тогда гражданам это будет доступно.
Каким этот кодекс должен быть, мне совершенно это понятно. То есть нам в этом кодексе нужно максимально обеспечить конкурентность выборов. Это значит, надо максимально либерализовать закон о выборах, кстати, закон о партиях. Ну, здесь я только несколько параметров назову, потому что для нас всех, кто этим занимается, это, в общем-то, совершенно очевидно. Ну, во-первых, это обеспечение свободного доступа к средствам массовой информации, равное освещение всех участников избирательного процесса. Второе - это отмена любых барьеров, включая, как барьер прохождения, так и имущественный ценз, и сбор подписей. И то, и другое, безусловно, надо отменять для зарегистрированных партий. На мой взгляд, очень важно, чтобы хотя бы, опять же, это моя позиция, мне кажется, что партии должны оставаться субъектом избирательного процесса. Во всяком случае, на федеральном и региональном уровне. Партиям должно быть разрешено: первое - создавать блоки с другими партиями, то есть возможность, так сказать, целую политику проводить; второе - создавать коалиции с зарегистрированными общественными организациями. И тем самым облегчать доступ общественных организаций к процессу выборов. И, мне кажется, еще важно заметить следующее - господин Автономов говорил про тип политической культуры. Я сразу вспомнила про наши выборы девяностых, восемьдесят девятого - девяностого года. Ну что, тогда люди были более культурные, чем сейчас? Почему выборы девяностого года были частично опрокидывающими выборами несмотря ни на что? Ведь кто участвовал в этом процессе, помнят, что достаточно было сказать: "Я против шестой статьи Конституции" - с большой долей гарантии люди проходили в Совет, и ничего. Между прочим, административный ресурс у Коммунистической партии был не меньше, чем у "Единой России" сейчас. Значит, не в этом все-таки дело.
Ну и еще одно маленькое замечание в дискуссии с Алексеем Станиславовичем, насчет того, что партии старались, ну я не знаю, как Демократическая партия России, как Богданов старался при сборе подписей. Я уверена, что если б начать проверять, чего там они насобирали, то явно это с тем подходом, который, например, был к "Яблоку", когда его снимали в Питере или в других регионах, он совершенно был несравним.
Ну и самое главная тенденция: понятно, что у власти сейчас это просто будет как такое пугало, пугало, да? Ну, поскольку они в себе уверены, они всего боятся и вообще, глаза боятся, а руки делают. Мы должны быть готовы. Для меня как для человека, который не только практической политикой занимается, но и анализирует информационные процессы, абсолютно очевидно, что такой режим долго не удержится. Сейчас процессы ускоряются, и мы действительно должны быть готовы. Я думаю, что надо привлекать к этому широкую общественность. Вот я, и это последняя моя фраза, я в своей анкете ответила, что должна заниматься этим общественность, а никакие не органы власти. Не надо с ними вместе этим заниматься. У них совершенно другие интересы. Их интересы - сохранить и укрепить свою власть, а значит ограничить наш доступ к этой власти. Поэтому с ними работать не надо.
Спасибо!
Шибанова: Спасибо, коллеги! Андрей Юрьевич!
Бузин А.Ю.: Спасибо! Ну, во-первых, я согласен с тем диагнозом, к которому пришли, по-моему, все, все те, кто здесь выступал. С диагнозом состояния нашей избирательной системы и наших выборов.
Во-вторых, я поддерживаю мнение Бориса Борисовича по поводу того, что Аркадий Ефимович сможет в одиночку за один год написать замечательный закон. Если же он привлечет еще четырех человек, то они за пять лет замечательный закон напишут. Если еще десять человек, то они, соответственно, за десять лет напишут замечательный закон.
Но я совсем не согласен с тем, что этим надо сейчас заниматься, и выступления, которые были передо мной, меня дополнительно в этом убедили. Дело в том, что реальность законов и вообще, если говорить по-крупному, - законы очень сильно зависят от состояния общества, от гражданской, в том числе политической, властной, экономической структуры общества. Существует и обратная связь конечно, но она очень сильно опосредована наличием политической воли у властных структур. Все законодательные нормы работают только в том случае, если они опираются на реальность. Вот подумайте, что мы сейчас будем писать в нашем Избирательном кодексе по поводу органов, которые должны организовывать выборы? В данный момент непонятно, какие органы могут организовывать выборы, любые.
Могут избирательные комиссии, могут органы внутренних дел, могут налоговые органы, как, допустим, в Швеции. Да любой орган или совокупность этих органов, какую мы туда впишем, будут работать одинаково в данных конкретных нынешних условиях по той причине, что все они включены в единую корпорацию из-за отсутствия разделения властей. Нам все равно, Аркадий Ефимович, какой орган вписать сейчас в качестве организатора. А вот какой орган мы напишем для той ситуации, которая к нам придет через пять лет, когда можно будет применить наш Избирательный кодекс? Как написано в сегодняшнем "Коммерсанте" этому режиму дают от полутора до двадцати восьми лет. Угадать, значит, какой орган будет наилучшим организатором выборов через двадцать восемь лет - невозможно.
Поэтому ситуация такова, что в данный момент Избирательный кодекс, который мы напишем, сколь бы хорош он ни был, работать не будет, потому что сейчас правоохранители и правоприменители - суть одно и то же. Будет ли он работать потом, через сколько-то, через энное количество лет? Он не будет работать по той причине, что потом уже будут новые условия и, значит, там будет написано нечто, что мы не можем сейчас предположить, что будет через много лет. Поэтому он ни сейчас не будет работать, ни потом не будет работать. И возникает вопрос - а зачем нам сейчас тратить ограниченные ресурсы, ведь все хорошо знают, из политэкономии - ресурсы не безграничны. У нас есть... по пальцам можно пересчитать количество организаций, которые серьезно и квалифицированно занимаются выборами, к которым я отношу и "Голос". И у нас есть большое количество организаций, которые осваивают ресурс. Я не буду их называть поименно. Что, "Голос" хочет войти вот в эту самую когорту организаций, которые просто-напросто осваивают ресурсы?
Так ведь есть довольно большое количество дел, касающихся выборов, которыми мы пока что, находясь, так сказать, на свободе, можем заниматься. Я, может быть, немножко взял на себя роль Кириченко, которого, к сожалению, не пригласили. В данный момент, с моей точки зрения, при ограниченных ресурсах можно и нужно заниматься фиксацией расхождения закона и практики. Документированной фиксацией. Или хотя бы критикой законодательства. Намного полезнее было бы сейчас написать не новый Избирательный кодекс, а конструктивно-критический комментарий к существующему закону.
Реплика из зала: Мы и пишем бесконечно.
Реплика из зала: Да, из года в год и каждую неделю.
Бузин: Нет, такой книжки, такой книжки... ну, вот, есть какие-то попытки, несколько книжек там, Борисова, но не Игоря. Допустим, там конструктивно-критические комментарии. Вот этим, может быть, и стоило бы сейчас заняться. Но, я думаю, что все-таки не Избирательным кодексом. Пока все, спасибо!
Кынев: У меня ремарка. В выступлении Андрея Юрьевича была информация неточная. Дело в том, что касается истории конституционализма, принятия и разработки законов и Конституций, особенно в переходных обществах, никогда и никем они не писались с чистого листа. Почти всегда и везде к этому времени перемен существовали некоторые проекты, написанные либо конкретными людьми, либо научными кружками, либо кем-то еще. Всегда эти проекты вызывали движение, дискуссии, влияли на общественное мнение, а потом их кто-то использовал. Не бывает такого, чтобы в чистом поле что-то выросло из ниоткуда. Всегда перед этим шла длительная работа, где-то она шла и двадцать лет, где-то и тридцать, где-то пять, где-то месяц и так далее. Так было в Восточной Европе, так было во множестве стран, так было и в Мексике, между прочим. Оппозиционная партия пришла к власти в двухтысячном году. Перед этим тридцать лет боролась, как казалось, без шансов на успех...
Бузин: А Конституция 18-го года... На пустом месте.
Кынев: Нет, Вы не правы. Это как история про лягушку в молоке, которая его взбивала.
Бузин: Вот на это могу возразить, что в данный момент такая основа существует. Мы в середине девяностых годов, к девяносто седьмому году, создали вполне приличное избирательное законодательство, в целом удовлетворяющее международным избирательным стандартам. Вот, пожалуйста, вам основа.
Шибанова: Спасибо, коллеги! Я прошу брать слово в порядке очереди, потому что в нормальной дискуссии и должны быть разные точки зрения. Я предоставляю слово по очереди Белонучкину Григорию Владимировичу и следующий Каюнов Олег Николаевич.
Белонучкин: Что такое Кодекс? Кодекс - это нечто стабильное. Вот, например, действующие гражданский, налоговый кодексы меняются так часто, что каждые три месяца приходится покупать новую редакцию. Какие условия для того, чтобы кодекс был стабильным? Как ни странно, политические условия для этого, как мне кажется, это фрагментированный парламент или хотя бы фрагментированная власть, когда у парламента одна позиция, у исполнительной власти другая. Возьмем вторую Думу, где было шаткое большинство коммунистов и левых национал-патриотических союзников, или третью Думу, где было шаткое большинство у шаткого союза "Единства" с "Отечеством". Можно сказать, что законодательство было более или менее стабильным. Такая Дума реагирует на импульсы по внесению законодательных изменений как твердая резина, как ластик или покрышка. Нажимаешь, он пружинит и возвращается в предыдущее состояние, потому что слишком много надо согласовать интересов, чтобы что-то изменить.
А нынешняя Дума похожа на пластилин или, даже не побоюсь этого слова, на кусок жеваной жевательной резинки. Исполнительная власть нажимает, и там остается отпечаток пальца. И исполнительная власть, точнее говоря, президентская власть, президент, коллективный президент, ведут себя как шаловливый ребенок с этим куском резинки. То говорит: "Давайте переставим уши, ну, например, на спину! А ноги поменяем с руками". Потом проходит полгода и, не утруждая себя никакой аргументацией, говорит: "Нет, давайте вернем все как было!" Дальше, связь с действующим законом об основных гарантиях. Все-таки, если мы хотим, чтобы хоть какие-то наши предложения имели хоть какой-то шанс быть внедренными, то надо как-то либо подгонять структуру кодекса к структуре действующего законодательства, либо хотя бы устанавливать некие параллели.
Борис Борисович говорил о либеральной общественности, я бы предложил привлечь к этому в более широком смысле демократическую общественность, к которой я отношу в значительной мере КПРФ и в некоторой мере даже "Справедливую Россию". Потому что они объективно заинтересованы в демократических изменениях законодательства. Дальше я бы предложил все-таки как-то попытаться активизировать ЦИК, который демонстративно уклоняется от участия в доработке законодательства. Все-таки, ЦИК - это практики, и они наиболее идиотских поправок не допустят, если их спросить. Я бы предложил по возможности привлечь к этому, например, секретаря ЦИК Конкина, ну хотя бы там попросить, чтобы он высказал свое мнение по поводу каких-то там наших предложений и так далее.
Дальше, я удивляюсь, что нет в схеме разделов "Региональные и муниципальные выборы". Где мы, например, можем предусмотреть двухтуровую систему выборов губернатора, как не в этом разделе. И, то, что я бы тоже предложил закрепить не менее пятидесяти, ну минимум не менее сорока процентов муниципальных советов должны избираться по одномандатным округам. И, пожалуй, последнее. Вот моя коллега, с которой мы часто обмениваемся мнениями, просила передать, что Избирательный кодекс не нужен. Я ей ответил: "Значит, пусть каждый туркменбаши на местах устанавливает свои правила?" На что она ответила: "Вот пусть население и учится бороться с этими своими местными баши!"
