|
|
Алексей Подберезкин: Максимально полная реализация НЧП, его превращение в НЧК во многом зависит от эффективности государственного управления, а в целом - эффективности работы публичной власти...
Назад
|
Алексей Подберезкин: Максимально полная реализация НЧП, его превращение в НЧК во многом зависит от эффективности государственного управления, а в целом - эффективности работы публичной власти...
|
Качество государственного управления как механизм реализации НЧП
...Радикальное улучшение работы госаппарата - первейшая задача[1]
Д. Медведев
...Нельзя править страной,
не прислушиваясь к голосу народному,
не идя навстречу его нуждам,
не считая его способным[2].
Из письма великого
князя Александра
Михайловича Николаю П.
Максимально полная реализация НЧП, его превращение в НЧК во многом зависит от эффективности государственного управления, а в целом - эффективности работы публичной власти[3]. НЧК - производная величина от НЧП. Которая может очень серьезно отличаться от существующих возможностей. Степень реализации НЧП, как и отдельной личности, зависит от многих обстоятельств. Как объективных (внешних и внутренних условий развития), так и субъективных, например, воли отдельно взятой личности к самореализации, или воли правящей элиты к реализации национального человеческого потенциала.
Государство, как самый мощный институт, может содействовать реализации НЧП, игнорировать эту функцию, либо даже препятствовать реализации НЧП. Этот выбор в решающей степени зависит от национальной элиты. На мой взгляд, в 90-е годы элита препятствовала реализации НЧП, а позже, декларировав в качестве намерения содействие развитию и реализации НЧП, фактически игнорировала эту функцию. По большому счету это означает, что элита "не делала свою работу".
Объяснений этому несколько, но главное, на мой взгляд, лежит в области идеологии (точнее, ее отсутствия) национальной элиты, которая отказалась от прежней системы ценностей, но не предложила обществу иную, спровоцировав его на анархию и откровенную модель эгоистического, антиобщественного поведения. Как справедливо отмечает молодой исследователь И.В. Мень, "В большинстве юридических, политологических и социологических работ вполне определенно диагностируется системный кризис социального порядка и национальной безопасности. Здесь следует отметить, что важнейшим фактором, спровоцировавшим все эти названные выше процессы, являются не только и не столько экономические проблемы, сколько "слом" прежней системы социальных ценностей и социальных приоритетов общественного развития"[4].
Соответственно повышение эффективности госуправления (а также, может быть, в еще большей степени - местного самоуправления) непосредственно зависит от воссоздания социально ориентированной ценностной системы, а в целом - идеологии, в основе которой лежит идея развития и реализации НЧП. При этом такая идеология должна стать идеологией правящей элиты и превратиться в механизм государственного управления, т.е. идеологическая задача - первична. На рисунке эту последовательность можно было бы изобразить следующим образом.
Как видно, роль правящей элиты и государства в этом процессе ключевая. Эта роль превращает идеологию из системы взглядов в систему управления обществом, экономикой и государством.
Следующий аспект проблемы - общий для всех государств: учитывая усиливающуюся роль государства в период глобализации, особое значение приобретает повышение качества государственного управления, т.е. качество госуправления в период глобализации становится фактором, определяющим само выживание нации. Если в прежние времена плохое или хорошее правление приводило к кризисам, поражениям, но не влияло на будущее нации, то сегодня мы наблюдаем картину, когда нации и государства (СССР, Югославия и др.) исчезают из-за бездарного управления своей элиты. Этот общий вывод справедлив для всех государств, но особенно для России. Эта особенность объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, на стадии фазового перехода в эпоху глобализации все государства сталкиваются с проблемой необходимости повышения эффективности госуправления. Более того, как показал кризис 2008-2010 годов, это требует и вся система международных отношений. Для России радикальное изменение политического, общественного и экономического уклада привело, в дополнение к этой общей тенденции, к слому прежней системы государственного управления, в основе которой лежала власть партии и советов. Управленческий глобальный кризис дополнился кризисом управления в России.
Во-вторых, системный кризис, поразивший в 90-е годы Россию, значительно осложнил создание новой системы. В результате чего управление страной к концу последнего десятилетия XX века было фактически потеряно. Восстанавливать его пришлось экстренно и интуитивно, вне идеологической системы.
В-третьих, многоукладность экономики России, с одной стороны, и новые тенденции глобализации, в т.ч. и в области управления, с другой, не позволяют просто реконструировать систему госуправления, сложившуюся на базе Конституции 1993 года. Современные трудности госуправления - следствие того, что в начале 90-х гг. попытались быстро создать искусственную систему.
