Правительство попыталось наладить прозрачное распределение госзаказа. В ответ чиновники перестали тратить эти деньги
В прошлом году администрация музея "Петергоф" готовила традиционный праздник фонтанов и объявила тендер: подряд получит та компания, которая возьмется организовать мероприятие за пять дней. Это означало, что заказ в итоге получит конкретная фирма, с которой давно сотрудничает "Петергоф", - ни один другой организатор праздников так быстро просто не справился бы. Директор "Петергофа" Елена Кальницкая потом так прямо и объяснила: если проводить конкурсы по закону, мероприятия в музее мирового масштаба будут походить на кондовые праздники в московском ЦПКиО.
Госслужащие оправдываются: если делать по закону, ничего хорошего не выйдет. Тем временем система госзакупок превратилась в гигантский коррупционный механизм. Конкурс с неочевидным результатом стал исключением. До 2006 года в госзаказе царил полный мрак: не было ни единых правил закупок, ни системы контроля. Ведомство публиковало коротенькое объявление о конкурсе, и претенденту со стороны еще предстояло каким-то образом добыть у этого ведомства описание работ. Многие сдавались уже на этом этапе, а те, кто доходил до конца, все равно проигрывали. За тем, как тратятся триллионы из бюджета, следили 10-15 человек из Минэкономразвития.
Четыре года назад все параметры госзаказа прописали в одном законе, но коррупция никуда не исчезла. В Национальной ассоциации участников электронной торговли подсчитали, что в прошлом году из отпущенных на госзакупки 4,2 трлн рублей государство потеряло 364 млрд. То есть 9%. Посредники, работающие в этой сфере, называют другие цифры: средний откат составляет 30-40% от суммы заказа. В этом году на госзаказ будет потрачено примерно столько же.
Госзакупки - важная часть правительственной антикризисной программы. "[В кризис] рынок частных заказов умер, и компании бросаются на господряды как стая волков", - говорит партнер "Альфа-консалтинга" Александр Иванов. Сократите госзаказ, и предприятиям станет намного хуже. Эксперты Центра макроэкономического анализа подсчитали: сокращение госзаказа на 1% приводит к спаду производства на 0,1-0,9% (в зависимости от отрасли).
Правительство попыталось решить проблему коррупции. С 2006 года госзаказ размещают в том числе на интернет-аукционах. Эта процедура прозрачнее, но к ней прибегали редко - с заказами стоимостью до 1 млн рублей; и к тому чиновников никто жестко к ней не обязывал. Серьезные сделки шли мимо. И вот с 1 июля для федеральных заказчиков снято ограничение по сумме контракта в 1 млн рублей - можно проводить в интернете любой конкурс. Жестких обязательств у чиновников так и не появилось, но все равно придется объяснить ревизору, почему ведомство действует напрямую, а не в онлайне.
Лекарство подействовало, с откатами стало труднее, и чиновники просто перестали тратить деньги из госзаказа.
ДВА СРАВНИТЕЛЬНО ЧЕСТНЫХ СПОСОБА
Директор небольшой мебельной фабрики "МеГас+" Елена Гасова несколько раз пыталась поработать на государство: "Частные заказчики ушли, и мы готовы работать, не получая прибыли, - лишь бы продержаться". Два месяца назад Гасова решила участвовать в конкурсе на поставку шкафов для одной из питерских больниц. Формально все было организовано по закону: больница детально описала параметры заказа, но запросила нереально низкую цену - 3500 рублей за шкаф. А у медицинской спецмебели одни дверцы стоят 7500, объясняет Гасова. Она позвонила в больницу, и ей там, с ее слов, посоветовали зря время не тратить: мебель давно куплена и установлена.
Такое происходит сплошь и рядом, уверяет Максим Шишкин из петербургского отделения "Деловой России". Чиновники идут к "своим" - к фирмам, от которых они получают откаты, или которыми владеют, или, наконец, которым они просто доверяют. В Минобороны размер отката чиновнику доходит до 60%, в Минздраве и Минобрнауки - до 40%, говорит на условиях анонимности один из посредников между ведомствами и бизнесом.
Есть два основных способа отсечь ненужных исполнителей, говорит Шишкин. Первый: договориться с близкой фирмой, чтобы она очень дешево оценила свою работу - так дешево, что даже не хватит, например, на материалы. Та же Елена Гасова приводит пример: в июне она попыталась получить заказ на 15 столов от одного из петербургских университетов. Она попросила 31 000 рублей за стол. Выиграла фирма, предложившая 22 000. Это слишком дешево, и Гасова уверена, что остальные деньги фирма получит другими способами. То есть университет и эта компания заключат еще ряд фиктивных контрактов.
Второй способ - поставить совершенно нереальные условия. Именно этим путем пошла дирекция "Петергофа", уверяет эксперт Шишкин: невозможно за пять дней подготовить фейерверк и несколько представлений для праздника фонтанов. По данным Шишкина, в конкурсе выиграла фирма, которая готовила это представление заранее. Директор музея Елена Кальницкая сообщила Newsweek, что работает с февраля и не считает корректным комментировать решения прежней администрации.
ПО ГОЛЛАНДСКОЙ СИСТЕМЕ
Что же делать? Менять систему выбора исполнителей, уверены в Федеральной антимонопольной службе (ФАС) и Минэкономразвития. Сейчас контракты до 500 000 рублей размещаются через запрос котировок: заказчик выбирает фирму, предложившую наименьшую цену. Заказы свыше 500 000 рублей уходят на конкурсах и аукционах. И с интернет-аукционами связывают большие надежды. К 2011 году объем госзаказа, распределяемого через электронные аукционы, можно довести до 80%, сказал Newsweek Михаил Евраев, отвечающий в ФАС за контроль над размещением госзаказа: "Такого пока нигде в мире нет".