Я еще хочу процитировать аппаратчика избирательной комиссии по фамилии Перевозчиков, который рассказывал ЦИКу на последнем заседании о своем участии в наблюдениях на американских выборах. Он описал разницу между Северной и Южной Дакотой, которая разительная в методике подсчета, и сказал, что то, что методика проведения выборов устанавливается штатом, а местами даже графством, дает чудовищное, он так и сказал, чудовищное доверие американцев к результатам этих выборов. Для меня это удивительно, но вот это аргументы, которые мне кажутся странными, но аргументы за то, чтобы больше инициативы передать регионам. И, самое последнее, я хочу провозгласить, точнее, пожелать, как вот это в не так давно забытые времена было, пожелать успеха нашему безнадежному делу, потому что все-таки писать кодекс в стол - это благородно, но очень обидно. Спасибо!
Шибанова: Спасибо! Юрий Альбертович, пожалуйста! Ой, Олег, извини! Я что-то забыла!
Каюнов: В принципе, с основным-то этим подходом, что надо написать то, что мы считаем правильным, а там уж, когда политическая ситуация его востребует, пусть его пытаются, но уже открыто, уродовать - с этим я, в принципе, вполне согласен. Но, мне кажется, что действительно так и надо. Но вот надо все-таки отследить внимательно, чтобы не перетащить в кодекс те уродливые вещи, которые сейчас есть в избирательном законодательстве. Боюсь, правда, что оценки того, что уродливо, а что нет, здесь будут расходиться. Ну, вот я, по крайней мере, несколько пунктов приведу.
Во-первых, вот там говорилось о разделе избирательной системы и прочее. Не должно быть разделов избирательных систем. Вот эти нормы, что там выборы губернатора должны быть двухтуровые и не меньше пятидесяти процентов там должно быть, пропорциональный выбор - это, мне кажется, абсолютно недопустимые нормы. Действительно, это все субъекты разные. Пусть действительно там каждому субъекту будет предлагаться свой. Действительно, есть субъекты и именно не пропорциональная система нужна, а многомандатная. Поэтому нужны технические детали. Заставлять их пользоваться системой, которая не пригодна, это значит, что составлять и создавать недействующие макеты в натуральную величину. Потому что реально власть будет осуществляться чем-то другим. А у них будет что-то вроде нынешней Госдумы. Поэтому вот этот момент надо не перетаскивать.
Потом вот один момент, о котором здесь не упоминали, или упоминали, опять же, в другой полярности, все-таки партии не обязательно иметь вид КПСС. Вообще, нормальная политическая партия - это не КПСС. Поэтому вот этот вот закон о партиях, мне кажется, надо предполагать, что он будет отменен. И, ну уж простите, так сказать, может быть, мое самомнение, но надо вернуться к концепции политических общественных объединений, которая существовала до девяносто девятого года. Ну, тут, конечно, надо посмотреть, как я понял, проект переписать с учетом Избирательного кодекса, потому что большая часть норм была в законе об общественных объединениях. И только часть в законе, в законодательстве собственно выборов. Но там эта концепция политических общественных объединений, она покрывала вроде большинство реально встречающихся в мировой практике политических партий, околополитических партий. К сожалению, его нельзя было назвать политическим объединением и политической партией, потому что, опять же, закон о политических партиях, который был законом на самом деле о КПСС. Так вот значит, если убрать законы о КПССах, которые называются законом о политических партиях, то имеет смысл, мне кажется, вернуться вот к этому. Эту ошибку надо убирать.
Теперь, вот есть один очень скользкий момент. Вот здесь говорили о доступности эфира, печати и прочее. Если есть предоставление, тем более, бесплатное каких-то материальных благ, по существу материальных, то обязательно будет ограничение по доступу к этим благам. Поэтому наличие бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, оно прямым образом влечет ограничение в регистрации. Значит, чего мы хотим? Мы хотим уменьшить ограничения в регистрации, или мы хотим, чтобы участники избирательного процесса имели халяву? Надо выбирать одно из двух. Мне кажется, что нынешняя практика показывает, что лучше отказаться от халявы. То есть, отменить бесплатное предоставление всем эфирного времени и прессы. Это как крайний вариант. Зато все это сильно облегчит регистрацию. Или может быть сделать так, что когда депутат регистрируется, он говорит, что я не буду брать эфирного времени и бесплатной печатной площади, тогда требования к его регистрации сильно ослабляются. То есть там не два процента подписей, а одна десятая процента. Залог, соответственно, там меньше и так далее. Ну и, естественно, залог надо восстанавливать. Дело в том, что от этой вилки мы никуда не уйдем. Пока есть халява, будут ограничения. Это неизбежно. Это нигде явно не говорилось, но это действительно в своей основе разумно.
Теперь, поскольку мы говорим о концепции избирательного кодекса, еще один момент, который здесь затрагивался. Вопрос о том, а кто будет проводить избирательные комиссии. Я предлагаю рассмотреть, так сказать, обдумать такой вариант, мне известно, что он встречается частично, мне пришлось домыслить и применить в наших условиях. Я знаю, что в некоторых из штатов, Соединенных Штатов, избирательные комиссии существуют две, то есть в каждом данном месте действуют две избирательные комиссии, но с разными функциями. Вот, к сожалению, деталей мне так и не удалось выяснить, но применительно к нашей ситуации можно было бы рассмотреть такой вариант: одна избирательная комиссия, это, грубо говоря, хозяйственная избирательная комиссия. Она формируется по тому же принципу, как сейчас. Туда будут направлены назначения сверху и опытные, так сказать, люди. То есть, она занимается, грубо говоря, хозяйственными вопросами. То есть, подготовка к проведению выборов, избирательные урны, избирательные участки там, то-се, связь, как раз выборы. Еще раз говорю, она формируется примерно как сейчас.
А вторая избирательная комиссия, которая осуществляет политические действия во время выборов. Они все-таки - политический процесс, никуда не денешься. Вот здесь я все-таки предлагаю вернуться к предложению покойного Александра Александровича Собянина. Эта комиссия формируется по жребию, по типу присяжных. Она принимает решение по регистрации, по применению...
Реплика из зала: Ну, это пойдут безработные, домохозяйки...
Каюнов: Ну что делать? Извините, что значит пойдут? Сначала на них должен пасть жребий. Вот!
Реплика из зала: Он обычно "Единую Россию" номер один вытягивает.
Каюнов: Я знаю! Меня просили даже этот момент обсчитать, помнится. Я обсчитывал! Действительно, там жребий. А жребий иногда выпадает довольно странно. Но это уже вопрос техники. Она все-таки как принципиальная. Там можно прописать, как этот жребий делается. Значит, она занимается вопросами регистрации, принятием санкций в случае нарушений и, самое главное, подведением итогов. Мне кажется, что это могло бы очень многое расширить, если, конечно, это все удастся провести последовательно. Ну вот, что я собственно хотел сказать по концепции Избирательного кодекса. Еще по структуре, но это, соответственно, в следующей половине. Спасибо!
Шибанова: Спасибо! Спасибо! Юрий Альбертович!
Дмитриев Ю.А.: Спасибо! Профессор Дмитриев.
Уважаемые коллеги, мне кажется, что мы сейчас находимся в положении... Если перефразировать один известный анекдот, то он звучит так: Москва, Лубянка, 25 ноября. Уважаемый Дмитрий Анатольевич, наконец-то мы нашли место и время написать проект Избирательного кодекса!
Мне кажется, что мы сейчас должны обсуждать не концепцию кодекса, не необходимость его принятия, она, наверное, для всех нас очевидна, а то, как технически реализовать этот проект. И вот смотрите! Я с удовольствием хожу на все эти либеральные тусовки и много раз слышал и сам произносил предложения: "Давайте изменим Конституцию!". Пятнадцать лет мы говорили одно и тоже. И тут вдруг, в один прекрасный момент, с известной вам трибуны, прозвучала идея: "А давайте-ка мы, наконец, изменим Конституцию!" И все! Допущенные до власти средства массовой информации тут же подхватили эту идею. Лояльные эксперты ударили себя в лоб: "А! Как же мы раньше-то не знали! Оказывается, шесть лучше, чем пять! А уж пять, тем более, лучше, чем четыре!" и так далее, и тому подобное. И только один известный политик задал вопрос: "А почему не три?" И ни один эксперт не дал четкого обоснования: а почему шесть, а почему пять?
Поэтому, на мой взгляд, сейчас мы должны объективно взглянуть на все те процессы, которые в нашей стране без лоббирования не проходят. Вот смотрите, Трудовой кодекс имени Андрея Исаева - это явный компромисс между советскими конструкциями и конструкциями реально демократическими. Даже в условиях экономического кризиса мы не можем выгнать бездельников и лодырей. Почему? Кодекс не позволяет! Пример второй - Уголовный кодекс. Вспомните идею декриминализации. А вот давайте мы что-то здесь заменим, отменим смертную казнь. И так родились два кодекса - административный и уголовный, не имеющие под собой концептуального обоснования.
Свежий пример. Советник Президента по правовым вопросам задался целью сделать у Гражданского кодекса четвертую часть. И сделано было невообразимое! Законы публичного права были отменены и перенесены в четвертую часть ГК - то есть в частное право! И мы получили беспрецедентную ситуацию, когда Верховный Суд был вынужден комментировать закон до того, как он вступил в силу. Хотя обычно, как вы знаете, Верховный Суд опирается только на судебную практику.
Так вот, мы сейчас должны найти тот оселок, на котором эта власть (не важно кто это будет - Владимир Чуров, Владимир Плигин или кто-то еще) согласится с тем, что сегодняшнее избирательное законодательство настолько рыхло, настолько неорганизованно, в ряде случаев бессмысленно, что надо его собрать воедино. А вот потом мы под это "воедино" предложим концепцию структуры кодекса. Я охотно верю, что Аркадий Ефимович (а я знаю его чуть лучше, чем многие здесь присутствующие) вполне в силах в одиночку не только разработать концепцию, но и написать весь проект кодекса.
Но мне жалко не только его, но и нас всех здесь присутствующих, поэтому мы должны найти этот самый толкач, который выступит впереди с этой идеей и внесет ее туда, где эта идея обретет реальную жизнь. А потом можно спорить о деталях, о идеях, о концепциях, о том, кто должен организовывать этот процесс, кто не должен, нужны ли списки и залоги, и так далее. На мой взгляд, нам нужно сейчас сосредоточиться именно на этой цели - на поиске этого локомотива, а уж потом приниматься за концепцию. Спасибо!
Шибанова: Спасибо, Афанасьев Михаил Николаевич! Если можно по три минуты выступающим.
Афанасьев М.Н.: Я поддерживаю саму идею общественной инициативы, общественного проекта, мне представляется она правильной сама по себе. Даже если бы называлась инициатива несколько иначе, скажем, не избирательный кодекс, а избирательное законодательство или как-то ещё. Что касается аргументов по поводу политической культуры и неготовности общества и элиты к этой идее, она у нас безусловно низка, своеобразна, сервильна, подделывается к ситуации, но сошлюсь на социологические данные - опросы элитных групп, которые я проводил по заказу фонда "Либеральная миссия": этот опрос показывает, что в элитных группах российских наблюдается консолидация негативного отношения, негативного мнения относительно именно избирательной системы. Крайне негативные оценки высказывались, причём, подчёркиваю, это не только публичные элиты, социентальные элиты, но и среди чиновничества и особенно регионального чиновничества, которое не дало здесь свои уровни, своего влияния на федеральное правительство через парламент, и среди армейских офицеров; то есть на самом деле недовольство существующей избирательной системой чрезвычайно высоко, и в этом смысле задача сфокусировать внимание на неё, на необходимости изменения её, безусловно, очень и очень актуальна.