Эти факторы привели к тому, что в период второго президентского срока вплотную встала задача создания современной и эффективной системы государственного управления. Системы, которая бы учитывала новейшие тенденции, прежде всего возросшее значение качества человеческого потенциала и необходимость опережающего развития России. Эта задача решена не была ни при В. Путине, ни, позже, при Д. Медведеве, хотя попытки добиться ее решения, безусловно, наблюдались: программы создания кадрового резерва, борьбы с коррупцией, реформирования отдельных министерств (наиболее нашумевшая - МВД), выделение новых федеральных округов и т.д. Можно сказать, что российская власть пыталась реализовать вполне веберовский принцип, когда "...бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации"[5].
Неудачи в области госуправления очевидны и трудно поддаются решению потому, что вне идеологических рамок (причиной системы ценностей, сформулированных целей и приоритетов, отношению к внешним реалиям и собственным ресурсам) задача не поддается решению в принципе. Никакие бюрократические изыски, которых было немало в 2005-2010 годы (создание регламентов, положений, новых структур, реорганизации и т.п.), в принципе не способны решить задачу повышения эффективности госуправления вне идеологии.
И, наоборот, принятая идеология способна в короткие сроки создать эффективную систему государственного и местного управления потому, что каждый из миллиона чиновников, депутатов и предпринимателей внятно понимает главную цель, приоритеты и принципы развития. Он не ждет ежесекундно указаний "сверху", а должен проявлять инициативу и брать ответственность.
Другой аспект эффективного госуправления - сочетаемость региональных, отраслевых и даже федеральных прогнозов и концепций с общим идеологическим вектором, планом действий элиты и общества. А это уже политико-идеологическая задача в ее "чистом" виде. В качестве примера приведу свою записку руководству страны, подготовленную в марте 2008 г.
Замечания и предложения
по поводу проекта Концепции социально-экономического развития
до 2020 года, подготовленного МЭР (март 2008 г.).
Предложенный проект Концепции рассматривается прежде всего как инструмент реализации стратегии развития России до 2020 гг., озвученной Президентом России на заседании Госсовета 8 февраля 2008 года (хотя разработчики и ссылаются на поручение Президента от 21 июля 2006 года). К сожалению, это далеко не единственное противоречие, содержащееся в документе. Не рассматривая его излишне детально, хотелось бы отметить следующие, на мой взгляд, принципиальные политические аспекты.
1. Принципиально важно, что впервые авторам предпринята попытка создания концептуального документа, а не макроэкономической и инерционной экстраполяции, хотя избавиться от прежних ошибок полностью и не удалось. Проект в итоге получился хотя и противоречивым, "гибридным", но уже не таким искусственным, инерционным, псевдотехнологичным, как прежние варианты. Главное - сменен вектор, предпринята ясная попытка обосновать способы реализации политических приоритетов, сформулированных высшим политическим руководством.
2. Вместе с тем, сегодня существует еще значительная разница между стратегией развития России до 2020 года, сформулированной политическим руководством страны, и проектом Концепции социально-экономического развития, которая разработана в качестве детализации этой стратегии МЭРом. Она выражается прежде всего в терминологической путанице, которая присутствует в тексте. Так, если цель Концепции сформулирована вполне корректно, то задачи, конкретизирующие эту цель, - очень сомнительны. Под такими задачами, например, понимается "определение стратегии - способов, направлений и этапов", "определение целей... приоритетов и основных задач", "определение приоритетов... внешнеэкономической деятельности" и т.д., т.е. то, что относится к стратегии, а не концепции.
Напомним, что стратегия - политический документ, формулирующий приоритеты национальной политики, а данная Концепция - всего лишь социально-экономическая экстраполяция некоторых идей стратегии, имеющая очень субъективное (как часто показывает, к сожалению, практика, неверное) представление экспертов МЭР. Смешивать две области - политическую и социально-экономическую, стратегию и тактику, две компетенции неверно.
Это противоречие в современных российских условиях подготовки и принятия подобных решений, на мой взгляд, оказывается непреодолимым. В лучшем случае оно приведет к тому, что политические идеи стратегии останутся декларациями, а в худшем - что такая Концепция может стать реальной основой для выбора неверного вектора социально-экономического развития.
Так, в проекте Концепции МЭР констатируется, что "в 2007 году объем ВВП составил к уровню 1991 года 110%", что расходится с логикой и прежними официальными заявлениями и здравым смыслом.
Действительно, если до 2000 года ВВП снижался, а затем вырос примерно на 80%, то это утверждение равносильно политическому признанию восстановления экономического потенциала страны. И действительно, ниже МЭР признает, что "Россия восстановила статус мощной экономической державы". Притом, что далее в Концепции пишется, что душевой ВВП в России составляет (по ПСС) "13,7 тысяч долларов или 42% от среднего уровня стран ОЭСР".
