Становление э-правительства в России: парадоксы, проблемы, пути развитияНазад
Становление э-правительства в России: парадоксы, проблемы, пути развития
Очевидно, что при нынешнем уровне сложности задач государственного управления, особенно в условиях нынешнего финансово-экономического кризиса, ощущается потребность в системном подходе к оценке качества государственного управления.
Вопросы анализа качества государственного управления и построения различных систем эффективности государственного управления и общественного контроля обсуждаются политологами, социологами, политиками и прочими заинтересованными лицами (1). Оценка эффективности может выполнять ряд функций. В рамках Административной реформы предложено ввести метод управления по результатам. К наиболее часто упоминаемым из функций системы управления по результатам относятся прозрачность и самообучение (2) В современных реалиях целесообразно добавить функцию выработки новых вариантов взаимодействия субъектов и объектов государственного управления с использованием ИКТ, а также использование ИКТ для повышения уровня прозрачности власти. Использование ИКТ в государственном управлении ассоциируется с электронным правительством, или э-правительством.
Согласимся с мнением О.Голубицкого и Е. Шевчука (3): "Понятие электронного правительства сводится чиновниками фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким, опять-таки прикладным, аспектам. Однако этот подход неверен, поскольку, в первую очередь, он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьёзно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом. Таким образом, мы делаем акцент на том, что электронное правительство не как затратное частичное технологическое решение, а как концепция осуществления управления государством, необходимо является элементом масштабного информационного преобразования общества".
Новые способы взаимодействия граждан с органами власти, которые предлагаются Интернет (4), приводят к развитию методов управления государством, расширяют возможности влияния гражданского общества на аппарат управления государство. Известно, что развитие э-правительства привлекает к участию в управлении государством ранее политически неактивные группы населения (Р.Гибсон, С.Уорд, У.Лоузли и др.)(5). С точки зрения политических аспектов развития э-правительства, существует несколько равнозначных моделей (6) Освобождение от посредников и прямая демократия - при таком сценарии ИКТ позволяет обойти политических посредников, например, партии, способствуя реализации более прямых форм правления посредством референдумов и опросов общественного мнения через Интернет.
Модернизация и консьюмеристская демократия - ИКТ помогает органам власти улучшить функции предоставления услуг населению.
Демократия участия - новые возможности ИКТ используются органами власти, политическими партиями для развития демократических процессов. Такой подход может обеспечить более стабильные и глубокие отношения между властями и гражданами.
Нормализация и отсутствие изменений - политики и политические институты используют ИКТ для продолжения существующей практики общения. "Бумажные" регламенты переносятся в электронную форму.
В концепции ФЦП "Электронная Россия" декларировано развитие сценария консьюмеристской демократии и демократии участия, однако, последние исследования говорят скорее в пользу четвертой модели. Сценарий консьюмеристской демократии подразумевает три стадии развития э-правительства: открытость, участие, он-лайн процессинг (проведение ключевых транзакций в Интернет). Степень информационной открытости Федеральных органов исполнительной власти на протяжении последних трех лет исследуют специалисты Института развития свободы информации. Авторы, в составе группы исследователей ИСА РАН, разработали композитный индекс оценки эффективности обратных связей информационных ресурсов КИ_ОС (7).
Была предложена также методика построения системы мониторинга качества обратных связей. Существуют гипотезы (например, опубликованная в 2008 г. Дэвидом Осмо (8)) указывающие на то, что классическая трехэтапная модель развития э-Правительства должна быть пересмотрена и конечной целью э-правительства становится построение э-участия (е-participation), базирующееся на применении технологий Web 2.0. Таким образом, на первый план среди критериев оценки эффективности э-правительства, выходит оценка э-участия и "дружелюбности" сайтов, т.е. ориентированность на пользователей (user-centricity).
Федеральная целевая программа "Электронная Россия", направленная на поэтапное внедрение в деятельность государственного аппарата принципов электронного правительства, реализуется с 2002 года. Программа стартовала в 2002 году, примерно в то же время, что и подобные программы в Европейском Союзе, США, однако результаты внедрения на данный момент различны.