Дальше! Здесь я по пункту третьему анкеты, как и подавляющее большинство здесь присутствующих, все крестиками отметил, и подписал ещё другое. Вообще смысл этой работы и кодификации я вижу только в том случае, если этот кодекс обеспечит либерализацию системы, о чём здесь многие коллеги говорили, но это должно быть чётко и принципиально заявлено. В то же время поддерживаю, естественно, идею, высказанную в частности, коллегой Надеждиным и отчасти других коллег о необходимости работать и на политическом уровне. Я бы предостерёг заранее от попытки подводить эту работу под ту или иную политическую партию. Я согласен с прозвучавшим тезисом о том, что общественность нужно привлекать не только либеральную и не только демократическую, на мой взгляд, нужно обойтись без идеологизирующих ограничений, а просто говорить об общественности. Мне представляется очень верной мысль Лилии Васильевны - обращаться к академическому сообществу, и этот ресурс, безусловно, нужно использовать. Вообще, нужно отдавать себе отчёт в том, что сыграет эта штука не в том случае, если у вас кодекс хороший будет - естественно, кодекс должен быть хорошим - но сыграет она только в том случае, если будет хорошая информационная компания, общественная, безусловно, информационная компания. Технологически она должна быть продумана как компания общественного лоббизма, такая широкая лоббистская компания, не в ругательном нашем русском смысле слова, а в нормальном - то, что принято в цивилизованных технологически развитых странах, и не только это. И разные другие вполне нормальные технологии. Не согласен с коллегой Дмитриевым отчасти. На мой взгляд, сейчас не надо заморачиваться тем, чтобы искать локомотив, поскольку здесь высоки будут риски недоверия - недоверия не только к локомотиву, но и к тем людям, которые будут выступать посредниками между общественным проектом и локомотивом. Мысль, думаю, достаточно ясна, не буду её развивать.
Тот формат, который предложили организаторы, - действительно открытый проект, он проживёт ровно столько, сколько этот формат будет соблюдаться. Как только у широкой общественности появится такое подозрение, тем более обоснованное подозрение, что коллеги, которые сводят и представляют проект избирательного кодекса, делают это для того, чтобы прицепиться к локомотиву, естественно, для широкой общественности проект этот потеряет значимость. Думаю, что локомотивы в случае хорошей информационной кампании, широкой общественной компании найдутся. Если у проекта будет лицо, безусловно, здесь надо стараться, чтобы ряд этих лиц был вполне респектабельным, авторитетен и так далее. Вообще у нас сегодня наиболее эффективные это такие петиционные кампании, вот нам нужно подумать, в частности, о круге лиц, который там может выступать с такой петицией, чтобы обратить внимание власть имущих к наличию такого общественного проекта.
Теперь, что касается содержания общественного проекта. Я согласен с тезисами коллеги Бузина о том, что у нас в 90-е годы, если не вдаваться в детали, было вполне нормальное законодательство в целом. Не согласен с коллегой Бузиным в том, что не надо делать кодекс. Я думаю, что как раз также для того, чтобы вернуться в целом и основном к законодательству 90-х годов, уже поэтому нужно делать кодекс. И я бы ещё один тезис предложил вам для работы, для обсуждения, это как раз действительно минимизировать, не гнаться за тем, чтобы как можно больше ноу-хау вложить в этот кодекс, а как раз взять за основу основные параметры законодательства 90-х годов. Опять же сошлюсь на социологию. Поскольку большинство опрошенных респондентов, я опрашивал элитные группы, но думаю, что для массовой аудитории это ещё более характерно, они воспринимают вот тот остов избирательного законодательства, который существовал в 90-е годы, вот полупропорциональная-полумажоритарная там, и пятипроцентный проходной барьер, выборы губернаторов и так далее, как некую норму, которая уже прижилась. А потом, что в 2000-х годах стало наворачиваться, как уже тут говорилось, как некий отход от нормы, и это чрезвычайно важная вещь; можно многие очень правильные вещи, но излишне радикально звучащие для широкой опять же общественности, туда вписать, что затруднит получение конечного широкого общественного эффекта.
И, на мой взгляд, для того, чтобы наше обсуждение, вот этот первый тур обсуждения, может быть, имеет смысл его продолжить в заочной форме, был более технологически эффективен, я предлагаю все-таки подумать над более содержательной анкетой опроса. Потому что всё-таки бессмысленно спрашивать вот эти вещи, которые в пункте три перечислены, то есть должен понять, что лучше быть здоровым, богатым, чем наоборот, а вот какие-то фундаментальные вещи я предложил разделить. Во-первых, вопросы кодификации - это для специалистов, а вопросы основополагающие, например, мажоритарно-пропорциональная или иная, пятипроцентный или семипроцентный проходной барьер, или ещё какие-то фундаментальные вещи. Что с ними нужно сделать? Нужно на первом же этапе хотя бы на уровне широкой фокус-группы заочной, провести опрос и отсеять лишнее, поскольку технология должна быть консенсусной, а то, что в консенсус не помещается, даже как бы красивый, кому-то это не нравилось, вот я готов многим жертвовать.
Я думаю, например, коллега Александр Кынев готов пожертвовать сразу, сходу своим предложением по части никого не снимать. Я прекрасно понимаю, что Александр - человек, мягко говоря, неглупый. Это я Автономову говорю, потому что он ему попытался объяснить, что если там административные ресурсы, и так далее... Кынев-то из чего исходит? Что административные ресурсы монополизированы, и поэтому законом крутит тот, у кого административный ресурс, поэтому форма снятия, получается, работает только в одном направлении, но я в ответ говорю, что это тоже институциональная ловушка, потому что снимать будут до того, на этапе регистрации. Зарегистрируют одного или двух, и они будут соответственно уже тогда абсолютно безнаказанно. Кроме того, если всё-таки мы исходим из того, что избирательный кодекс мы пишем для того, чтобы в случае лоббирования и принятия он как-то изменял действительность, то русскую действительность можно изменять только достаточно жёстким применением законодательства - и только так, поэтому, безусловно, снимать, безусловно, ограничивать.
И ещё один аргумент, Саша, он завуалировано прозвучал у Алексея Станиславовича - "огромное количество юридических консультантов работает", вы что, их работы хотите лишить? Совершенно напрасно, потому что в огромном количестве юридических консультантов нужно искать своих союзников, а не противников. Если всё будет хорошо, совершенно верно, но так как они неглупые люди, они предпочитают клиентов здесь и сейчас. Можно жертвовать ещё чем-то, например, выборами губернаторов к примеру, там не всё так очевидно. Но нужно согласовать какие-то базисные пункты. Ещё раз говорю, что, на мой взгляд, эти базисные пункты должны нас возвращать к 90-м годам как уже апробированной, проверенной, принятой, привычной в значительной степени практики. Вот ее взять за основу, можно добавлять что-то ещё, но первый круг должен быть нацелен именно на это, а то мы так можем говорить, говорить и не продвинуться, что потом будет Аркадий Ефимович, собственно говоря, учитывать в работе.
Шибанова: И завершим. Можно по три минуты.
Привина: Мы постараемся очень коротко. Что значит: нужно сейчас писать кодекс или нет? Безусловно, нужно. Если мы ничего не будем делать, то Андрей Юрьевич абсолютно прав, от полутора до двадцати восьми мы тут же отодвинемся, если мы ничего не будем делать. Но, если экспертное сообщество будет писать сейчас вот этот избирательный кодекс, то локомотивом должно стать само общество. Да, у нас затишье на политическом поле страшное, политические партии зачищены, они работают по определённому графику с определённым разрешением, но при этом у нас есть масса некоммерческих организаций левого и правого толка, которые так или иначе пытаются активизировать политическую жизнь в стране. Сейчас представителями левого и правого политического толка создаётся единый центр протестных действий. Они довольно удачные акции проводят, пока немногочисленные. Но если в числе своих требований они, как и в некоторых соседних странах, начнут выдвигать требования об изменении избирательного законодательства, то я так думаю, что всё-таки толк будет. Потому что, во-первых, постоянно увеличивается число сторонников этих акций, оно действительно увеличивается раз от раза. И, собственно говоря, власть будет вынуждена пойти хотя бы на какие-то уступки, потому что в то, что сейчас нам сказали, что не своевременно снижать семипроцентный барьер, вот не готово общество, никто из здесь сидящих в это не верит и дело самого общества и представителей власти добиться этого. Спасибо!
Колесник С.Г.: Дорогие друзья! В своём выступлении я напомню вопрос моих студентов в Высшей школе экономики, где я преподавала. Когда они пришли после лекции уважаемого либерального лектора и сказали: "Светлана Григорьевна! Правда, что через три месяца режим Путина падёт?" И я должна сказать, что стоит исходить из прогнозов более пессимистических и эти прогнозы, конечно, требуют постоянной работы для того, чтобы продвинуть те ценности, которые мы здесь разделяем. Поэтому я написание этого кодекса исключительно представляю как возможность действительно организовать общественную кампанию и не отказывать в участии в этой компании, в том числе и представителям государственной власти, Думы и других всяких организаций, если они в этом будут заинтересованы. Наоборот, я бы пригласила их участвовать, я не думаю, что кто-то кого-то чрезмерно подозревает. Но, если мы сразу избираем практику такого нишевого проекта, вот там в углу, на Лубянке, в этом зальчике мы сидим и занимаемся своим кодексом, ну зачем это? Мне кажется, надо понимать, что свобода, которой мы так алкали, как раньше говорили некоторые люди, она, может быть, примет, может кто-то и не доживёт. Поэтому здесь это надо принимать как путь, к которому нужно быть готовым и тогда кодекс выступает, как такой документ, который позволяет держать общественную дискуссию.
Затем предложение в отношении СМИ, что касается меня. Я, конечно, понимаю, что можно обозвать бесплатный рынок, как угодно. От того, что мы называли жителей нашей страны совками в течение двадцати лет, их менталитет не изменился. Если мы назовём бесплатное время и площадь, предоставляемые кандидатам СМИ, халявой, то смысл от этого, тоже, поверьте мне, не меняется. Я должна сказать, что у нас сегодня, конечно, используется это всё ужасно, но есть то, что работает в других странах и чего, представьте себе, либеральные люди в США добиваются, предлагая создать банк рекламы по самой низшей расценке. Вот какие-то такие вещи, потому что, конечно, в кризисные моменты, которые бывают раз в восемьдесят лет, типа сегодняшнего, на выборах в США, кандидат, такой как Обама, без всякого личного капитала способен был собрать деньги и победить на выборах, но до этого вокруг него сплотилось всё, включая части республиканской партии. Но это такая ситуация экстремального плана. В нормальном процессе кандидат без средств совершенно лишён доступа к СМИ, это американцы говорят, и они хотели бы гарантировать доступ к СМИ кандидатам, которые не имеют больших денег. У нас это есть, поэтому почему бы не подумать о том, как предложить что-то, что бы сделало этот ресурс более работающим. Ну, это, конечно, можно воспринимать высказывания мои как угодно, но я должна сказать, эта позиция моя опирается на опыт, который я имею, работая в регионах, и я отлично понимаю, на что здесь кто покушается. Отлично.