Но этот показатель никак не соответствует показателю "мощной экономической державы", как, впрочем, и другим показателям! Вряд ли целесообразно в Концепции брать на себя политические оценки. Тем более, что они весьма спорные. Думается, что приоритеты, оценки и установки должны остаться за Стратегией и политическим руководством страны.
Это противоречие заметно, например, в нынешнем распределении обязанностей между руководителями Правительства, где за первым заместителем Председателя Правительства закреплена координация работы, имеющей важнейшее политическое значение, а именно: "разработка основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу в рамках стратегии развития России до 2020 года". На практике эти решения готовятся без учета этой важнейшей особенности специалистами в других областях (прежде всего специалистами МЭРа).
Целесообразно еще раз "развести" политические идеи и стратегические установки с социально-экономическим содержанием, которое должно конкретизировать эти установки, а не формулировать их. Так, в выступлении на расширенном заседании Госсовета 08.02.08 г. В. Путин подчеркнул несколько идей, связанных с такой стратегией, но требующих конкретизации в Концепции. Идей, безусловно, политических, а не экономических или социально-экономических:
Во-первых, эта стратегия будет означать "качественно иной этап в развитии страны". Сказанное означает, что Россия переходит именно на новый, причем качественно новый, этап своего развития. Причем в Стратегии говорится без конкретизации этих качественных особенностей. Ясно, однако, что выделение качества этого этапа предполагает неизбежный отказ от сложившихся представлений, существующих норм, правил и тенденций.
В этой связи в Концепции было бы необходимо выделить особенности этого нового этапа развития;
Во-вторых, новая Стратегия будет фактически означать "выбор дальнейшего пути развития России". Очевидно, что "выбор пути" развития страны - это уже не экономический выбор, а выбор политический, даже цивилизационный. Соответственно и концепция долгосрочного развития имеет уже не столько социально-экономическое, сколько политическое и цивилизационное значение. В состоянии ли МЭР или даже несколько министерств ответить на этот вызов?;
В-третьих, В. Путин признал, что "мы пока что лишь фрагментарно занимаемся модернизацией экономики". Это весьма критическое по отношению к себе признание несет совершенно определенный политический контекст: не только констатацию факта, но и скрытое обязательство перейти от фрагментарности к системной модернизации;
В-четвертых, в ней подчеркивается неизбежность, объективность изменения алгоритма уже не только экономического, но и государственного развития: "следуя нынешнему, инерционному сценарию, мы не сможем ни решить социальных задач, ни задач развития, ни обеспечить безопасность страны".
Сказанное означает, что не только социальные вопросы, но и вопросы безопасности, даже выживания нации поставлены им в зависимость от того, как быстро страна перейдет от инерционного к инновационному сценарию;
В-пятых, темпы инновационного развития должны быть "кардинально выше тех, что мы имеем сегодня". Это признание означает, что даже относительно высокие темпы роста ВВП (включая 8,1% в 2007 г.) уже не устраивают. Политическое руководство видит возможность, более того, необходимость, их "кардинального увеличения".
С политической точки зрения, сказанное означает как понимание того, что страна подошла к принципиально новому этапу своего развития, так и необходимости ещё более "радикально" ускорить темпы этого развития и - главное - его качество.
На практике это признание пока не получило своей дальнейшей конкретизации. В частности, в Концепции социально-экономического развития. Из сказанного о Стратегии пока лишь вытекает, что предполагается достижение следующих количественных показателей к 2020 году:
- снижение уровня смертности в 1,5 раза и увеличение продолжительности жизни до 75 лет;
- увеличение доли среднего класса до 60-70%;
- увеличение производительности труда "в основных секторах экономики", как минимум, в четыре раза.
При этом В. Путин подчеркнул, что в результате широкого обсуждения планов развития страны "Правительством должна быть принята Концепция социально-экономического развития до 2020 года", а также "конкретный план действий" ("пошаговый план") по всем направлениям.
Таким образом, - следуя логике политического руководства - именно концепция Правительства и "пошаговый план" должны не только экономически, но и (что главное) политически конкретизировать стратегию развития России до 2020 года. Причем именно с такими масштабными заявками, на которые обратил внимание В. Путин. Простая экстраполяция, макроэкономический сценарий, инерционные подходы, похоже, его не устроят. Чувствуется, что есть политическая воля по-иному расставить экономические и финансовые приоритеты, а именно - в зависимость от политической воли.
