Участие политических партий на выборах в органы местного самоуправления по смешанной системеНазад
Участие политических партий на выборах в органы местного самоуправления по смешанной системе
Шапошникова Е.А.- сотрудник администрации г. Рязани
Современное местное самоуправление в России - это сложившаяся система, законодательно определенная и закрепленная государством. Вместе с тем данный институт продолжает оставаться неоднозначным и спорным и не случайно оценивается многими видными учеными как внутрипротиворечивое и концептуально негосударственное с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями.
Основная задача местного самоуправления - создание эффективной системы муниципальной власти, максимально приближенной к населению, и решить эту задачу призван Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Федеральный закон выделяет ряд форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, однако на практике пока отсутствуют условия для их повсеместного и частого использования на муниципальном уровне. В большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной реально существующей формой непосредственной демократии, методом влияния населения на существующую власть являются муниципальные выборы.
Важным моментом проведения муниципальных выборов в рамках реализации Федерального закона N 131-ФЗ является участие в них политических партий. Еще в 2000 г. Центральная избирательная комиссия РФ в докладе "О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" поставила задачу - определение и законодательное закрепление статуса политических партий как универсального института, связывающего государство и граждан и обеспечивающего представительство различных социальных интересов в государственных институтах. Если вначале реализации закона исследователи говорили о слабом участии политических партий в избирательном процессе, то в последующем следует отметить их значительную активизацию. В настоящее время задача, поставленная ЦИК РФ, реализуется путем принятия Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 г. и Федерального закона N 95-ФЗ "О политических партиях" от 11.07.2001г., унифицирующие в большей степени, чем ранее, избирательный процесс. В дальнейшем поправки к этим законам в 2003-2005 гг. ужесточили организационные требования к политическим партиям и предусмотрели проведение реформы избирательной системы на выборах в региональные и местные органы власти. Теперь основными участниками избирательного процесса на всех уровнях власти стали только крупные общероссийские политические партии. Причина этого кроется в том, что одним из аспектов принятия нового Закона о политических партиях явилось его влияние на перспективы строительства в России так называемых "партий власти", которые теперь становятся не только главными игроками на общенациональных выборах, но и основными субъектами политического процесса и на муниципальном уровне.
Связывать эту тенденцию следует, в первую очередь, с доминированием политической партии "Единая Россия", а также с превращением Российской Федерации с ее многопартийностью, недавно зародившейся и развивающейся, фактически в однопартийное государство.
С 2005 г. в Федеральном законе N131-ФЗ действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы с тем, чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах. Вид избирательной системы, используемой на выборах органов местного самоуправления, закрепляется в законах субъектов Российской Федерации. Закон субъекта Российской Федерации может не только жестко закрепить определенный вид избирательной системы, используемой на выборах в органы местного самоуправления в данном субъекте Федерации, но и предоставить муниципальным образованиям возможность выбора избирательной системы, при этом исчерпывающим образом закрепив процедуру определения результатов выборов для каждого вида избирательной системы.
В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы. Данный шаг российских законодателей следует рассматривать, в первую очередь, как усиление партийно-политического представительства на муниципальном уровне.
Наиболее рациональным сочетанием пропорциональной и мажоритарной избирательных систем следует назвать смешанную избирательную систему, суть которой состоит в том, что голосование ведется строго по партийным спискам, однако распределение мандатов осуществляется последовательно по мажоритарной и пропорциональной системе.
При выборе смешанной избирательной системы как способа формирования представительного органа муниципального образования следует исходить из того, что избрание части депутатов представительного органа по пропорциональной системе будет неэффективным, если количество избираемых по этой системе депутатов будет меньше 20. Использование смешанной избирательной системы целесообразно в крупных муниципальных образованиях (особенно, в городских округах с большим числом избирателей).
Единственным регионом России, который еще с 90-х годов использует смешанную избирательную систему на выборах представительных органов местного самоуправления, является Красноярский край, где по партийным спискам избиралась часть советов городов краевого подчинения (Красноярск, Канск, Ачинск, Минусинск и др.). Первоначально по смешанной системе в Красноярском крае избирались представительные органы 16 муниципальных образований (во всех городах краевого значения, а также в двух закрытых административно-территориальных образованиях). Но уже на выборах 2000-2001 годов 7 городов отказались от смешанной системы, и выборы проводились в них только по мажоритарной системе.
Однако после 2004-2005 года внедрение партийных списков на муниципальных выборах активно расширяется. К началу 2006 года они использовались на выборах в 53 муниципальных образованиях восьми субъектов. В 2006-2007 гг. к этому перечню добавились Сыктывкар, Рязань, Владивосток, Ногинский район Московской области.