Традиционно недостаточное развитие э-правительства в России связывают с рядом проблем:
- слабое развитие ИКТ-инфраструктуры и ее использования. (Исследования ведутся рабочей группой Государственного университета - Высшей школы экономики, Институтом статистических исследований и экономики знаний. (9);
- низким процентом пользователей Интернет в России (в 2006 году 13% населения, в 2007 - 17%). Однако эта проблема в скором времени может быть преодолена, поскольку, по данным, опубликованным в конце 2008 года (10), более трети населения пользуется Интернет. В рамках, например программы информатизации школ, проекта "Кибер Почт@" ФГУП "Почта России", возможность доступа к Интернет предоставляется все большему количеству граждан из разных социальных групп;
- недостаточной "компьютеризацией" чиновников и граждан, т.н. цифровым неравенством между различными социальными группами;
- отсутствием комплексных и последовательных преобразований, направленных на достижение свободы информации (Соответствующие исследования ведутся Институтом развития свободы информации (11)).
В ходе наших исследований электронного правительства в России с 2005 года, были выявлены следующие парадоксы, противоречащие основным принципам внедрения программы:
I. Движение вспять по мере взросления - по признанным оценкам.
II. Разрывы Э-преемственности (12) при трансформациях ФОИВ (13) "Открытость" в концепции - усиление "закрытости" в жизни.
III. Разобщенность экспертного сообщества.
IV. Отсутствие системного подхода к развитию э-правительства.
Рассмотрим каждый из них более подробно.
I. Движение вспять по мере взросления - по признанным оценкам.
По исследованиям, проведенным ООН в 2003 году (14), Россия в рейтинге готовности к э-правительству занимала 58 место по уровню реализации концепции (на 40%). В то время как в США- первое и уровень развития программы - более 80%. Россию опережали в 2003 году такие страны, как Уругвай, Перу, Мексика. По данным аналогичного исследования 2005 года (15), Россия заняла уже 50 место, опередив Хорватию, Украину и Уругвай. По данным 2008 года (16), США занимает в рейтинге 4 место, уступив Швеции, Дании и Норвегии, в то время как Россия оказалась на 60 месте (уровень реализации 51.2%), Украина на 41, уступив Аргентине и Чили, Китай на 65 месте). Что же касается индекса э-участия, Россия находится на 98 месте, разделяя его с Мали, Монако, Кипром, Грецией и Угандой.).
По данным исследований World Market Research Center 2001 года (17), Россия заняла 63 место. Обратим внимание на то, что некоторые исследователи отмечают необъективность подобных методик, например, Ц.Чжан из Свободного университета Берлина, отмечает недостаточное внимание исследователей к обратной связи с "местными э-гражданами", а также ошибочное использование машинного перевода текстов информационных ресурсов на английский язык (18). Однако в пользу оценок ООН свидетельствует и недавно проведенный опрос Online Market Intelligence (OMI) (19). Лишь у 10% опрошенных нет необходимости общаться с властью с помощью интернета (в опросе приняли участие 510 жителей городов-миллионников, средний возраст - 35 лет). При этом 34% респондентов пытались добиться обратной связи от органов власти, обращаясь на их сайты, и 58% из них оказались хотя бы отчасти удовлетворены результатом.
В целом, замедление развития Э-правительства, свидетельствует о том, что на данный момент Э-правительство в России не влияет на развитие демократии. Модель развития в этом случае более похожа на "нормализацию или отсутствие изменений", из 4 моделей, описанных выше.
II. Разрывы Э-преемственности при трансформациях ФОИВ: "Открытость" в концепции - усиление "закрытости" в жизни.
12 мая 2008 года вышел Указ Президента Российской Федерации N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". Изменения в структуре ФОИВ, обозначенные в этом указе вступили в силу 1 октября 2008 года. Исследователи ИСА РАН проанализировали изменения информационных ресурсов реструктуризируемых ФОИВ, обратив особое внимание на организацию обратных связей с гражданами и их работу.
16 ведомств были реформированы или созданы вновь. Мониторинг информационных ресурсов по ключевым показателям проводился ежемесячно в период с 20 мая по 20 декабря 2008 года. В результате экспертной процедуры ведомства были поделены на несколько категорий:
- официальный сайт ведомства отсутствует;
- отсутствуют возможности по обратным связям (Группа I);
- возможности по обратным связям настроены, но информация не обновляется, Э-преемственность не сохраняется (Группа II);
- сайт развивается, информационное наполнение увеличивается, имеет место э-преемственность, обратные связи с пользователями работают эффективно (Группа III).
На диаграмме представлено процентное распределение ресурсов по данным группам в течение периода исследования.
Рис.1 Диаграмма изменений информационных ресурсов по группам Э-преемственности для реформируемых ведомств октябрь-декабрь 2008.