Простой пример. Основной критерий оценки уровня развития страны сегодня - это показатель душевого ВВП. Какой показатель мы хотим иметь к 2020 году в России? Пока что говорится о том, что "мы опередили Италию и Францию по объему ВВП в пересчете на ППС". Но ведь душевой ВВП у нас в несколько раз меньше! И какой ВВП - душевой, страновой, региональный - нам нужен? Который есть сегодня в развитых странах? Или который будет в этих странах к 2020 году? Пока что в прогнозе МЭР фигурирует цифра 30 тыс. долл., которая соответствует примерно уровню развитых стран на 2007 год (хотя прогноз роста ВВП страны до 2020 г. МЭРа лишь удваивает его). Означает ли это, что МЭР ставит задачу, чтобы в 2020 году граждане России жили так же, как испанцы в 2007 г.?
Принципиально другой подход - формулирование задачи достичь уровня Германии 2020 года, т.е. всего лишь "стать, как все европейцы". Но тогда эта политическая задача должна стать целью, сформулированной в Концепции социально-экономического развития. Если в качестве ориентира поставить душевой ВВП, например, Германии, то можно предположить, что он будет расти на 2,5-3% в год и увеличится на 40-60% к 2020 году. То есть нынешняя разница по душевому ВВП с Германией в три раза должна быть ликвидирована с учетом будущего роста немецкой экономики.
Кроме того, учитывая возможную численность населения в России, Германии, Франции и Японии к 2020 году, можно предположить, что наиболее объективно было бы сравнение России и Японии. В этом случае страновой ВВП и душевой ВВП в 2020 году отражали бы реальную мощь экономик этих государств. Можно ли это сформулировать в качестве реальной политической цели, национальной идеи? Ответы на эти вопросы должны быть ясно сформулированы в Концепции социально-экономического развития, проект которой готовится в МЭР.
Тем более, что основания для этого есть. Специалисты Института народнохозяйственного прогнозирования оценивают темпы роста ВВП за 2008-2020 годы в 7,9-8,3%. Есть и еще более оптимистические оценки, принятие или отрицание которых означает политический выбор между сохранением отставания или выравниванием уровней развития. Может ли этот выбор делать МЭРТ, либо даже несколько министерств?
Другими известными критериями (и задачами) могла бы стать доля наукоемкой продукции в экономике. При том понимании, что сегодня она в России ничтожно мала (0,2-0,3%), но может расти в разы, опережающими темпами. Или расходы на образование, здравоохранение, науку, которые также должны расти опережающими темпами. Но ни первое, ни второе пока еще в качестве реального политического и бюджетного приоритета не сформулировано. В концепции МЭР планируется лишь сокращение отставания. Между тем опыт развития России последних лет показывает, что за эти годы некоторые показатели выросли в 10 и даже 20 раз.
Выводы:
1. Эти и другие примеры иллюстрируют, что основополагающие политические приоритеты Стратегии развития России до 2020 года должны быть ясно сформулированы и в Концепции и прогнозе социально-экономического развития России, том самом "пошаговом плане". При этом они могут и должны формулироваться обязательно на политическом уровне, а не на уровне макроэкономической экстраполяции, как это сегодня делает МЭР. Поэтому они должны быть разработаны (группой советников, экспертов) и предложены высшему политическому руководству страны, за которым будет принятие окончательного решения.
Заменить этот качественный анализ количественными моделями, как показывает весь опыт, нельзя. Это может быть сделано в предварительном порядке, например, в рамках межведомственной группы, ориентированной непосредственно на политическое руководство, которое может и должно привлекать как правительственных, так и независимых экспертов.
2. Кроме того, такая Концепция социально-экономического развития в минимальной степени должна зависеть от инерционных макроэкономических прогнозов, которые, как показывает практика последних лет, гораздо менее достоверны, чем экспертные (качественные) оценки экспертов и политиков. Подобные прогнозы не просто инерционны, но и изначально ошибочны потому, что экстраполируют существующие тенденции, а не формулируют политическую задачу. Более того, они изначально сдерживают потенциал развития.
Политические цели, тем более общенациональные сверхзадачи, превращаются в прогноз, который затем становится стратегическим планированием, конкретизирующим социально-экономические задачи, сознательно формируя тенденции развития, а не наоборот.
3. Наконец, реализация намеченных целей предполагает изначально ответ на вопрос, как это сделать, который также лежит в политической плоскости. Наиболее эффективные меры (изменение денежно-кредитной и бюджетной политики, замораживание тарифов, отмена налогов, стимулирование производства и экспорта наукоемкой продукции, антимонопольная политика и др.) - политические решения высшего уровня, требующие согласованных действий и плана всех ветвей власти. Без этого политическая стратегия и Концепция социально-экономического развития будут неизбежно "расстыкованы".
4. И последнее. Долгосрочная стратегия и концепция социально-экономического развития не могут существовать вне идеологии и без информационной поддержки, которые становятся важнейшими политическими элементами управления всеми государственными институтами, структурами и обществом. Реализация сколько-нибудь масштабной и долгосрочной стратегии без идеологической составляющей невозможна.