Поэтому, дорогие друзья, я приветствую эту идею и считаю, что это продуктивная идея, и всё, что мы сможем сделать по обсуждению предложений, мы сделаем. И мы работаем сегодня, наша экспертиза несколько трансформировалась, два уровня, один из них - ресурс www.4cs.ru - это экспертное сообщество, где дискуссии бывают весьма живые, поэтому если будет сформулировано всё в таком достаточно понятном виде, это широкая дискуссия. Но насчёт академической общественности, дорогие друзья, я столько лет находилась в этой академической общественности, у меня большие сомнения в том, что в сегодняшнем состоянии академическая общественность имеет какой-то общественный пафос. Поэтому я бы предлагала вам думать о том, как это сделать более популярным и доступным для людей, которые не являются юристами, экспертами. Поэтому задача, мне, кажется это посильная, и я думаю, что Аркадий Ефимович вполне способен это тоже воплотить в реформу, которую будет легко обсуждать.
Часть вторая. Структура Избирательного кодекса
Любарев: Традиционно структура кодекса включает общую и особенную части. Мы от этой традиции отходить не собираемся. То есть общая часть в первом приближении должна быть аналогична Закону о гарантиях, а особенная - включать разделы о выборах Государственной Думы и Президента.
Сразу хочу сделать оговорку, уже обсуждался вопрос о выборах в Совет Федерации, пока вот здесь в этой структуре, которую вам раздали, отражено то состояние выборов, которое есть. Я сам тоже сторонник прямых выборов Совета Федерации и смешанной системы в Госдуму; если мы решим, что должно быть так, то будет глава в особенной части по выборам Совета Федерации, если примем смешанную систему для выборов в Госдуму, значит, нужна будет глава и по нарезке округов на этих выборах. Это всё будет легко вставить. На самом деле мне кажется, что сейчас действительно это не самое главное. Некоторые вопросы, например, пятипроцентный барьер заменить семипроцентным - это дело пяти минут. А структура, как я уже говорил вначале, это вопрос, так как без хорошей структуры мы не создадим хороший закон.
Вот один из вопросов, который не обойти, - это вопрос о референдуме. Здесь моя позиция отличается от той, которая реализована в нынешнем законодательстве, и от той, которая была заложена в проекте кодекса 94-го года. То есть позиция заключается в том, что то, что должно быть унифицировано, то это надо унифицировать и включать в общую часть кодекса, то есть у нас есть избирательные комиссии, есть учёт избирателей, есть процедура голосования. Есть ещё ряд вопросов, которые едины и для выборов, и для референдума, и соответственно вот эти вопросы должны быть в общей части кодекса, и всё это должно быть изъято из федерального конституционного закона. И в то же время я против отдельного раздела о референдуме в особенной части, как, например, было в проекте 94-го года, с той точки зрения, чтобы не было двух законов об одном и том же. То есть общероссийский референдум, на мой взгляд, должен регулироваться общей частью кодекса и Федеральным конституционным законом, который будет аналогом раздела особенной части, поскольку так в Конституции у нас заложено, что должен быть федеральный конституционный закон о референдуме.
Но есть ещё один важный момент: я считаю, что в общей части кодекса надо постараться вопросы, которые касаются референдума, общероссийского, регионального и местного, выделить в отдельный раздел. Я помню, как в 2002 году Александр Иванович Салий очень долго этого добивался, но не получилось - не потому что кто-то был принципиально против этого, а потому что для этого надо было переделывать всю структуру закона, а после первого чтения это уже практически невозможно. И получается действительно очень неудобно, потому что выборы у нас проводятся значительно чаще референдума, но в законе нормы о выборах все время перемежаются с нормами о референдуме, и через них приходится продираться, спотыкаться и так далее, и вот от этого, конечно, желательно по возможности избавиться.
И раз уж мы заговорили о референдуме, мне кажется, нужно решить вопрос с терминологией, потому что есть у нас какая-то любовь к филологической чистоте, что раз избиратель, это никак не может касаться референдума; я думаю, это неправильно. То есть я считаю, нужно отказываться от таких терминов, как у нас приняты: "участник референдума", "список участников референдума", "участок референдума", "комиссия референдума". Они никакого содержательного смысла не несут, они ничем не отличаются от понятия "избиратель", "избирательная комиссия", и так далее, но они очень сильно засоряют текст закона. Вот классический пример, пункт закона: "Бюллетени выдаются избирателям, участникам референдума, включённым в список избирателей, участников референдума...", и один за другим пункты вот так идут через запятую, причём раньше ещё хуже было, раньше еще был "бюллетень для голосования на референдуме" через запятую после избирательного бюллетеня. Поэтому от этого надо избавляться, и никакого ущёрба для юридической чистоты это не нанесет.
Общую часть я предложил разбить на четыре раздела, это не очень принципиально, но я считаю такое разбиение удобным. Другое дело, тут уже прозвучала критика, что не очень удачно названы эти разделы, но над этим ещё, понятное дело, будем думать. Мне интересны мнения насчёт содержания, то есть, правильно ли я группирую главы. Первый раздел - это общие вопросы, второй раздел - это то, что происходит не только во время избирательных кампаний, потому что у нас большинство избирательных комиссий действует на постоянной основе, регистрация избирателей происходит совсем в других временных рамках, ну и защита избирательных прав тоже должна быть постоянной. Третий раздел - это собственно избирательные процессы, и четвёртый, как я уже говорил, это референдумные процессы. Здесь, правда, в названиях глав 20-й, 21-й и 22-й я отметил слово "особенности", потому что мне кажется, все равно какие-то аспекты референдума придётся отражать в главах по избирательному процессу, скажем, процедура голосования и подсчёты голосов одинаковые, а вот бюллетени разные, порядок определения результатов разный, то есть здесь в референдумном разделе нужно сделать отдельные статьи.
Я хочу ваше внимание в первом разделе обратить на две важные главы. Это, во-первых, глава 2 - "Избирательные права". Я уже говорил о том, что мы должны закрепить приоритеты избирательных прав, для этого и требуется эта глава. Здесь самая ответственная задача: эти права сформулировать, чтобы эти статьи могли непосредственно работать, они определяют содержание следующих разделов. Над этим будем, конечно работать, я думаю, что следующая задача, после структуры, будет вот эта глава по избирательным правам. И глава 3 - "Избирательные системы", вот как раз уже началась дискуссия по этому вопросу. Я согласен, нельзя навязывать какую-то жёсткую избирательную систему регионам, им нужно оставить выбор, но этот выбор должен быть в рамках. То есть должно быть, чтобы они выбирали, но не придумывали сами что-то, они уже откопали в учебниках метод Империали, могут придумать что-то похуже. Кстати, о том проекте кодекса 1992 года, который мы опубликовали, ещё раз хочу сказать спасибо за его сохранение Дмитрию Александровичу Левчику, который не пришёл сегодня, я его звал. Что мне понравилось в том проекте, так это то, что там были чётко перечислены все избирательные системы, которые могут быть использованы. Вот мы хотим идти по этому пути, то есть зафиксировать в начале кодекса системы, их должно быть немало, не две-три - пропорциональная, мажоритарная, смешанная, есть многомандатные округа и многое другое - всё это надо зафиксировать и дальше уже можно в других главах детализировать. При такой-то системе бюллетень должен быть таким, при такой-то - таким, и так далее, чтобы не изобретал никто велосипед.
Дальше в этом же листочке раздаточном есть примерная разбивка некоторых глав на статьи. Это ещё более ориентировочно, потому что в процессе работы, конечно, может быть много изменено, и в этой записке я просто хотел показать некоторые подходы свои к структуре. Вот, например, в первой главе у нас, я считаю, вот такая статья должна обязательно быть - статья "Совмещение выборов", потому что выборы у нас совмещаются постоянно, и это уже фактически узаконено, а совмещённые выборы не могут регулироваться специальным законом: очень много вопросов, которые нужно в общем законе отразить.
Вот пример главы об избирательных комиссиях: здесь можно увидеть, что в основном те же статьи, что и в Законе о гарантиях, я, кстати говоря, собираюсь учитывать всё то положительное, что есть в Законе о гарантиях, что было в нём и в 97-м году и позже. По системе избирательных комиссий разбиение на статьи более менее подходящее, хотя вот тут я обращаю внимание на новшество: я думаю, что все вопросы финансирования избирательных комиссий тоже должны быть здесь. И еще пример - это статья по назначению членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, я её выделил из статьи по статусу членов избирательной комиссии, тоже, кстати, огромная статья, 31 пункт, её тоже давно пора разбивать на части, вот один из примеров. Вообще, конечно, нужно делать статьи короче, не должны быть статьи из 30-38 пунктов.
И пример ещё один: 9-я глава по нарезке округов, здесь тоже показан один из подходов к разделению материала на разные статьи: одна статья - это требование к округам, другая статья - это процедура их образования. Это один из ключевых подходов - разделение материальных и процессуальных норм. Но ещё более важная задача здесь - это разделить императивные нормы и диспозитивные, то есть нормы прямого действия и те, которые обращены к региональному законодателю, поскольку, если мы их разделим, тогда императивные статьи не надо будет дублировать, на них можно будет просто ссылаться и, естественно, законы будут более компактными и более удобными.
Вот вкратце то, что я хотел сказать по структуре. И вот сейчас я всё-таки выскажу свои возражения по поводу того, что сказал Андрей Юрьевич, потому что то, что он сказал, это почти всё правильно и, конечно, эти мысли ко мне тоже приходили, когда я раздумывал, браться за проект или нет, но, наверное, Андрей Юрьевич не обратил внимания на то, что я сказал в начале. Да, есть вещи, которые через 28 лет надо будет писать не так, как сейчас. Но есть такие разделы, которые, я думаю, не устареют и через 28 лет и это главная цель нашей работы. Спасибо!
Шибанова: Я попрошу поставить всех свои таблички, тогда нам будет проще вас записать. Так, Олег, пожалуйста, Вы первый! Пожалуйста!
Каюнов: Ну, сначала техническое предложение, если хотите, уловка. Насчёт вопроса российского референдума. Напомню пункт "б" статьи 84-й Конституции: Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, так вот оставить федеральный конституционный закон о назначении референдума Российской Федерации. Там будет норма типа сколько нужно собрать подписей. Можно сохранить те нормы, которые там были, что там проверка, вопрос референдума и так далее, а вот уже скажем порядок сбора подписей, там отсылочные нормы, они будут отсылать к избирательному кодексу, то есть этот закон федеральный конституционный станет предельно маленьким, каковыми собственно и должны быть конституционные законы, если вдуматься. А все остальные нормы референдумные, они будут собственно такие же, как и для референдумов субъектов. Мне кажется, это было бы вполне уместной, хотя вроде бы внешне технической уловкой, но, на мой взгляд, она всё-таки по существу. Теперь всё-таки, если начать описывать все системы, которые существуют в природе, и даже пытаться ограничить то, что выглядит более-менее нормально, то, как мне казалось, 80 процентов этого кодекса будет посвящено описанию избирательной системы или что-то около этого. А для борьбы с такими вещами, как увлечение Империали и прочими усиленными квотами можно сделать очень простую и на первый взгляд естественную уловку. Система называется пропорциональной, а сама эта мысль пропорциональной системы, что расчетное число мандатов нецелое. Так надо сказать, что допущенный к выбору список всегда должен получать не меньше целой части расчётного числа мандатов. А там в пределах этого самого дела это есть цельная пропорциональность, это естественное требование, попробуйте его оспорить. Все доводы отлетают просто, понимаете, со звоном.
Любарев: Только не для нашего суда.