На обычном конкурсе легко дать взятку организатору. Электронные торги анонимные, заказчики и исполнители фигурируют в системе под номерами, не знают друг друга, а значит, не могут договориться. "Действительно, если в аукционе участвуют пять-шесть исполнителей, то шансов договориться у них гораздо меньше. А стоимость работ, из которых выброшен откат, может упасть в полтора раза и даже ниже", - рассказывает Иванов из "Альфа-консалтинга". Разумеется, интернет-аукционы проводят по голландской системе - шаг за шагом снижают цену.
Стать участником таких торгов просто, говорит Николай Андреев, председатель совета директоров "Сбербанка-АСТ", одной из таких интернет-площадок. "У Сбербанка 20 000 отделений по стране. Потенциально все они могут стать центрами аккредитации, через которые предприниматели смогут регистрироваться и получать доступ к торгам", - рассказывает Андреев. Зашел в Сбербанк, зарегистрировался - и вперед. Чтобы отрезать авантюристов, от бизнесмена потребуют обеспечить его заявку деньгами, а тех, кто, выиграв, не выполнит заказ, будут заносить в черный список. У того же "Сбербанка-АСТ" уже много крупных клиентов. Система работает.
Впрочем, сговор между заказчиком и исполнителем на электронном аукционе тоже возможен. Недавно одна столичная строительная компания (она попросила об анонимности, так как все еще пытается получить госзаказ) решила поучаствовать в электронном аукционе на монтаж пожарной сигнализации в одном медучреждении. Аукцион начался с суммы в 750 000 рублей. Цена такой работы минимум 500 000 рублей, из них 240 000 - на оборудование, утверждает директор этой столичной компании. Выиграла фирма, которая опустила цену до 250 000 рублей. Было мало участников, заказчик с исполнителем договорились - и на аукционе "узнали друг друга".
ЧЕМ ДОРОЖЕ, ТЕМ ЛУЧШЕ
Проблема в том, что у чиновников нет интереса экономить на ведомственных заказах. Пусть будет дорого. Из всего объема госзаказа через аукционы пока прошли только 14 млрд рублей. Николай Андреев из "Сбербанка-АСТ" считает, что в том числе в этом виновата прослойка коррумпированных чиновников и связанных с ними фирм, которые "не хотят допустить честные компании на рынок".
Налицо коллизия. Государство принуждает чиновников проводить не коррупционные конкурсы, а более прозрачные аукционы. Но аукционы чиновникам невыгодны, и они просто перестают размещать заказы. Министр финансов Алексей Кудрин сообщил, что за полгода 41 ведомство использовало 40% средств, а 37 - только 30% от годового лимита.
Ни в Минфине, ни в ФАС, ни в Минэкономразвития Newsweek так и не смогли сказать, как выполняется госзаказ. А по отчетам Федерального казначейства получается, что на деньги, выделенные из федерального бюджета на госзаказы, за пять месяцев этого года было профинансировано всего 23% запланированных работ - вдвое меньше, чем надо. Игорь Николаев из компании ФБК объясняет, что чем беднее бюджет, тем менее рационально он расходуется: "Логика такая: бюджет сокращается, но чиновники не хотят сокращать размер своих взяток и откатов".
Сейчас государство - единственный источник денег и наиболее платежеспособный заказчик. Оно создает спрос и загружает промышленность. Антикризисный план правительства отдает приоритет госзакупкам техники и инновационным целевым программам. И уже видно, что и с тем и с другим дела обстоят хуже всего. К примеру, из выделенных на закупку автотехники федеральными ведомствами 12,5 млрд рублей за пять месяцев потрачено только 3%. Это значит, к примеру, что Минздрав не закупает скорые помощи, хотя у него есть деньги.
Неистраченная денежная масса проявится в ноябре, считает Ярослав Лисоволик из Deutsche Bank. Николаев из ФБК поясняет: "Осенью надо будет срочно тратить деньги, и [чиновникам] будет легче доказать проверяющим, что у них не осталось времени на проведение тендеров, а значит, надо закупать у единственного поставщика". Выходит так, что с новой антикоррупционной системой распределения госсредств приток денег в экономику резко снизился - и в самое тяжелое время бизнес оказался и вовсе на голодном пайке. Многие не доживут до осени.
ДЕНЬГИ НА ВЫДАНЬЕ
Как в России размещают госзаказы
Конкурс - победителем этих торгов конкурсная комиссия признает того, кто предложил лучшие условия исполнения контракта (цена, качество, сроки, требования к безопасности и иные показатели). Может быть открытым или закрытым (например, если сведения о заказе составляют гостайну).
Аукцион - торги, победителем которых признается компания, предложившая самую низкую цену исполнения контракта. Существует список товаров, работ и услуг, заказ которых осуществляется только через аукцион, а не через конкурс. Также может быть открытым и закрытым.
Аукцион в электронной форме - открытый аукцион, который проводится на онлайн-площадке. Участники торгов анонимны. Заканчивается, когда в течение часа не поступает новых предложений с более низкой ценой. Считается, что эта форма торгов исключает возможность сговора поставщиков с чиновниками.
Запрос котировок - размещение информации о потребности в товарах, работе и услугах на официальном сайте в интернете. Заказчик также может сам направить запрос поставщикам и производителям (если цена контракта не более 500 000 рублей). Котировочная комиссия признает победителем того, кто предложил наиболее низкую цену.
Закупка у единственного поставщика - контракт может быть предложен только одному поставщику, если он относится к сфере деятельности естественных монополий, учреждений ФСИН, предприятий энергоснабжения и ряду других.