Рекомендации.
1. Учитывая вышесказанное, полагаю, что целесообразно создать временную (на 6-8 недель) общественную экспертную группу, которая анонимно подготовила бы свой, альтернативный вариант Концепции социально-экономического развития России, ориентированный на реализацию приоритетов, сформулированных высшим политическим руководством страны, а не на ложные методики. В противном случае Концепция, которая фактически подготовлена МЭРом, неизбежно станет противоречить обозначенным политическим приоритетам. В очередной раз возникнут "ножницы", которые превратят политические приоритеты в декларацию, а не план, тем более, "пошаговый".
2. По сути реализация Концепции потребует создания нового независимого межведомственного органа, который занимался бы стратегическим прогнозированием и планированием непосредственно в интересах высшего политического руководства, выйдя за рамки существующего алгоритма принятия решений - МЭР (департамент прогнозирования) - Министерств (которые фактически без критики принимают эти рекомендации) Правительства (которое фактически лишь утверждает их).
Этот орган может быть как общественный, так и государственный (например, как группа советников президента США), непосредственно работающая с государственными и независимыми специалистами (в СССР были группы консультантов ЦК).
В любом случае реализация Стратегии развития до 2020 года в рамках ведомственного подхода, который сложился сегодня, невозможна. Нынешний алгоритм дает заведомо ложный прогноз и тенденцию, которые изначально противоречат приоритетам, сформулированным политическим руководством. Причем происходит это регулярно из года в год. Примечательно, что за ложные прогнозы и оценки никто не несет ответственности. Любопытно сравнить, например, прогнозы МЭРа и Минфина за последние годы и реальные итоги (как можно всерьез относиться к прогнозу МЭР о росте ВВП, рассчитанному до долей процента на 2018-2020 гг., когда только за 2007 год ошибка составила значительно большую величину!).
С уважением, А. Подберезкин
Примечательным событием в этой связи стала первая (!) попытка Минрегионразвития летом 2010 года провести исследование эффективности органов госуправления субъектами Российской Федерации. Результат такой попытки - заявления В. Путина о том, что субъектами неэффективно израсходовано 415 млрд руб.
Доклад Минрегиона констатирует падение доверия к региональным властям до 41% и рекомендует повышать эффективность бюджетных расходов - в частности, увеличивая зарплаты работникам госсектора. Доклад исследует семь основных зон ответственности субъектов РФ: образование, здравоохранение, жилищное строительство, ЖКХ, дорожное хозяйство, безопасность граждан и организацию госуправления в регионах[6].
Особенное значение для решений этой задачи имеет идеология, как общая для всех звеньев госуправления система взглядов на цели, приоритеты и методы управления экономикой, обществом и государством.
Между этими двумя факторами - человеческим потенциалом и качеством госуправления - существует как прямая, так и обратная связь. Она заключается в том, что, только обладая высокопрофессиональными кадрами, можно ожидать повышения эффективности работы государственных институтов. Одновременно необходимо признать, что сознательная и целенаправленная государственная политика (от идеологического обеспечения до образования и стажировок, создание кадрового резерва и т.д.) может привлечь к госуправлению кадры, обладающие необходимыми знаниями и навыками.
Для России ситуация осложняется тем, что, во-первых, значительное время потребности госслужбы очевидно игнорировались. Как с точки зрения материального обеспечения, так и образования. Это привело к тому что, например, на региональном уровне в ряде областей до 50% служащих не имеют высшего образования, а из оставшейся половины значительная часть имеет непрофильное и устаревшее образование.
Во-вторых, создание новых структур, особенно на уровне местного самоуправления, требует огромного количества профессиональных управленцев. По некоторым оценкам - до 500 тысяч человек. Так, создание региональных контрольно-счетных органов в 2002-2005 годах потребовало привлечения на работу в каждой области десятков профессионалов, которых просто не было. Их никто не готовил.
Существует общая, даже глобальная тенденция, характерная для всех развитых стран. Они выражаются в том, что чем больше взаимосвязей возникает в результате глобализации, чем системнее становится мировое развитие, тем выше требования к качеству государственного и общественного управления. Позволю себе процитировать один из основных выводов, приведенных в докладе Национального разведывательного Совета США о перспективах глобализации применительно к России: "В прогнозе глобальных тенденций до 2015 года эффективность власти относится к главным факторам будущего и предполагается, что на развитие всех указанных нами тенденций будут влиять решения людей... Действия негосударственных, как и правительственных, игроков могут иметь глобальные последствия в рассматриваемый период".
Другими словами, субъективный фактор - качество госуправления - становится важнейшей характеристикой, определяющей не только темпы развития в России, но и последствия принимаемых решений. Этот вывод, кстати, вполне коррелирует с выводом о росте значения института государства в эпоху глобализации, что расходится с утверждениями неолибералов о падении роли государства в эпоху глобализации.