Каюнов: Вроде бы помнится, что в какой-то момент речь шла о том, чтобы сделать его из трёх частей, избирательный кодекс - общую, особенную и специальную. Посмотрите, закон об основных гарантиях тоже имеет некую общую часть, некую специальная, хотя это не кодекс. То есть в общей части - это базовые принципы, особенная часть - вот всякие процедуры - подсчёт голосов, пятое-десятое, а специальная часть - это федеральные выборы, ну и соответственно процедуры проведения федерального референдума. Я просто помню, что такой вариант рассматривался, может быть он окажется полезным. Всё, спасибо!
Шибанова: Я уже вышла из роли ведущего, поэтому отвлеклась, дальше Александр, дальше Виктор Леонидович, потом Вадим Юрьевич. Я просто по порядку, чтобы вы готовились.
Кынев: Что касается структуры, есть два таких момента, на мой взгляд, очень важны, но, совершенно очевидно, что не может все войти в избирательный кодекс, и есть два блока, которые могли бы выступать в качестве смежных проектов или приложений.
Первая тема - это вопрос партийного законодательства, понятно, что это отдельный закон и невозможно его включить в проект кодекса. Что можно сделать с помощью кодекса? Можно попытаться обосновать, сформулировать определение понятия избирательного объединения, и, соответственно, чтобы при этом в определении фактически снимались некоторые антидемократические вопросы лишения значительных групп граждан пассивного избирательного права в законодательстве. Что я имею в виду? То есть прямо записать в определение избирательных объединений не только политические партии но и блоки, более того, предусмотреть возможность на региональных и местных выборах выдвижение кандидатов и списков не только политическими партиями, но и иными общественными объединениями в установленном законом порядке, а также группами граждан. То есть я предлагаю помимо политических партий и общественных организаций создать возможность выдвижения списков кандидатов гражданами путём реализации их гражданских инициатив, к примеру выдвижение списка собранием инициативной группы с некой установленной численностью. Установить форму регистрации такой инициативной группы и в какой форме фиксируются её участники. И после этого даже наличие в законах о партиях иезуитской системы их регистрации во многом обесценится.
Вторая тема, которая тоже здесь важна, и понятно, что гораздо в меньшей степени решаема вопросами кодекса - это всё, что касается административной и уголовной ответственности, санкций за нарушение избирательных прав. В проекте есть глава "Защита избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушение избирательного законодательства", но мы же понимаем, что в ней просто нельзя решить вопросы уголовной и административной ответственности. Поэтому возникает вопрос, что мы или все это оставляем за скобками, либо тогда возникает потребность в том, чтобы кто-то там другой, или в рамках той же группы разрабатывался и прикладывался еще один отдельный проект изменений в уголовное и административное право. Потому что этот вопрос очевидно важный. Потому что если мы предусматриваем некий механизм, но никто никакой ответственности не несёт, то, в общем, возникает вопрос несоблюдения закона. У Леонида Кириченко это же любимая тема. Может ему и предложить, пусть он не просто критикует, но и напишет, кто за что должен сидеть, сколько и по каким статьям.
И третье. Я считаю это важно, если мы говорим о возврате к федерализму. Я думаю, что в рамках текста кодекса не должно быть никакого упоминания о существовании в природе единых избирательных дней. Если мы боремся с неоправданной унификацией, то не дело Федерации устанавливать единые дни голосования для субъектов федерации. Нигде в федерациях в мире это не используется, если даже это совпадает, то совпадает скорее по традиции, а не потому, что это навязывается федеративным законодательством.
Любарев: Я просто упустил, когда говорил, что в первом разделе у меня есть специальная глава "Участие политических партий и общественных объединений в выборах и референдуме". То есть это то, о чём говорит Александр Владимирович, что именно здесь надо записать общие принципиальные вопросы, в законе о партиях надо оставить вопросы создания партии и так далее, но участие партии в выборах должно быть в избирательном кодексе.
Шейнис: Когда я первый раз выступал, до меня все выступавшие исходили из одной установки, а именно, что никакого внутреннего цензора быть не должно. Вот как мы представляем сообразно избирательный кодекс, так его и надо сделать. После этого были другие выступления. Ну что? Я фиксирую различия подходов, но я стою на своей позиции и мои дальнейшие соображения вписываются в ту установку, которую я провозгласил часа полтора тому назад - кодекс пишется исходя из того, что Россия демократическая страна, но в этих демократических выборах нормы должны помогать учреждениям правового государства вот с этих позиций структуры. Тут, конечно, возможны разные варианты, которые могут отражать стадию работы. И, скажем, то, что сейчас предложил Аркадий Ефимович, это, возможно, первая стадия работы над избирательным кодексом. Но я бы предложил всё-таки иметь в виду несколько более амбициозную цель и, соответственно, кодекс должен включать в себя помимо общей части, помимо выборов в депутаты Государственной Думы, безусловно, выборы членов Совета Федерации. Я чуть дальше скажу, как мне видится решение этого вопроса в этом варианте: выборы президента, безусловно, и то, и другое, и третье.
Теперь, что касается референдума. Я совершенно согласен с тем, о чём говорил Олег Каюнов, и именно таков был наш подход в избирательном кодексе 94-го года. В Конституции, действительно, сказано о назначении выборов и референдума в соответствии с федеральным конституционным законом. Поэтому всё, что не относится к назначению, и возможно, я бы для себя тогда ввёл, как мы тогда делали, подведение итогов. То есть не подсчёт голосов, а определение, ну, условно говоря, если за вопрос, на поставленный на референдуме проголосовало там такое-то число (можно спорить) избирателей, в том числе большинство получено в таком-то количестве регионов Российской Федерации, можно пойти дальше по пути детализации. Вопросы, которые носят общефедеральный характер, здесь можно эту норму не вводить, а вопрос, который задевает интересы субъектов, его вводить. Это всё объекты регулирования федерального конституционного закона, всё остальное выносится в кодекс. Держать ли его в общей части или всё-таки выделить в одну из особенных частей? Я бы всё-таки склонился ко второму варианту, Аркадий Ефимович. И вот почему. Мне кажется, что в России должны происходить не только федеральные референдумы, а закон о референдуме нужен, раздел, часть о референдуме в избирательном кодексе, она должна охватывать все различные территориальные виды референдумов.
Теперь дальше. Я начал с вещей, которые мне кажутся более или менее очевидными, и иду по линии наиболее проблемных, где я не готов класть голову на отсечение, что именно так, а не иначе. Но тем не менее все сводится к тому, что должны быть разделы, особенные части, посвящённые выборам губернаторов в регионах, и выборам законодательного собрания, и местным выборам. Может быть, это оформится в модельный закон, то есть придать им несколько другой статус и обозначить их как избирательный кодекс. Может быть, но, во всяком случае, над этим следует подумать. И ещё здесь речь шла о том, что необходимы какие-то санкции. Естественно, эти санкции должны быть там, где им надлежит быть, - в КОАПе и в Уголовном кодексе. Но разработчики избирательного кодекса в виде сопутствующих документов, поскольку здесь есть единая логика избирательных процедур, должны представить пакет законов, примыкающий к избирательному кодексу, закон об изменениях. Мы, между прочим, так поступали, когда работали в 90-х годах в этом избирательном законодательстве. Может быть, потребуются и изменения в уголовно-процессуальном кодексе. Я в этом не уверен, но ГПК, пожалуй, необходим. Вот так в целом мне видится структура данного кодекса.
Да! Я ещё хотел сказать про Совет Федерации и не премину остановиться на этом. Здесь действительно есть очень серьёзная преграда. Это то, что много раз уже сказано и мной, и другими, то, что Борис Николаевич писал за день до опубликования проекта Конституции. Вот эта самая пресловутая фраза "по одному представителю от исполнительного и законодательного органа". Плохая фраза, очень много плохих фраз. И когда, между прочим, Государственная Дума в конце 95-го года - это было какое-то счастливое исключение - вдруг приняла наш законопроект о выборах в Совет Федерации, и этот законопроект был утверждён в Совете Федерации, потому что Совет Федерации, сформированный в 93-м году, был выборным Советом Федерации. Поэтому они за это проголосовали. Вот на Конституцию мы не посягали, но мы придумали ряд обходных действий, которые, как нам казалось, не противоречат Конституции, но нам дали возражение, что это Конституции не соответствует. Ну, действительно, тут возможен спор, но идея была проста - при сохранении Конституции, если мы не меняем эту норму, то принцип такой - выдвигает исполнительный или законодательный орган, а выбирает народ. И когда мы работали над этим законом, для нас было очень важно обеспечить альтернативность на выборах, поэтому мы ввели принцип, по которому, скажем, законодательное собрание выдвигает обязательно несколько кандидатов, и, отнюдь, не обязательно получить большинство за каждого кандидата. Достаточно, если 20 процентов членов законодательного собрания проголосует, и это достаточно для попадания в бюллетень. Что касается исполнительной власти, то там мы тоже пытались обеспечить конкурентность. Мы придумали норму, "уязвимость" которой и тогда была для меня очевидна, и сейчас еще более очевидна. Мы предлагали собрать чиновников разного уровня с тем, чтобы они выдвинули альтернативных кандидатов. В общем, надо подумать над тем, как всё-таки от исполнительной власти кандидат тоже должен избираться на альтернативной основе. Это одни вариант, а другой вариант: ну, уже принялись за Конституцию, давайте выкинем поправки Бориса Николаевича, и на этот счёт в избирательном кодексе, поскольку речь не идёт о том, что он будет приниматься с сегодня на завтра, то нужно дать два варианта. Даем два варианта решения этого вопроса - с сохранением Конституции и без сохранения. Если эта конституционная норма сохраняется, то предусматривается комбинация для альтернативности, а если можем изменить конституцию, ну, тогда всё очень просто - тогда двухмандатные округа в регионах и избрание альтернативных кандидатов, которых выдвигает народ.
Я не знаю о том, как работать над кодексом, кто должен работать, поэтому сейчас или потом.
Шибанова: Можно предложения сейчас, конечно.
Шейнис: Мне кажется, что участники должны быть подразделены, условно говоря, на три эшелона. Первый эшелон - это те, кто сидят, непосредственно пишут кодекс. Это очень трудоёмкая работа, требующая очень много времени, труда. Это, скорее всего, для участников должна быть основная работа, и эти участники, их должно быть немного, но они должны, извините, мы на грешной земле, получать зарплату или быть на договоре, это должно быть их основной работой. Я тоже не сомневаюсь, что Аркадий может сесть и написать избирательный кодекс, но мне кажется, что было бы продуктивнее как-то, возможно, односторонности были бы изначально устранены, и конкуренция была бы небольшая. Как мне это видится, я понимаю, что то, что я сейчас скажу, фантазия. Ну, к примеру говоря, это Аркадий, это Бузин, это, скажем, Каюнов и Кынев. Они разные, они будут тащить каждый одеяло на себя, каждый из них имеет свой опыт, свои убеждения, но в результате мы получим, в результате такого рода сотрудничества, насколько я себе представляю, эти люди хотя придерживаются разных подходов, но в человеческом плане совместимы. Отнюдь не настаиваю, что это может быть именно такая комбинация. Ну, скажем, люди, которые заняты в основном этой работой. Второй эшелон - это что-то вроде этого собрания - плюс-минус, кто-то не пришёл, кто-то не будет участвовать. Это круглые столы, экспертиза, обсуждение каждого этапа работы. Скажем, написана общая часть или даже первая часть общей части, вот мы её и обсуждаем. Или окончательно определена структура - вот эту структуру мы и обсуждаем. Пусть авторы садятся, просматривают все сказанные замечания и говорят: вот это надо, это нужно учесть, а это дурь, это надо отбросить. Вот второе. И третье - это уже более широкая общественность, это какие-то маститые люди, это люди масштаба Авакьяна, это люди заслуженные, орденоносцы, но люди сведущие, не наёмные служаки у администрации, которые со своей позицией тоже будут в какой-то мере привлечены и дадут оценки. Вот мне кажется примерно такая структура, но что касается персоналий, то я приводил примеры, а не предлагал конкретные кандидатуры. Спасибо!