Для наиболее эффективного внедрения смешанной системы на российском муниципальном уровне необходимым является изучение зарубежного опыта.
Так, интерес представляет смешанная избирательная система, применявшаяся на муниципальных выборах во Франции. Суть ее состоит в том, что голосование ведется строго по партийным спискам, но распределение мандатов осуществляется последовательно по мажоритарной и пропорциональной системе.
Это происходит следующим образом. Вся территория муниципалитета представляет собой единый многомандатный округ. Политические партии выставляют списки кандидатов (каждый список включает столько кандидатов, сколько депутатов избирается в муниципальный совет). Половина мандатов распределяется на основе мажоритарной системы: партия, чей список кандидатов получил большинство голосов избирателей, получает половину депутатских мест. Остальные мандаты распределяются между всеми участвовавшими в выборах партиями пропорционально количеству полученных ими голосов избирателей. Причем партия, уже получившая половину депутатских мест, участвует во вторичном распределении мандатов по пропорциональной системе наравне с остальными партиями.
Такая вариация смешанной избирательной системы не только дает возможность партии, пользующейся поддержкой большинства избирателей, обеспечить себе большинство депутатских мест в представительном органе, но и гарантирует наличие в этом органе оппозиции в лице депутатов от других политических партий.
Таким образом, смешанная избирательная система, построенная на сочетании элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, имеет самые различные вариации, отличаясь большей или меньшей степенью демократизма, способностью адаптации к конкретным условиям каждой страны. Поэтому для выстраивания эффективной системы муниципальных выборов в Российском государстве необходимо обращаться как к зарубежному опыту, так и к опыту проведения местных выборов в России.
Идея перехода на смешанную избирательную систему появилась в России уже давно. Но лишь сейчас, когда все чаще можно услышать о возрождении однопартийности, установлении доминирования "партии власти" вслед за федеральным и региональными законодательными собраниями уже на муниципальном уровне, исследователи говорят о неизбежности перехода муниципальных выборов на смешанную, а в отдаленной перспективе на чисто пропорциональную систему.
Возможно, смешанная избирательная система подходит для муниципальных выборов в России по ряду причин. Так, она дает возможность в условиях все-таки существующей многопартийности не сводить выборы только к борьбе политических партий (по партийным спискам), а сочетать партийность выборов с борьбой отдельных кандидатов, в том числе и независимых (индивидуальное баллотирование). К тому же это лишает политические партии монополии на право выдвижения кандидатов. Также к достоинствам смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов исследователи относят сохранение преемственности традиционных методов работы депутатов, избранных по мажоритарной системе, балансирование достоинств и недостатков мажоритарной и пропорциональной систем, накопление опыта партийной работы в представительном органе местного самоуправления, а также постепенное становление политического плюрализма и многопартийности на местном уровне публичной власти . Однако нельзя не выделить и недостатки этой модели, к которым следует отнести выхолащивание смысла местного самоуправления, фактическое лишение значительного числа граждан права на политическое представительство, усложнение их права избрания в органы МСУ. Данная попытка поставить под партийно-государственный контроль самоорганизацию локальных сообществ может привести к еще большему усилению отчуждения между властью и обществом.
Таким образом, ведущие российские политические партии все дальше проникают в органы местного самоуправления, лишая их политической самостоятельности и навязывая им жестко регламентируемый вариант избирательной системы, что подтверждается введением пропорциональной и смешанной избирательных систем на региональном и местном уровнях. Однако, по мнению видных российских исследователей, смешанная избирательная система в настоящее время является наиболее оптимальным вариантом демократизации политической системы общества и реализации механизмов сближения государства и населения.
5 ноября 2008 г. состоялось Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором он обозначил реализацию новых планов долгосрочного развития экономики и социальной сферы . Новой российской государственности должна соответствовать и новая местная власть. Способствовать же эффективной реализации муниципальной реформы способны выборы в представительные органы власти на местах, когда электоральный процесс является фундаментом развития общества и механизмом включения граждан в принятие политических решений. Поэтому чрезвычайно важным моментом является выстраивание новой эффективной муниципальной избирательной системы в соответствии с общедемократическими преобразованиями, происходящим в сфере построения действенной электоральной модели в Российском государстве.
Во многих субъектах РФ не используются никакие инструменты современной непосредственной демократии кроме муниципальных выборов. Однако в настоящее время достаточная часть населения отказывается от участия в них. Исходя из этого, трудно говорить о демократическом устройстве муниципальной власти в РФ. Дальнейшее совершенствование института муниципальных выборов является в практическом плане более важной задачей, чем развитие других форм непосредственной демократии, используемых сегодня в системе российского местного самоуправления.