Примечательно, что этот глобальный прогноз американские эксперты считают вполне применимым к России. Более того, именно для России он имеет еще большее, можно сказать, особое значение. Как считают эксперты, "в период до 2015 года Москве будет еще труднее, чем сейчас, согласовывать свои претензии на мировое лидерство с резко сократившимися ресурсами. Сможет ли страна достичь равновесия целей и средств, остается, по мнению большинства экспертов, открытым и важнейшим вопросом, равно как и вопрос о характере и качестве российского руководства и экономической политики". И далее американские эксперты рисуют пессимистический сценарий: "Скорее всего, Россия останется внутренне слабой, институционально участвующей в международной системе, главным образом, через свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН". Прежде всего, по их мнению, из-за качества политического руководства страной.
Данный прогноз, сделанный несколько лет назад, оказался в этой части ошибочным. Россия в 2006 году не только сохранила свой статус великой державы благодаря членству в Совбезе ООН, но и активизировала свою внешнеполитическую позицию. Более того, она продемонстрировала, что готова активно защищать свои национальные интересы в тех регионах, где американские эксперты ее попытались уже исключить.
В чем оказались они правы, так это в том, что роль России в мире, ее внутриполитическая стабильность тесно связаны с качеством государственного руководства, прежде всего, профессионализмом и ответственностью за принимаемые решения. Иными словами, американские специалисты среди важнейших факторов, влияющих на будущее России, выделяют качество российского политического руководства и принимаемых этим руководством решений.
С этим выводом трудно не согласиться. Действительно, основные проблемы СССР и России 1989-2000 годов были следствием во многом непрофессиональных решений, принятых советско-российским руководством в тот период, т.е. носили субъективный характер. Они нередко были вызваны не объективной ситуацией в мире и в стране, а непрофессионализмом и безответственностью правящей элиты 90-х годов.
Но, на мой взгляд, прежде всего идеологическим хаосом, мировоззренческой бессистемностью российских руководителей. В данном случае "деидеологизация" российской жизни стала одной из важнейших причин развала системы управления в стране. Этот вывод подтверждает китайский пример, когда, сохранив систему управления, даже роль КПК, Китай добился впечатляющих социально-экономических результатов.
В 2007 году именно это обстоятельство поставило в острой форме проблему преемственности. Как справедливо заметил В. Костиков, "Ситуация, складывающаяся вокруг предстоящих президентских выборов, указывает на серьёзный недострой политической системы. Страна до сих пор зависит от унаследованного от СССР бросания костей: "повезет - не повезет" с лидером. И почти при каждой смене караула в Кремле нас крепко встряхивает. Сталин - Хрущев - Брежнев - Андропов - Горбачев - Ельцин.
В Европе, в США альтернативные лидеры взрослеют в оппозиции. Основные партии и политики имеют сопоставимое, часто равновесное влияние. Драка идет за проценты, за нюансы политических программ, за стиль политики. И не столь уж важно, какая партия и какой лидер окажется в кресле N 1. Основные принципы политики имеют общенациональный консенсус, обеспечивают преемственность курса"[7].
Действительно, качество государственного управления в России слишком сильно зависит от политического фактора. У нас нет, как в Великобритании и США, тысяч постоянных, несменяемых чиновников. Вся "вертикаль" (да и "горизонталь") сносится со сменой высшего политического руководителя. Поэтому в России решение задачи качества госуправления без политической преемственности, идеологической последовательности невозможно.
К качеству политического руководства применим, прежде всего, критерий эффективности, т.е. правильное определение и способность достигать поставленных целей в кратчайшие сроки и с минимальными затратами ресурсов. Таким образом, три составляющие - формулирование ясных, научно обоснованных национальных целей, поиск эффективных средств и достижение целей при минимизации затрат ресурсов являются основными составляющими эффективности политического руководства.
Не трудно заметить, что все три составляющие являются в той или иной степени частями более общей идеологической концепции, даже идеологии. Значит, понятие "эффективное госуправление" не может существовать без относительно упорядоченной системы взглядов, сложившихся в элите, на основные цели развития и средства их достижения, т.е. идеологии.