Ведущая: Спасибо большое! Сейчас Вадим Юрьевич.
Прохоров В. Ю.: Добрый вечер! Меня зовут Вадим Прохоров, я адвокат, постараюсь быть максимально кратким. Первое, о чем хочется сказать: актуальность хорошо написанных кодексов. Они, знаете ли, переживают столетия, практически не сильно меняясь. Известный пример - Французский гражданский кодекс (кодекс Наполеона 1804 года), Германское Гражданское уложение 1896 года и так далее. То есть это действительно то, что создается зачастую на века, и в случае успеха это ценность, которую сложно переоценить. Ну а уж чем наш Аркадий Любарев хуже Наполеона в плане написания кодекса, я не понимаю! Совершенно серьезно.
Второе, что я предлагаю для продуктивной работы в последующем - это действительно максимально деидеологизировать работу в плане озадачивания вопросом: а как и кто это будет продвигать? Вот сегодня у нас представитель одной, создаваемой Кремлем партии уже прозрачно намекнул: вы пишите, а потом будем разбираться, кто будет продвигать в качестве закона. Вы знаете, меньше всего мне бы хотелось, чтобы продвигали именно они. Кроме того, здесь сидели представители и двух других уважаемых партий. Вот это я предлагаю оставить за скобками, а действительно писать нормальный хороший законопроект. Как его потом продвигать? Знаете, в России исторически каждые несколько десятилетий к удивлению власти она оказывается всё-таки не перед безмолвствующим народом, а перед народом-гражданином, и каждый раз этому сильно удивляется, но иногда уже издалека.
Третье - хотел упомянуть про то, что затронул Виктор Леонидович Шейнис. Раз уж принялись за Конституцию... Знаете, я тоже был сторонником принципа - никогда Конституцию не трогать. Хотя, например, моя коллега, научный руководитель и друг профессор Елена Лукьянова, которая не смогла здесь присутствовать, достаточно критично к ней относится. Я считаю, что Конституция хорошая, но раз уж тронули, у меня тут возникают другие соображения. Затронули 81 статью Конституции (про сроки), а там за ней идёт 91-я замечательная статья про неприкосновенность президента, а уж эту норму нам точно придётся со временем тронуть как минимум в отношении второго. Так что теперь уж наверняка когда-нибудь эту статью поменяем или вообще отменим. В общем, я думаю, что Конституцию уже затронули, и, действительно, здесь уже ничего не поделаешь.
Далее конкретно по структуре кодекса. Конечно же, я здесь сразу обратил внимание, что в структуре, предложенной Аркадием Любаревым, нет раздела обжалования, который есть даже в действующем Федеральном законе "Об основных гарантиях", глава десятая. Я считаю, что, наверное, должен быть специальный раздел в кодексе, но это вообще разговор такой отдельный и серьезный. Просто у кого чего болит, тот о том и говорит, и я, как практикующий адвокат, говорю вот об этом самом близком мне разделе. Как его инкорпорировать соответственно в ГПК или оставить в Избирательном кодексе, или, может быть, частично туда, частично сюда - это уже разговор более детальный, наверное, возникнет в ходе работы.
Ещё один момент. Я, наверное, выскажу не очень популярную точку зрения, что все тут борются с неоправданной унификацией избирательного законодательства на федеральном уровне в России. Для меня, если честно, есть один главный критерий - это соблюдение прав человека и гражданина, как это ни банально звучит. И, к сожалению, в России я не вижу в общем-то периода в истории, когда на местах у человека было бы больше прав, чем на федеральном уровне при всей мерзости той власти, которая у нас на федеральном уровне. Но на местах, как правило, ещё хуже - вот в чём проблема. Кто мне сейчас назовёт хоть один регион в России, где власти на региональном уровне свободны больше, чем на федеральном? Даже в Москве бороться с Лужковым гораздо сложнее и тяжелее, чем сами понимаете с кем.
Кынев: Было много примеров, где демократия была больше не на федеральном уровне.
Прохоров: Хоть один назовите.
Кынев: Калининградская область, например, Карелия, Пермская область, Свердловская, Алтайский край.
Прохоров: Очень сомнительно. Вы знаете, я каждый месяц летаю в Пермь судиться с "Единой Россией" по делу Никиты Белых. Большой разницы с Москвой не вижу - тем более, если это самый яркий позитивный пример, который вы приводите. Не меньше сомнений у меня по поводу Калининградской области с губернатором Боосом. Ну, не знаю, мне кажется, что это не главная проблема, но надо быть очень аккуратными по поводу передачи власти на места, в подавляющем большинстве случаев в России в плане защиты прав человека это работает трудновато, к сожалению. Еще раз хочу пояснить: дело здесь не в том, что губернаторы на местах менее демократичны, чем тот, кто принимает решения на федеральном уровне (хотя некоторые из них действительно даже более мракобесные). А проблема в том, что в регионах к давлению на гражданские свободы со стороны федеральных структур добавляется еще и давление со стороны губернаторской власти - зачастую еще более тотальное.
Ещё один момент по структуре и наполнению Избирательного кодекса. В свое время я общался по поводу Федерального закона "Об основных гарантиях" с уважаемым коллегой Каюновым. Тогда в 1999-м году, войдя еще на базе только созданного блока "Союз Правых Сил" в состав Центризбиркома с совещательным голосом, как всякому неофиту, не имевшему до этого большого опыта работы с избирательным законодательством, мне на тот момент этот федеральный закон, конечно, сразу не понравился - и объемный, и во многом путаный. А Олег Каюнов правильно сказал: "Слушай, а чего тебе конкретно не нравится? Вот скажи, почему тебе не нравится, что он написан как инструкция? Люди читают, по сути, как инструкцию для членов избирательных комиссий". И, в общем, со временем я пришёл к выводу, что да, может быть, это не так и плохо. И здесь очень серьёзная развилка, что нам писать: всё-таки какие-то базовые ценности закладывать - и тогда это будет очень маленький документ, что хорошо при такой задаче, или всё-таки всё писать максимально подробным образом - и тогда это будет большой по объему документ. Вот сейчас я не имею пока ответа на этот вопрос, потому что проблема есть. При нормальном демократическом режиме, может быть, как раз нужен максимально подробный закон. В той ситуации, в которой мы сейчас находимся, это, по крайней мере, предмет для отдельного обдумывания.
Ну, и последнее. Это то, на что я не устаю ссылаться как на замечательные остроумные изыскания уважаемого коллеги Каюнова. Может быть, всё-таки для разрядки подумать о написании трёх кодексов: не только материального избирательного, избирательно-процессуального, но ещё и избирательно-исправительного кодекса. Спасибо!
Осовский М.Е.: Ещё раз добрый вечер! Я хотел бы сказать, о том, что, может быть не такой уж плохой закон об основных гарантиях, который есть сейчас. Проблема в том, что он не описывает те реалии, которые есть в жизни, абсолютно. А закон должен описывать. Он, например, не описывает, что участковая избирательная комиссия должна создаваться в спортзале школы, что глава администрации должен первым получать данные об итогах голосования, потом все эти бюллетени должны везти в ТИК и относить в подвал, а в ГАС "Выборы" операторы должны вводить совсем другие цифры, то есть он абсолютно не мешает той параллельной реальности, которая создалась в современной России. Когда закон не мешает параллельной реальности, не регулирует её, тогда действительно абсолютно логично, что в этом безвоздушном беззаконном пространстве должен появиться нормальный документ, который эту реальность будет регулировать. И самая большая проблема, как бы не пойти по пути старого кодекса и натолкнуться на те же грабли, которые достались нам от советской избирательной системы.
Эта параллельная реальность заключается в том, я повторюсь, что комиссии формируются представителями исполнительной власти из учителей и других бюджетников, туда присылаются представители с промышленных предприятий, которые находятся под пятой у губернатора, и они все вместе с правящей партией укрепляют ту сложившуюся систему, которая в конкретном регионе в конкретном месте сложилась. Естественно, они это менять не хотят, и такая система будет до момента, пока все не умрут.
Второй момент - как кто-то уже заметил, у нас есть "от полутора до двадцати восьми лет", чтобы, кроме всего прочего, в уже написанный текст избирательного кодекса вписать все поправки, то есть никто не заставляет закончить его к концу года и оставить, как замамонтизированный документ.
Каким образом должна сложиться система написания кодекса?
Я хотел бы анекдот рассказать из жизни, если никто не возражает? Я как-то зашёл к знакомому главному редактору, а у него там бабушка сидит, женщина, читатель, и она ему что-то там втирает, что он должен в газете писать, а у него обратная связь работает, он весь такой пафосный, я ему показываю - посмотри, она дура, сумасшедшая абсолютно, как бы у неё осенью обострение, и она говорит тебе неадекватные вещи, а ты в общем выполняешь свою роль и слушаешь её. И тут, на его взгляд, он так ей очень аргументировано, железно возражает, и она понимает, что действительно ответить абсолютно нечего, и она говорит: "Минуточку, у меня есть здесь орфографический словарь русского языка, здесь все слова написаны, мне их только надо в предложения составить".
Может быть, действительно есть смысл просто составить по новой, в предложения то, что есть в действующем кодексе. А потом всю работу организовать над тем, чтобы зафиксировать все поправки, которые вообще можно было бы вообразить. Ну, например, есть пункт об этом пятипроцентном барьере, поправка, допустим, Прохорова сделает трёхпроцентный барьер, поправка Шибановой - отменить барьер полностью, и так далее. То есть к каждому пункту можно иметь свою поправку, может, будут какие-нибудь партийные поправки и так далее. Никто же не ждёт абсолютно чёткий документ по своей унифицированности. То есть к каждому пункту можно вписать несколько поправок.
Что касается структуры нынешнего закона, то мне, действительно, как юристу очень тяжело работать с такими текстами. В жалобе я пишу так: согласно такому-то абзацу, такого-то пункта, такой-то статьи, абзацы я пишу, потому что судье легче посчитать абзацы. Я знаю, что есть европейская практика нумерования просто всех абзацев и можно пойти именно по пути нумерования всех абзацев, потом будет легко к ним же делать и обсуждать поправки.
Дальше по проекту деятельности. Я так понимаю, что будет группа, которая будет писать и выкладывать, естественно, в интернет текст. Поэтому нужно будет сделать так называемый креативный совет, это из практики западного менеджмента, который будет фиксировать те поправки и предложения, которые нужно будет в этот текст потом уже вносить. И по ним не голосовать, а просто их вкладывать в те статьи, которые будут написаны, то есть, варианты: пятипроцентный барьер, трёхпроцентный барьер, отсутствует барьер и так далее. Я думаю, что на самом деле таких поправок будет не очень много, но главное, чтобы это были две разные рабочие группы. Одна, которая пишет текст или переписывает, грубо говоря, тот закон, который сейчас есть, ну, может быть, с теми изменениями, которые эта рабочая группы считает необходимыми. А другая группа фиксирует предложения, но там тоже есть руководитель рабочей группы, который несет персональную ответственность за то, что все эти поправки будут учтены внутри нового текста.
А я бы со своей стороны, например, внес поправку о том, что итоги выборов утверждаются крупной аудиторской компанией.