Видно, что создание новых информационных ресурсов происходит достаточно медленно, у 30% ведомств они так и не появились. Ряд информационных ресурсов обладают крайне ограниченными возможностями по обратным связям: есть несколько страниц с минимальной информацией, телефоном и адресом. Таких в итоге оказалось около 20% от общего количества. Реализация некоторых из сайтов не соответствует предполагаемому развитию э-Правительства (см. колебания распределений ресурсов между группами I и III). Например, Министерство экономического развития Российской Федерации - ранее сайт был настроен на эффективную работу с гражданами: была возможность задать вопрос или оставить комментарий, на сайте были размещены ответы на часто задаваемые вопросы, работал форум. В течение контрольного периода эти инструменты обратной связи стали исчезать и в октябре 2008 года перестали работать полностью. Необъяснимым переменам подвергся информационный ресурс Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Он появился в июле и сразу попал в группу III, затем в октябре "упал" в группу I и к декабрю вышел на уровень группы II. Очевидно, что подобное направление и скорость перемен не свидетельствуют в пользу эффективного развития э-Правительства. К концу 2008 года только два сайта реформированных ведомств развивается в соответствие с концепцией э-Правительства, возможности по обратным связям и качество работы с пользователями улучшаются - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Министерство культуры Российской Федерации.
III. Разобщенность экспертного сообщества.
Отсутствие единой системы мониторинга качества обратных связей, "дополняется" разобщенностью экспертного сообщества.
В России существует несколько не пересекающихся групп экспертов:
- эксперты по развитию ИТ-решений;
- эксперты - политологи;
- эксперты - аналитики;
- эксперты - юристы;
- представители бизнеса - не вовлечены в процесс развития Э-правительства.
Каждое из экспертных сообществ проводит собственные конференции, созывает рабочие группы и др. Эксперты разных групп имеют различный уровень влияния на принимаемые в развитии электронного правительства решения, однако суммарный эффект невелик. Представляется целесообразным создать электронную площадку обмена мнениями, например, по аналогии с электронным журналом ЕС: http://epractice.eu. Видится разумным и создание единой системы мониторинга качества сайтов, в котором бы участвовали эксперты из различных групп
IV. Отсутствие системного подхода к развитию э-правительства
"Во главу угла" ставятся государственные услуги, административные регламенты и проч., в то время как простейший в реализации аспект "электронного участия" не развивается.
Летом 2008 года авторами был поставлен эксперимент, объединяющий два подхода к оценке э-правительства: информационной открытости и ориентированности сайтов на обратные связи с пользователями.
Эксперимент по "дружелюбности" сайтов ФОИВ РФ
Группа исследователей ИСА РАН летом 2008 года провела изучение качества обратных связей некоторых сайтов ФОИВ. Был учтен опыт исследований с использованием индекса КИ_ОС и методологии построения системы мониторинга обратных связей
Изучались методы и эффективность электронного общения сайтов с пользователями ФОИВ - элементами электронного правительства. "Дружелюбность" сайтов в данном случае - это предоставление пользователю возможности легко и быстро получить информацию, в том числе с помощью интерактивных форм запросов экспертам. Сайт с наибольшей дружелюбностью дает возможность пользователям, затратив минимум усилий, получить максимум полезной информации, а также высказать свое мнение и др.
Исследование проводилось на 13 официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. Аналогично методике UNDPEPA (20)
по изучению э-правительств, были выбраны сайты, посвященные здравоохранению (Минздравсоцразвития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека), образованию (Минобранауки, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам), безопасности (МВД, МЧС - наиболее информативный с точки зрения Института Развития Свободы Информации (21), труду (Роструд), финансовым вопросам (Министерство по налогам и сборам, Федеральная Антимонопольная служба, Министерство экономического развития). Сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта был дополнительно выбран как информационный ресурс социально значимого ведомства. Также в выборку были добавлены не оцениваемые ранее сайты Приоритетных национальных проектов и ФЦП "Электронная Россия". С точки зрения авторов, эти ресурсы должны помогать вовлекать граждан в активную дискуссию, формировать новые методы взаимодействия граждан с исполнительной властью (22).
При проведении исследования использовался подход, аналогичный построению Индекса качества обратных связей (ИК), используемого в построении КИ_ОС, упомянутого выше. Экспертам было предложено исследовать удобство общения с сайтами по позициям:
1. Получение общей информации: обновление новостей, возможности поиска в базе данных информационного ресурса.
2. Контактная информация представителей ведомства (центральный аппарат, региональные представители, руководители по направлениям деятельности).
3. Методика запроса пользователя.
4. Выражение мнения пользователем и вовлеченность в дискуссию.