Примечательно, что восстановление государства, начатое В. Путиным, происходило параллельно с восстановлением управляемости страной и повышением качества госуправления: новые кадры качественно отличались от предыдущих. От них уже требовали не "преданности демократическим ценностям", а профессионализма, исполнительности и добросовестности. Выход из управленческого кризиса в первый период президентства был "на ручном управлении". Он отнюдь не был совершенен, но, главное, что этот принцип подбора кадров сохраняется и во второй президентский срок, когда задачи восстановления управляемости страной и преодоления кризиса в основном были решены. В этот период требовалось личное участие высшего руководства в решении частных, иногда второстепенных вопросов. Так, реализация ПНП "Доступное жилье", в частности, показала, что главная трудность оказалась именно в неэффективном управлении, прежде всего, на уровне регионального и местного звена. По типичному признанию руководителя "Росстроя" С. Круглика, "выделение земельных участков под строительство и обеспечение их коммунальными сетями, теплоснабжением, электричеством остается, пожалуй, самым "узким" местом. Эти затраты, как известно, составляют не только 40% стоимости квадратного метра, но и занимают годы времени.
Другая новая управленческая задача после 2006 года заключалась в эффективном использовании накопленных ресурсов. Как оказалось, управлять в условиях, когда есть деньги, не проще, а, может быть, сложнее, чем в условиях их отсутствия. С этим столкнулись как федеральные, так и региональные власти. Летом 2007 года на заседании Правительства М. Фрадков, в частности, был вынужден заявить, что к проблеме планового расходования средств он "подключит прокуратуру". Как образно описал эту ситуацию А. Лившиц, "Нищий министр (финансов) печален. Богатый, кстати, тоже. Только по-своему".
Во многом схожая ситуация сложилась и в регионах, чьи доходы стали стремительно расти. Особенно в 2005-2007 годы.
Представление о росте регионального бюджета может дать сравнение расходов за 2007 и 2008 годы г. Москвы[8].
Соответственно возросли и требования к эффективному расходованию этих средств. Утверждение бюджета на 2008-2010 годы, другие шаги правительства были скромной попыткой повысить эффективность управления.
Другим, заметным шагом стал указ Президента о том, чтобы губернаторы отчитывались об эффективности своей работы по конкретным 82 показателям. Хотя, на мой взгляд, справедливо замечание А. Тулеева о том, что таких показателей должно быть меньше, и они должны характеризовать качество человеческого потенциала: доходы граждан, уровень рождаемости и смертности, здоровье, образование.
Регионы ушли гораздо дальше. Многие из них сумели разработать долгосрочные (на 15-25 лет) стратегии развития. Но в отсутствии общей идеологии (в т.ч. развития) координация этих региональных и отраслевых стратегий оставляет желать лучшего.
Другими словами, идеологические, в т.ч. институциональные, управленческие вопросы, а не деньги и не другие ресурсы, становятся главным тормозом в развитии и всей российской экономики, общества и государства.
Есть все основания полагать, что качество человеческого потенциала в управлении государством и обществом на всех уровнях - от федерального до местного - станет важнейшей проблемой, которую без идеологического обеспечения решить нельзя будет в принципе. И на первом месте здесь стоит проблема выбора идеологического вектора развития. Если, например, губернатор Смоленской области на заседании правительства РФ в августе 2007 года говорит, что его принцип - сочетание традиций с инновационным развитием, - то это уже идеологическая (и верная) позиция. Действительно, только идеология - как система общепринятых взглядов - сможет объединить сотни тысяч управленцев различного звена, различной профессиональной подготовки, обладающих различным опытом. Таким образом, качество госуправления - производный результат от качества личности (профессионализма, опыта, знаний, принципов) и качества идеологии, объединяющей огромные коллективы людей, которые не должны при принятии управленческих решений каждый раз ожидать директивы или искать ответы в нормативных документах.
В этом смысле роль личности - ее профессиональных, деловых, нравственных и интеллектуальных качеств - при подготовке, принятии и реализации политических решений будет играть все возрастающее значение. Можно сказать, что это главный, управленческий ресурс развития России, способный обеспечить ей в недалеком будущем достойное место в мире, ресурс, который многие годы не использовался, даже препятствовал национальному развитию.
Госсовет - совещательный орган (а не консультативный), выполняющий исключительно важную функцию в управлении государством. Россия - огромная страна, где экономические, климатические, социальные условия отличаются, может быть, больше, чем между государствами, расположенными на разных континентах. Поэтому Президенту необходимо знать мнение представителей всех регионов России, ситуация в которых может кардинально отличаться.
То, что является крупной проблемой для одного региона, может и не быть проблемой - для другого, либо у этой проблемы может быть качественно иной аспект. Так, Госсовет не раз обращался к проблеме депопуляции регионов Дальнего Востока, разрабатывались различные программы, в том числе и долгосрочные. Но такой проблемы просто не существует для такого крупного региона, как Москва или Московская область.