Прохоров: Или Верховным Судом.
Осовский: Да, кем угодно, потому что еще кто-то, кроме избирательной комиссии, должен класть своё имя на те итоги выборов, которые фальсифицируются.
Реплика из зала: То есть два текста, один текст сочиняет какая-то группа - новый текст, а другая - в основе старый текст...
Осовский: Нет, нет. Текст новый, ну, то есть принципиально, неважно какой текст. А разные варианты поправок фиксируются в новом тексте. То есть новый текст...
Реплика из зала: Привязанные к статьям нового текста.
Осовский: Да, конечно.
Реплика из зала: То есть Избирательный кодекс версия 2.3, версия 2.4.
Любарев: Не авторы отбирают поправки!
Осовский: Да, не авторы отбирают поправки. Да! Абсолютно точно. Это меня возвращает к чему? Я ещё помню, когда газета "Правда", газета "Известия" публиковали всенародные обсуждения закона о кооперации или закона об образовании, и там были тысячи этих поправок, действительно, заинтересованные люди присылали, но там поправки шли в газете подряд, а в эпоху информационных технологий мы можем сделать, чтобы это было все совершенно чётко.
Я, будучи экспертом одной из рабочих групп в Государственной Думе, расскажу, что мы в этом году попробовали сделать текст законопроекта следующим образом: выложить его в интернет, там есть такая среда Вики, то есть она сохраняет все правки, которые делаются над текстом, можно вернуться назад к предудущим версиям, посмотреть кто, какие правки вносил в текст и так далее. Знаете, я не могу сказать, что мы этот опыт успешно применили, потому что у нас круг экспертов был не очень большой, хотя несколько проектов закона мы в этой среде сделали. Очень удобно, во-первых, а во-вторых, создаётся возможность на одной площадке в дистанционном режиме работать над одним и тем же текстом нескольким участникам. Вот в гугле, там примерно такая же история, только там не сохраняются предыдущие версии, то есть нельзя вернуться к документу, который был, допустим, в марте этого года, условно говоря. А Вики-среда позволяет отслеживать, как документ меняется.
На чём бы я хотел закончить? Я вчера подсчитал, что нынешний текст закона об основных гарантиях - это двести страниц двенадцатым шрифтом с одним интервалом, в нём восемьдесят тысяч слов и шестьсот тысяч знаков, поэтому я хотел бы пожелать, чтобы новый избирательный кодекс был, как минимум, меньше.
Любарев: Но он будет меньше, чем сумма трёх федеральных законов, по крайней мере.
Осовский: Ну, как пожелание. Спасибо!
Шибанова: Спасибо, коллеги. Остался у нас только Григорий Владимирович.
Белонучкин: А у меня только две реплики. К Виктору Леонидовичу. Кроме двух перечисленных вариантов формирования Совета Федерации был же ещё и такой вариант, когда полномочия регионального законодательного собрания и региональной администрации сводятся к регистрации инициатив, как это было на закате в Югославии, как это отчасти происходит в США, когда формально по Конституции выбирают выборщики, а фактически избиратели, то есть Дума и глава администрации не вправе отказать в инициативе по выдвижению кандидатов в Совет Федерации, если она выдвинута без нарушения закона. А вторая реплика к Аркадию Ефимовичу. Вот я увидел в списке глав, в списке статей порядок исчисления сроков, над которыми в своё время смеялся Андрей Юрьевич Бузин, когда он появился в избирательном законодательстве, потому что он местами отличается от порядка, установленного Гражданским кодексом, на одни сутки. Так почему бы не сделать отсылку к Гражданскому кодексу? Вот всё, что я хотел сказать.
Скосаренко Е.Е.: Екатерина Евгеньевна Скосаренко, Московский университет, юридический факультет. У меня после кофе-брейка создалось такое впечатление после нашего обсуждения с коллегами, что мы вот это всё сейчас обсуждаем и, скорее всего, всё это ляжет в стол. И у меня в связи с этим была основная мысль - что сделать для того, чтобы этот проект не лег в стол? Я бы как раз придерживалась той позиции, которую предложил Аркадий Ефимович, что мы в нашем кодексе регулируем то, что есть на самом деле сейчас в избирательном законодательстве, пишем то, как это есть. Все идеальные предложения для идеального кодекса параллельно будут составлены, а здесь мы разбираемся с ныне существующими проблемами, что в избирательные законодательстве разобраться невозможно, то есть мы подводим кодификацию того, что есть. Тогда есть и шансы, что мы протащим этот проект...
Реплика из зала: Если нас не устраивает текущее избирательное законодательство, зачем его кодифицировать ещё?
Скосаренко: Для того, чтобы правоприменители не страдали при его использовании.
Реплика из зала: Плюс-минус пол процента.
Скосаренко: Ну, не знаю, по крайней мере, страдания определенные присутствуют. Лично я предлагаю открыть статью определение результатов выборов, там прочитать про коэффициент дополнительного распределения. Кто из здесь присутствующих может в этом разобраться? Я знаю, но там столько проблем существует, что написать это доступным языком, чтобы это не многозначно, а однозначно воспринималось, это можно сделать без того, чтобы вносить всякие федеральные предложения о том, что можно избирать Совет Федераций и так далее.
Шибанова: По планам ЦИКа у них должен быть готов в этом году избирательный кодекс, то есть они очень скоро этим займутся, и мы от этого будем отталкиваться. К сожалению, действительно нам кажется, что этого недостаточно, что мы хотим иметь альтернативный закон, который действительно устраивает не демократов, а людей, которые хотят эту страну видеть европейской демократической страной. Просто кодифицировать то, что есть - это значит, мы соглашаемся с той ситуацией. Мы не соглашаемся с той ситуацией, и действительно другая задача. Тогда мы кладем на стол и говорим - у нас есть идеальный проект, которым, может быть, через двадцать лет кто-то заинтересуется.
Скосаренко: От полутора до десяти, мы действительно не знаем когда, поэтому вот давайте создадим идеальный закон, чтобы посмотреть, когда же он будет принят.
Поскольку касается идеального закона, то хотелось бы добавить, что мне кажется, в особенной части должны быть местные и региональные выборы добавлены, то есть такие вопросы, которые были тут затронуты, здесь я этого не нашла. И по языку закона, лично мне слово референдумный процесс, очень, не знаю, мне кажется, это не по-русски. Вот кто-то высказывался, что законы должны быть для юристов. Законы должны быть такие, чтобы избиратель взял и сказал - я хочу пойти проголосовать, или я хочу пойти и выдвинуть кандидатуру, к примеру. Чтобы он взял этот закон и мог это сделать. Не знаю, кто у нас может это сделать по нынешним законам в федеральном законе о гарантиях. Когда начинаешь читать, просто тонешь в болоте - это неправильно. Я считаю, что если это упростить, сжать максимально, чтобы не было, даже как особенный, как раздел организационно-процессуальное обеспечение проведения выборов, каждой статьи, порядок формирование центральной избирательной комиссии - вот это всё перечисляется очень подробно. Мне кажется, надо всё каким-то образом объединить и выделить нечто общее, тогда это будет реальная кодификация, а не просто переписанный федеральный закон о гарантиях.
Каюнов: Вот, скажем, обычному избирателю совершенно незачем читать эту самую методику распределения мандатов, о которой Вы говорили, а вот то, как наблюдать за выборами, хотелось бы, чтобы он это место понимал. И к вопросу о том, что должно быть короче. Вот, например, как раз это распределение мандатов - был написан кусок, потом пришёл, если я не ошибаюсь, Шишлов и сказал, что было бы разумно сделать плавный переход между той и той процедурой. Разумное вполне требование. В результате объём этого раздела увеличился как минимум в полтора раза, то есть вполне разумное простое требование, оно приводит к большим последствиям.
Рыженков С.И.: В анкете я написал, что считаю необходимой и актуальной разработку кодекса. Понятно, что здесь не уточняется почему, по умолчанию. Я не юрист, я политолог, поэтому у меня мозги просто по-другому устроены, простите, если я немножко вот такие вещи говорить буду, кому-то они покажутся не очень приятными. То есть необходимо и актуально почему сейчас вот этим заниматься. Потому что мне кажется, что в тот момент, когда какие-то группы в оппозиции начнут вести с властью переговоры о том, чтобы эту власть разделить, а это, видимо, единственный способ в России, который вообще обеспечит переход куда-нибудь, кроме хаоса и кошмара или новой диктатуры. Я не знаю, какие это будут группы, понятия не имею. Это могут быть какие-то маргиналы, это могут быть как-то преобразовавшиеся нынешние оппозиционеры, в какой момент это будет, тоже неизвестно. Есть общие правила для всего мира, которые происходят, вот для нас нет вариантов, то режим возьмет и падет. Если он падёт, режим, то нам никаким избирательным кодексом уже не поможешь, и никто им заниматься никогда не будет. А есть просто, я ещё раз говорю, такие теории, которые, хорошо, доказательно объясняют, то есть для нашей страны другого варианта не существует. И проблемы, скажем, как в 90-м году, когда одна группа получила очень большое преимущество в плане над другими группами и в результате смогла постепенно как бы всех друг за дружечкой потихонечку обмануть. Это "разделяй и властвуй", "кнут и пряник". И в этом смысле необходимо для тех новых или старых групп, которые будут существовать в новых условиях, иметь просто не один избирательный кодекс, а кучу других документов, которые будут идеально разработаны экспертами, чтобы быстрее пройти вот тот отрезок, который, когда все сидят и договариваются о том, какая будет дальше страна и экономика будет развиваться. И здесь Конституции надо новый проект иметь, потому что если делать в спешке, это будет кошмар. Да, надо сказать, что в этих случаях - опять же мировой опыт - никто не принимает идеальный кодекс, кодекс принимается избирательный, какой угодно, правила там принимаются, Конституции путём компромиссов между конфликтующими сторонами. Каждая старается отхватить себе что-то, уступить кому-то другому что-то, соответственно, эти нормы отстаивает. И по-другому не бывает, бывает только в одном случае, если находит вот сила на силу и они не могут решить и, убоявшись войны, они просто берут какую-нибудь чужую конституцию от фонаря и принимают, потому что это единственный способ сейчас не начать войну просто по нормам. Такое очень часто происходит, иногда потом эти Конституции приживаются, меняются.
Теперь по концепции такого избирательного кодекса. Мне кажется, что концепция, и вот здесь, наверное будут такие вещи неочевидные, - концепция, исходящая из того, что это закон для граждан, она немножко не учитывает, извините за тавтологию, реалии реальной политики. Мне кажется, что с тем опытом, который у нас за 90е годы уже есть, мы можем просчитывать новые эффекты для политических сил, в частности, мы должны понимать, что, исходя не из принципов гражданской адресности этого закона, а из принципа поддержания и развития конкуренции в нашей стране, мы могли бы сделать наибольший подарок и благо.
Что я под этим понимаю? Прежде всего, чтобы в результате выборов образовывались сильные партии, чтобы никаких субъектов в политике, кроме партий, не было, потому что то, что происходило в 90-е, пример тому, что происходит вообще в непартийной политике при конкуренции, поэтому конкуренция обязательно между партиями, партии - основные участники политической борьбы. Далее, это не просто партии, а есть другое условие для нашей страны, которое связано с тем, что страна сегментирована, и такие вещи, как политизация этничности и политизация других сегментарных расколов, а это очень актуальная тематика для избирательного кодекса. В России, к сожалению, не популярны даже у этнополитологов, я уж не говорю про тех, кто занимается выборами, а концепция Линца и Степана прикладная в этом смысле о том, как начинается процесс политизации этничности. Начинается с избирательности систем, последовательность выборов, система выборов, приводят они к формированию не просто сильных партий, а сильных централизованных партий. Для сегментированных обществ это проблема номер один. Дело в том, что такие отношения не регулируются с помощью институтов, я имею в виду отношения по поводу религии, культуры, языка, и так далее, и они могут только регулироваться с помощью сложных довольно договорных процессов на основе демократических реформ, решенных вопросов, а избирательный кодекс предлагает решение такое.
