Олег Сергеев: О голых королях отечественной экономикиНазад
Олег Сергеев: О голых королях отечественной экономики
По мысли Василия Ключевского история "... учит не тому, как жить по ней, а как учиться у нее, она пока только сечет своих непонятливых или ленивых учеников, как желудок наказывает жадных или неосторожных гастрономов, не сообщая им правил здорового питания, а только давая чувствовать ошибки в их физиологии и увлечения их аппетита".
В предлагаемой статье, опуьликованной в 2006 году в газете "ФельдПочта", говорится о бесплодности реформирования бюджетной сферы без понимания апробированных методов программирования экономики.
Катастрофический взлет коррупции, бегство капиталов за рубеж и уход в песок триллионов рублей, направленных на перевооружение армии, служит синдромом дефицита целей (сокращенно (СИНДЕЦ).
Ритм дискуссии правительства 21 апреля с.г. был нарушен советником президента Андреем Илларионовым, усмотревшим в отставании темпов роста ВВП от непроцентных (без выплат по внешнему долгу) расходов снижение качества экономической политики.
Это означает сохранение высокого уровня инфляции, повышение реального курса рубля, падение конкурентоспособности российских компаний и замедление экономического роста.
Это значит, что при реальных темпах роста ВВП не выше 5% (об удвоении речь не идет) экономика переходит в режим само проедания без перспектив выхода из системного кризиса.
Международное экономическое сообщество задает на сей счет вопрос: когда российские власти повзрослеют? Наготу экономики не может прикрыть и профессионал формирования бюджета Татьяна Голикова.
Геополитические катасрофы, подобные крушению СССР, всегда были связаны с несбалансированностью целей и средств развития экономики.
Провалы, как показывает история, были обусловлены подменой при планировании цели средством, мобилизацией ресурсов на эффектные, но экономически неэффективные проекты, коих в России несть числа.
К подобным, далеким от реальной экономики, относятся проекты освоения целинных и залежных земель, "поворота" северных рек, борьбы с алкоголизмом, - мобилизующие средства для политических целей.
Самоцель создания ракетно-космической системы "Энергия-Буран" поставила этот проект в ряд самых дорогих и ненужных, его результатом был невосполнимый ущерб экономике СССР. Обрушение монтажно-испытательного корпуса на Байконуре навсегда похоронило надежду на возрождение и стало логическим концом эффектного, но не эффективного приложения научно - технического потенциала страны.
Решение частной задачи снижения шумности АПЛ в ущерб общей, по обеспечению скрытности их действий, привело к непомерному завышению наиболее капиталоемких тактико-технических элементов и, прежде всего, предельной глубины погружения. При несуразно большом водоизмещении и стоимости АПЛ вследствие бессмысленного размещения многочисленных комплексов оружия и сверхвысокой автоматизации, упоминание о критерии "стоимость-эффективность" становится неуместным.
Формат "цель-средство" административной реформы аналогичен разведению костра солдатом-первогодком на складе ГСМ с целью прочитать письмо любимой девушки. Разрушение информационной структуры управления страной не явилось средством для эфемерной цели повышения ответственности и снижения коррупционности чиновников. Скорее наоборот.
При несбалансированности планирования монетизация льгот превратилась в самоцель, что при региональном распределении создает реальные предпосылки дезинтерграции страны.
Создание подобных ситуаций регламентируется "Положением о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год" (далее Положение), где разработка плана служит не сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и федерального бюджета, а рассматривается как необходимость создания неких условий, определяемых в первую очередь сценарным уровнем цен на нефть.
По этой логике уровень цен на нефть служит условием "макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения обязательств Российской Федерации".
Вопрос эффективности планирования становится риторическим, когда четкая формулировка цели и средств ее достижения считается излишней.
Когда по Положению финансовый план как средство служит не достижению реальной цели, а обеспечивает выполнение неких условий, - квази целей, функционально с основной целью никак не связанных.
При таком подходе создаются условия для исчерпания как природных, материальных ресурсов, - в процессе приватизации госсобственности, так и научно-технологических заделов советского времени.
То, что зарабатывание денег на нефти, газе, металле и лесе - не есть экономическое развитие, знает каждый россиянин, но не Минфин и Минэкономразвития. Как и другую очевидную истину: экономическое развитие - это развитие важных для конкурентоспособности в мировой экономике отраслей, решающих проблему занятости населения и стабильного роста производства вне зависимости от конъюнктуры цен на сырье.
По оценкам, промышленное производство (которое сейчас находится на уровне 76% к 1991 году) сможет восстановиться не ранее 2010-2011 года, т.к. инвестиции в основной капитал в течение 90-х годов сократились в восемь раз, и лишь в 2000 году был отмечен рост этого показателя.
Из бывших соцстран и республик СССР, где идут рыночные реформы, дореформенный уровень ВВП 1991 года кроме России не был достигнут также в Молдове, Грузии, Украине, Таджикистане и Киргизии.