Однако, в отличие от методики ИК, где применяются унифицированные шкалы, авторы применили индивидуальный подход к каждому из ресурсов и описали многообразие решений, используемых информационными ресурсами для обратных связей с пользователями. Описание базировалось на традиционной модели развития обратной связи для интернет-ресурсов электронного правительства. Такие возможности обычно используются э-правительствами европейских стран. Краткая формулировка выводов: задать вопрос с помощью электронной формы или на форуме можно лишь на 7 из 13 сайтов (МВД, Минобрнауки, Ространснадзора, ФНС, "Электронная Россия", "Приоритетные национальные проекты", МЭР). Опция "ответы на "горячие" вопросы пользователей" на этих 7 сайтах (на июль 2008) работала так: На сайте МВД дают лишь ответы служащим МВД, на сайте Ространснадзора ответы не публикуют, на сайте "Электронная Россия" не публикуют, на сайте МЭР ответы датированы серединой 2007 г., а форум, работавший в июне 2008, в июле не загружается. Только на сайтах Минобрнауки и ФНС публикуют ответы на "горячие" вопросы всех групп граждан. Из всех 13 ресурсов только 20% публикуют ответы на вопросы, задаваемые гражданами он-лайн.
На сайтах ФОИВ форум - единственный вариант для включения пользователя в дискуссию. Но лишь на сайте МВД ответы на форуме дают представители ведомства (без подписей). На 8 из 13 сайтов форумов нет вовсе. Остальные поддерживают дискуссию граждан по "горячим вопросам", но, позиция представителей ФОИВ не излагается.
На всех 13 сайтах есть сведения об общественных приемных, распорядке работы, контактные телефоны отделов ведомств, электронные адреса.
Исследование показало, что информационные ресурсы в отношении "дружелюбности" не развиваются в соответствии с концепцией э-правительства и э-демократии, заявленной авторами программы "Электронная Россия". Более того, развитие ведущих ресурсов ФОИВ РФ слабо соответствует уровню сайтов электронного правительства, например, стран ЕС.
Охарактеризованные выше проблемы и парадоксы в ходе становления электронного правительства России обусловлены следующими причинами:
1. Методология электронного правительства слабо учитывается при создании сайтов. Доминирует подход к разработке интернет-базы данных по документам либо к созданию "визитной карточки" по требованиям ряда нормативных документов.
2. Нет системного подхода к разработке коммуникативных структур ресурсов (сайты не "раскручивают", нет мониторинга взаимодействия с гражданами, процессов вовлечения граждан в выработку решений).
3. Система коммуникации независимых экспертов научного сообщества с представителями государственных структур не выстроена. Независимые экспертные группы есть в ряде ведомств.
4. Минимизируются усилия по развитию электронного правительства.
5. У ведомств возникают проблемы в сфере коммуникаций с пользователями.
6. Много сил уделяется переносу "бумажных" регламентов в электронную форму.
Для улучшения состояния дел авторы считают целесообразным реализовать следующие предложения:
- При Координационном Совете РАН и Минсвязи (создан 22 сент. 2008 г) образовать рабочую группу по разработке системы оценки и мониторинга сайтов;
- Подготовить документацию по сбору, систематизации и обработке данных, включая:
- Список возможных форм реализации обратных связей для каждого из ведомств - (имеется предварительный перечень);
- Анкеты для экспертов из бизнеса, граждан, науки;
- Программный продукт по расчетам КИ_ОС.
- Разработать предложение о системе мониторинга на основе разработок, выполненных ранее в ИСА РАН
- Реализовать метод визуализации оценок на сайтах.
- Подготовить и провести семинары для разработчиков информационных ресурсов, редакторов сайтов.
________________________________________________________________________________
1. Проблемы современного государственного управления в России / Под.ред. В.И.Якунина. Выпуск N3(17). Проблемы систематизации и развития нормативно-политических и нормативно-правовых оснований государственного управления. - М.: Научный эксперт, 2008. - 112с; Политическая наука: Сборник научных трудов под ред. Ю.С. Пивоварова и др. - М.: ИНИОН, 2007. - N4: Электронное государство и демократия в начале XXI века / Ред.-сост. вып. А.Н. Кулик, Л.В. Сморгунов. - 272 с.; Указ Президента РФ N607 от 28 апреля 2008 года (Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов); указом Президента РФ N825 от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (оценка деятельности по результатам); The Economist Intelligence Unit`s Index of Democracy 2008 (Режим доступа http://a330.g.akamai.net/7/330/25828/20081021185552/graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf, 29 ноября 2008).
2. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе / Институт комплексных стратегических исследований, М.2005
3. Голубицкий О., Шевчук Е. Технология e-Government. - Киев: 2001. Режим доступа к электронной копии книги http://www.capri.ustu.ru/e-government/e-government.htm, дата посещения 12 апреля 2008.