Понятно, что существуют общие проблемы для всей страны. Причем проблемы комплексные, системные, которые необходимо решать с привлечением представителей не только всех ветвей власти, но и общества, бизнеса. Это - стратегические проблемы, которые становятся предметом тщательного обсуждения на заседаниях Госсовета. Достаточно сказать, что за 10 лет на его заседаниях было рассмотрено около 40 таких крупных вопросов, имеющих стратегическое значение для всей страны. Не случайно, например, то, что самое первое заседание, состоявшееся 22 ноября 2000 года, было посвящено стратегии развития государства до 2010 года. Подчеркну - не экономической или социальной, а общей стратегии. К такому же масштабу я отношу и вопросы, выносившиеся Госсоветом по демографической стратегии, молодежной политике, культуре, в том числе физической культуре.
По сути дела все вопросы, которые готовились для заседаний Госсовета, разрабатывались для решения самых крупных общенациональных проблем, а их масштаб соответствовал только масштабу Госсовета. В этом смысле "коллективный разум" Госсовета не мог никто заменить.
Другой аспект деятельности Госсовета. За эти годы Госсовет стал коллективным органом, на заседаниях которого не только анализировались и решались острейшие вопросы, но он стал и органом, который прогнозировал развитие целых направлений экономической и общественной жизни страны и общества, а в ряде случаев занимался и политическим планированием.
Действительно, коллективный "портрет" Госсовета стал иным. Я бы сказал, что в нем стало меньше политиков, но больше государственных деятелей, меньше региональных лоббистов, но больше тех, кто думает о реальных нуждах своего региона. Как говорил У. Черчилль, политик - это тот, кто думает о завтрашних выборах, а государственный деятель - тот, кто думает о будущем страны. В этом смысле Госсовет стал больше государственным органом, чем совещанием политических представителей субъектов федерации. Мне кажется, что Госсовет сегодня лучше представляет интересы регионов, а политика федерализма с его помощью наполнилась дополнительным содержанием.
10 лет - это в наше время целая эпоха, смена целого поколения политиков и губернаторов, большинство из которых стало моложе, профессиональнее, работоспособнее, а главное - ответственнее.
Как вы знаете, процесс формирования губернаторского корпуса постоянно совершенствуется, лишается субъективизма и излишнего влияния внешних факторов. Сегодня при назначении губернаторов принимается во внимание очень многое - и позиция партии, победившей на выборах в регионе, и общественная поддержка, но, главное, конкретные показатели работы - рост регионального ВВП, доходов граждан, динамика рождаемости и смертности, ожидаемая продолжительность жизни и т.д.
Мне кажется, что существующий формат работы Госсовета и его президиума себя оправдал. Хотя есть и недостатки. Главное, на мой взгляд, это усилить механизмы реализации и контроля за принимаемыми решениями.
Другая проблема - информационная составляющая, те возможности, которые Госсовет еще до конца не использует. Наша страна - огромна, и контролировать происходящие процессы можно только используя современные технологии. Более того, с их помощью можно преодолеть трудности пространства. Впрочем, Госсовет здесь уже многое сделал, особенно для регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока.
Уверен, что Госсовет должен больше заниматься государственным строительством вообще и стратегическим прогнозом, стратегическим планированием развития государства, экономики и общества, в частности. Это общенациональные задачи, решение которых выходит за пределы компетенций только правительства или какого-то, пусть самого крупного министерства. Главное в его работе - разработка долгосрочной общенациональной стратегии, учитывающей специфику всех регионов, ведь разность культур -наше богатство, а не проблема.
В основе такой долгосрочной общенациональной стратегии должна быть ключевая идея - идея развития человеческого потенциала.
[1] Выступление Д. Медведева на встрече с журналистами в Калининграде 16 июля 2007. [Эл. ресурс]. URL:http://www.nasledie.ru
[2] 90 лет революции // Коммерсант-власть. 2007. 5 февраля. С. 16.
[3] Публичная власть включает в себя не только традиционные институты государства - законодательную, исполнительную и судебную системы власти, - но и местное самоуправление, толчок к развитию которого дала реформа местного самоуправления в первом десятилетии нового века.
[4] Мень И.В. Модель правового и социального государства в России: конституционно-правовые аспекты. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: Институт системного анализа Счетной Палаты РФ. 2010. Октябрь. С. 2.
[5] Андрианов В.Д. Бюрократия. Коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 9.
[6] Нетреба П. Петербург теряет эффективность // Коммерсант. 2010. 24 августа. С. 2.
[7] Костиков В. А что, если Путин? // АиФ, 2007. N 35. С. 6.
[8] Игнатьева Ю. На что потратить триллион // Известия. 2007. 29 августа. С. 6.
Алексей Подберезкин - профессор МГИМО
29.08.2011
podberezkin.viperson.ru
Док. 642040
Перв. публик.: 29.08.11
Последн. ред.: 31.08.11
Число обращений: 0
Подберезкин Алексей Иванович
|
|
|