Примечательно, в трех из этих стран случились "цветные революции".
Вывод: некомпетентная бюджетная политика экономических ведомств создает средства и условия для целей революционных преобразований.
Сила, неприступность и самодостаточность этих ведомств, аккумулирующих государственные ресурсы, состоит в нормативной правовой базе, препятствующей внедрению целевого программирования для вовлечения указанных ресурсов в конкурентоспособное производство.
Не могут быть эффективными федеральные целевые программы (ФЦП), где для увязки "по задачам, ресурсам и срокам осуществления научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации" Положением не предусмотрено определение цели и средств этих мероприятий.
Без определения целей и средств ФЦП лишаются критерия приоритетности и превращаются в механизм выкачивания бюджетных средств, а финансово-экономические ведомства получают возможность произвольно устанавливать количество и номенклатуру ФЦП.
Не смотря на то, что еще в 2003 году правительству пришлось признать: ФЦП получаются "не полностью федеральные, не полностью целевые и не полностью программы", концентрация средств в них с 2000 по 2004 год возросла с 50 млрд. до 160 млрд. рублей. Таким же образом дело обстоит и с федеральной адресной инвестиционной программой, успешно распыляющей капиталовложения в государственные объекты.
Провалом закончился переход от сметного бюджетирования к целевому, когда из схемы "цели - задачи - показатели достижения целей и решения задач - бюджетные программы - затраты на реализацию программ - расходы по ведомству", утвержденной постановлением "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", новой концепцией бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), был исключен ключевой элемент - цели и задачи.
Главным нововведением в концепции БОР выступает оценка результатов услуг, которая без знания цели и задач бессмысленна.
Помощь здесь может оказать разве что МЧС России методикой оценки последствий природных, антропо- и техногенных катастроф и аварий. Например, при оценке катастрофических результатов административной реформы.
Пророков в своем Отечестве не бывает. Впервые реализованные в плане ГОЭЛРО, рассчитанном на 10-15 лет для коренной реконструкции народного хозяйства на базе электрификации, программные идеи были в начале 50-х годов воплощены Министерством обороны США в системе "Планирование-программирование - разработка бюджета" (ППРБ).
В разработке системы ППРБ, созданной для реализации в условиях ресурсных ограничений программ военного строительства, участие принял выдающийся экономист, выпускник ЛГУ В.В.Леонтьев.
Рачительные американцы нашли применение идеям оптимального планирования и управления Л.В.Канторовича, другого выдающегося представителя ленинградской экономико-математической школы.
Невостребованными отечественной экономической элитой остаются прорывные, переломные атомный и ракетный проекты, давшие импульс многим отраслям производства. Классическим в плане постановки цели, последовательности решения проблем с привлечением широкого спектра исследований и разработок, можно назвать научно-технологическое решение, заложенное в проект Мавзолея В.И.Ленина, и поныне представляющее образец кумулятивного накопления передовых знаний и технологий.
Открытость системы ППРБ создает условия для мониторинга источников научной информации, проведения обоснованной контрактной политики в области исследований и разработок, сокращения времени инновационного цикла для выпускаемой продукции.
Иными словами, при программном управлении за счет получения и реализации новых знаний и ресурсов создается дополнительный "программный продукт" для совершенствования и развития структуры программы, более полного достижения поставленных целей.
Ключевой идеей программно-целевого метода выступает матрица "цель-средство", - иерархическая структура строго сформулированных целей - программных элементов, каждый из которых служит ступенью и средством заданной последовательности решения проблемы. Как правило, такая система включает обеспечивающий (технологическая база) и целевой блоки.
Подобный подход просматривается в реорганизации конца 1990-х Китайской корпорации космической промышленности, разделенной на Китайскую корпорацию космического оборудования и электроники- целевой программный блок, и на Китайскую корпорацию космической науки и технологии - обеспечивающий программный блок, составляющий технологическую базу производства. Считается, что эта реорганизация обеспечила прорыв Китая в пилотируемый космос.
Причиной неудачного внедрения в 70-е годы системы программно-целевого планирования в наиболее передовом, ракетно-космическом ведомстве - Минобщемаше СССР, послужило не только неумение, но и не заинтересованность субъектов отраслевой планово-затратной системы в точной формулировке целей программ, позволяющих выявить и упорядочить во времени решение проблем с привлечением необходимых и достаточных сил и средств, при наращивании научно-технологического потенциала.
Указанные недостатки присущи современному финансово-экономическому блоку правительства с его бухгалтерским подходом к накоплению и замораживанию государственных ресурсов, где подсказанным мировой и отечественной практикой эффективным целевым методам программной реализации этих ресурсов, нет места.
Сергеев Олег Леонидович, кандидат технических наук, полковник, эксперт Всероссийского фонда образования, ветеран РВСН и ГРУ ГШ.