4. Kampen J., Snijkers K. E-Democracy. A critical evaluation of the ultimate E-dream // Social science computer review. - Los Angeles, CA, USA, London, UK et al., 2003. - Vol.21, N 4 - P. 492.
5. Gibson R., Lusoli. Participation, Political Organisations and the Impact of the Internet. L215252036. http://www.esrcsocietytoday.ac.uk/ESRCInfoCentre/Plain_English_Summaries/econ_performance_and_development/public_policy/index60.aspx?ComponentId=9403&SourcePageId=11552 accessed November 20, 2008.
6. Parliamentary Representation in the Internet Age: An Anglo-Australian Comparison (Res 335-25-0029), http://www.esri.salford.ac.uk/ESRCResearchproject/papers/ESRC_Representation_in_the_Internet_age_final_report.pdf.
7. См. например: Леонова М.В., Якимец В.Н. Композитный индекс оценки эффективности обратных связей информационных ресурсов ФОИВ России. // Сб. трудов "Интернет и современное общество", Труды X Всероссийской объединенной конференции. - СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2007. - С.217-220; Леонова М.В., Якимец В.Н. Система мониторинга и управления развитием электронных ресурсов ФОИВ на основе композитного индекса оценки. // Сб.Трудов 2-ой международной конференции "Системный анализ и информационные технологии САИТ-2007, том 2. - Обнинск: ИСА РАН, 2007. - С.83-85; Леонова М.В., Якимец В.Н. Индекс оценки полноты и качества обратных связей информационных ресурсов государственной власти // Труды Института системного анализа Российской академии наук. Инновации в общественной сфере / Под ред. Б.В. Сазонова. Т.34. - М.: Издательство ЛКИ, 2008. - С.351-363.
8. Osmo D. Benchmarking eGovernment in the Web 2.0 era: what to measure, and how // European Journal of ePractice http://www.epracticejournal.eu N? 4 August 2008 ISSN: 1988-625X, accessed August 5, 2008.
9. Подготовка рейтинга информационного развития субъектов Российской Федерации и уровня использования технологий электронного правительства в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. - М.: ИСИЭЗ ГУ-ВШЭ, 2008. Режим доступа http://issek.hse.ru/ Дата: 29 октября 2008.
10. Результаты исследований фонда "Общественное мнение". Режим доступа http://bd.fom.ru/report/map/int0925 Дата: 20 января 2009 г.
11. Результаты исследований Института развития свободы информации за 2006 год. Режим доступа http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200140. Дата: 20 января 2009 г
12. Э-преемственность: при изменении структуры ведомства, его закрытии, изменении направления деятельности и пр., информационное наполнение сайта ведомства, его основные функции, аудитория (например, участники дискуссионного клуба), передаются сайтам новых ведомств без потерь. Э-преемственность также предполагает быстрый (в пределах 2 недель) переход между версиями информационных ресурсов с сохранением их функциональности и информационного наполнения.
13. Здесь и далее под этой аббревиатурой следует понимать Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.
14. UN Global E-government Readiness Report 2003 / United Nations. - New York, 2003. Mode of access http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/03servey.htm. Accessed June 12, 2008.
15. UN Global E-government Readiness Report 2005 / United Nations. - New York, 2005. Mode of access http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm Accessed June 12, 2008.
16. Там же.
17. Режим доступа http://www.insidepolitics.org/egovt01int.html, дата посещения 20 января 2009 г.
18. Чжан Ц. Будет ли правительство "служить людям"? Развитие электронного правительства в Китае. // Политическая наука: Сборник научных трудов под ред. Ю.С. Пивоварова и др. - М.: ИНИОН, 2007. - N4: Электронное государство и демократия в начале XXI века.
19. Исследование опубликовано в газете "Ведомости", режим доступа http://friday.vedomosti.ru/article.shtml?2008/11/21/13991 Дата посещения 29 ноября 2008 г.
20. UN Global E-government Readiness Report 2008 / United Nations. - New York, 2008. Режим доступа: http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm
21. Результаты исследований Института развития свободы информации за 2007 год. Режим доступа: http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200144
22. О создании новых методов взаимодействия граждан и правительства с помощью ИКТ см. также британские исследования: Gibson R., Lusoli L. Participation, Political Organisations and the Impact of the Internet. This research "Participation, political organisations and the impact of the Internet" was conducted by Dr Rachel Gibson at the University of Stanford . Режим доступа http://www.esrc.ac.uk