В данном случае, если прикладывать к нашей стране, что получается? Получается следующее, то есть у нас есть главные выборы и второстепенные, то есть мы не меняем конституцию, можно сделать и для парламентской системы, и для смешанных систем такой именно формы правления свои варианты. Но вот я исхожу из того, что президентская система не скорей всего, а вероятней всего она сохранится. Так вот, будут партии сильные или нет, зависит от того, какое отношение к партии будет иметь президент. Я имею в виду не личность президента, как он будет относиться, я имею в виду, как он будет с ними организационно связан, потому что куда именно будут люди идти, в партиях работать, на партии ориентироваться избиратели, если президент хотя бы будет номинироваться от партии, потому что вряд ли пройдет вариант, что это просто партийный выдвиженец.
Так вот, чтобы они стремились участвовать в партии, бизнес опять же, это действительно настоящие сильные партии, то есть нужна пропорционалка, конечно, или нужна партийная номинация в одномандатных округах, которые могут делать смешанную систему, добавлять, но, конечно, не половина на половину, а по принципу один человек на миллион избирателей, при этом нет территориального деления ни в коем случае, чтобы не разрезать по территориальному делению страну в очередной раз.
Я заканчиваю, у меня последние несколько фраз. Соответственно порядок выборов, ни в коем случае выборы нельзя проводить одновременно, особенно в переходные эпохи. Сначала в Испании были проведены выборы после Франко, выборы общенациональные, затем общенациональный референдум и только после этого начались региональные выборы, это очень важный момент. То, что система должна быть при этом пропорциональная, обеспечивает, что политикам невыгодно обращаться к этнической идентичности и политизировать её, потому что простейший способ получить голоса избирателей в случае мажоритарной системы и в случае, связанным с местными или региональными выборами изначально, - это обратиться к их этнической идентичности, происходит то, что в Сомали в 90-м произошло - появляются очень серьёзные и политизированные этнические различия.
И наконец, по порядку работы. Мне кажется, что самый важный документ должен определять широко, высоко, низко, кто что должен делать, кто постоянно, а кто нет, мне кажется главное разделить задачи. Потому что помимо специалистов по праву есть в стране вполне отчётливые специалисты по расчёту эффектов избирательных систем для политических сил и будущего. Я уже в анкете написал: Григорий Голосов, Юлия Шевченко, Наталья Яргомская, вот вам, пожалуйста. Ну, всегда предлагают, потому что всё, что касается статьи, стратегий, связанных с расчётами эффекта, мы можем, группа политологов, это делать и говорить: "Это приведет к тому, что скорее всего...", "а вот это, - мы скажем где-то, - не знаем, к чему приведёт, потому что никаких аналогов такого в мире не существует, в частности, избирательных правил, ориентированных на интересы ординарных граждан".
Шибанова: Спасибо! Поскольку у нас в 7 часов в этом зале уже другое мероприятие, надо заканчивать.
Афанасьева О.В.: Уважаемые коллеги! Я постараюсь быть очень краткой. Значит, на первый вопрос, нужен ли избирательный кодекс - абсолютно нужен, даже тому, чтобы мы с вами обсуждали не просто главу за главой, а нового закона и привлекали этим обсуждением как можно больше внимания. Я вот сейчас сидела и вспоминала, когда последний раз было такое серьёзное обсуждение по избирательному законодательству Российской Федерации. В общем-то, эпоха вот такого активного обсуждения, она падает где-то на конец 90-х - начало 2000-х годов. Я как человек, работающий на выборах, и занимающийся юридическим сопровождением избирательных кампаний разного уровня, могу вам сказать так, что чем больше ужесточается, тем меньше становится таких экспертных обсуждений. Нам ужесточают нормы, а мы их всё меньше и меньше обсуждаем. Поэтому большое спасибо организаторам за саму идею и дай Бог, чтобы она воплотилась.
И сейчас по структуре. Ну вот в анкете я выразила, наверное, самое радикальное мнение на вопрос по поводу референдума, включать ли его или не включать, я выбрала, что не включать. Но это дело такое вкуса, на мой взгляд, что референдум и все отношения, связанные с проведением референдума - это очень важные отношения. А у нас, к сожалению, больший акцент делается на выборы, и действительно протолкнуться в нашем сегодняшнем законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации на нормы референдума очень тяжело, поэтому в ходе нашего обсуждения я абсолютно соглашаюсь с мнением Виктора Леонидовича, что нужно выделять нормы, касающиеся проведения референдума в особенную часть, причём делать её такой крупной и самостоятельной, поскольку всё-таки референдум это, ещё раз повторяюсь, важнейший институт демократии нормального государства, не просто федерального, я имею в виду местный. И чем более детально будут урегулированы эти нормы, особенно касающиеся вопросов, предметов, я говорю о либеральном регулировании содержания этих вещей, то, наверное, у нас их будет больше, и больше будет практика.
И конкретное предложение по разделу третьему, глава 12-я "Информационное обеспечение выборов". Название взято, понятно, из сегодняшнего закона об основных гарантиях. Мне, когда появилось это объединение, жутко не понравилось, опять-таки, это дело вкуса, хотя здесь тоже есть определённая позиция. Всё-таки информационное обеспечение выборов, речь идёт об органах власти, правление которых должны обеспечить для потребителя информацию об избирательном процессе. Агитация, ну не будем повторять терминологию этого закона, это вся деятельность, направленная на привлечение избирателя, чтобы он голосовал и вот в информационное обеспечение выборов я, коллеги, предлагаю добавить и разработать такую хорошую главку, касающуюся обеспечения доступа избирателей и вообще граждан к деятельности избирательных комиссий. Вот, кто работает, наверное, часто заходит на сайт избирательных комиссий, и никогда мы не можем получить информацию. Информация должна поступать тогда, когда, как только она появляется в этих избирательных комиссиях. Ну, безобразие с сайтом Московской областной избирательной комиссии. И это всё в век этих наших IT-технологий всё это срабатывает - никакой ответственности, всё нормально, ищешь как дурак, в поисках какой-то информации, кто же выдвинулся. Я уже не говорю о более серьёзных вопросах, которые помогут другим оппонентам, коллегам, и так далее. Вот сейчас даже тот проект федерального закона об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, который так долго разрабатывался, он распространяет своё действие на все органы государственной власти, но избирательные комиссии из-под действия этого закона выходят, поэтому, как я уже сказала, я предлагаю, коллеги, хотя бы в этом идеальном избирательном кодексе это учесть. Спасибо большое!
Шибанова: Коллеги, я еще раз повторяю: как только стенограмма к вам поступает, во-первых, вы смотрите свою часть выступления, естественно, корректируете, потому что, возможно, что-то вам захочется чуть-чуть подправить, как всегда. Но вы даже можете добавить, то есть некоторым просто не хватило времени для своего собственного выступления, пожалуйста, можете добавлять, и тогда стенограмма появится в полном варианте. Спасибо, всем участникам. Мы еще раз правила работы с нашим экспертным столом пропишем более детально и разошлём вам.
Любарев (непроизнесенное заключительное слово):
Я хотел бы обратить внимание на небольшую дискуссию, которая возникла незадолго до конца, - дискуссию между Екатериной Евгеньевной Скосаренко и Лилией Васильевной Шибановой, поскольку она очень важна и принципиальна и затрагивает то, о чем здесь говорили многие.
Екатерина Евгеньевна предлагала сосредоточить силы на юридико-технической работе, на том, чтобы сделать кодекс понятным и удобным в применении, оставив как есть те политические положения, которые существуют в сегодняшнем законе. Лилия Васильевна, и как я понял, большинство участвовавших в обсуждении, главную задачу видят как раз в устранении тех негативных политических положений, которые были внесены в избирательное законодательство в последние годы.
Я полагаю, что дилемма - политика или юридическая техника - ложная. Видимо, в своем выступлении я недостаточно четко это объяснил. Попробую сейчас объясниться более понятно.
Юридико-техническая задача, безусловно, более сложная, чем политическая, она требует долгой и кропотливой работы. Здесь мало помогут широкие дискуссии и "круглые столы", а потребуется сосредоточенная работа небольшой группы юристов. Это и будет то, что называется "кодификацией". Но именно эта работа и даст в конечном счете ключ к решению политических вопросов.
Есть, кстати, такие вопросы, которые носят одновременно и юридико-технический, и политический характер. Один из них - тот, о котором я неоднократно говорил, - вопрос о процедурах выдвижения и регистрации кандидатов. Необходимо так прописать эти процедуры, чтобы там не оставалось места для произвола и дискриминации по политическим мотивам. Я понимаю, что при басманном правосудии никакой закон не может полностью гарантировать от произвола, но все же при хорошем законе возможностей для произвола будет значительно меньше. И здесь я не могу удержаться и не процитировать любимого мной Фазиля Искандера: "Если мудрость бессильна творить добро, она делает единственное, что может, - она удлиняет путь зла".
Но вот главный вопрос: как же нам все же поступать с теми положениями, которые носят отчетливо политический характер, - оставить такими, какие они есть сейчас, вернуть их к исходному состоянию 90-х годов, или написать так, как мы считаем нужным? Совершенно очевидно, что любой вариант, какой бы мы не написали, будет подвергаться критике с той или иной стороны. Короче говоря, эти вопросы всегда будут предметом дискуссии.
Но я обращаю ваше внимание, что эти дискуссионные нормы практически все - материальные по юридической терминологии. Именно поэтому для меня так важно разделить в проекте кодекса материальные и процессуальные нормы. Процессуальные нормы будут оценивать квалифицированные юристы, и политикам о них дискутировать не потребуется. Если юристы их оценят положительно, то политики их либо примут, либо наглядно покажут, что юридическое качество закона их не волнует или даже оно им мешает.
А о материальных нормах политическая дискуссия, несомненно, будет. Но эти нормы в избирательном законодательстве занимают немного места. И если они будут отделены от процессуальных, то нетрудно будет сделать несколько вариантов: и консервативный (т.е. теперешний), и суперконсервативный (т.е. возврат к 90-м годам), и демократический, и еще какой-нибудь промежуточный. Конечно, мне бы хотелось, чтобы был принят демократический вариант - если быть более корректным, то такой вариант, который я считаю демократическим. Но даже если будет принят консервативный вариант материальных норм в сочетании с хорошей структурой кодекса и удачно прописанными процессуальными нормами - это тоже будет большой прогресс. Поскольку, я подчеркиваю, материальных норм немного, и если возникнет такая потребность или возможность, их заменить на демократические в такой ситуации будет делом довольно простым.
Поэтому я надеюсь на успех "нашего безнадежного дела" - если не полный, то хотя бы частичный.
25 ноября 2008 года
www.golos.org
Док. 543972
Перв. публик.: 25.11.08
Последн. ред.: 06.02.09
Число обращений: 86
Надеждин Борис БорисовичШейнис Виктор ЛеонидовичАвтономов Алексей СтаниславовичДмитриев Юрий АльбертовичШибанова Лилия ВасильевнаМихалева Галина МихайловнаКынев Александр ВладимировичБузин Андрей ЮрьевичЛюбарев Аркадий Ефимович
|
