Ресурсы власти - возможности, используемые субъектом власти для влияния на объект в соответствии с поставленными целями[1]
... идеологической базой спекулятивного капитализма стали экономические теории монетаризма[2]
Ю. Лужков
"Увлечение" правом, его абсолютизация, после игнорирования в течение многих десятилетий - опасно. Ведущие политики, считающие себя прежде всего юристами, - ещё более опасны. Хотя как первое, так и второе - нынешние российские реалии, которые ведут к тому, что форма чаще заменяет содержание того или иного явления или даже политического процесса. Не говоря уже об эффективности такого важнейшего национального ресурса, как власть, когда абсолютизация права и норм в ущерб национальным интересам означает заведомо догматическое к ней отношение. Весной 1906 года П. Столыпин, выступая в Государственной думе, так определил взаимоотношения между властью и правом: "Власть не может считаться целью. Власть - это средство для сохранения жизни, спокойствия и порядка: поэтому, осуждая всемерно произвол и самовластие, нельзя не считать опасным безвластие правительства... Правительство - аппарат власти, опирающейся на законы...>>[3].
Итак, по Столыпину (с чем нельзя не согласиться), власть не цель, а политический инструмент, где правительство - "аппарат власти", опирающейся на законы". Целью же является, как уже не раз говорилось, осознанный правящей элитой (в т.ч. властью) национальный интерес. Законы и нормы - это "опора", на которую опирается (но не более того) власть и правительство. "Опора" не может быть ни целью, ни средством, хотя нередко в современной России и за рубежом, говоря о приоритете закона, имеется в виду именно это.
Несмотря на это, политическая и экономическая повестка дня в России продолжает ориентироваться на юридическую форму, в которой видят возможность решения проблем, имеющих мало общего с правом - борьбы с коррупцией, совершенствования социально-политической системы и даже модернизации. Не удивительно, что нормотворчество стало заменять собой реальную политику и стратегию, управление, а, в конечном счете, - идеологию. Не удивительно, что такой "правовой" подход раз за разом оказывается безрезультативным. "За последние четыре года столько было сказано о технологической модернизации, чтобы в качестве ее единственного заметного итога мы имели лишь одну энергосберегающую лампочку. И теперь уже очевидно, что прежде чем ставить обнадеживающие цели, нужно реформировать саму систему целеполагания и целедостижения, то есть именно то, что американские социологи называют политической системой"[4]. Где, добавлю, роль права значительно ниже, чем собственно политики.
На самом деле правовая система в государстве лишь оформляет и закрепляет уже существующую политико-идеологическую систему, т.е. она по определению вторична, т.е. производна от идеологии. Она может делать это хуже, чем идеология (точное оформление документа всегда хуже идеи: "сказанная мысль-ложь"), и всегда с опозданием (иногда на несколько лет, даже десятилетий), а иногда и больше. Так, "конституционное право, - считают исследователи МГИМО(У), - регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с существованием государственной власти"[5]. Но сами по себе эти общественные отношения в России еще только формируются. Что, безусловно, сказывается и на их правовом оформлении. Примеров - не счесть, но один из них - очень показателен: с 1993 года членов Совета Федерации сначала избирали, потом делегировали, потом назначали, потом назначали из представленных кандидатур.
Таким образом, если нет устойчивой политико-идеологической системы государства, то говорить о логичной, непротиворечивой правовой системе, а тем более ее абсолютизировать, по меньшей мере, наивно. Хотя именно такая ситуация и существует в современной России, когда мы бесконечно говорим о "правильных законах", не понимая, что такие законы - лишь нормативное оформление не до конца сложившихся политико-идеологических реалий и установок. Последовательность создания действительно правового государства такова:
Как видно из схемы, правовое государство - последнее звено в цепи оформления концептуальных политико-идеологических идей, а отнюдь не начало процесса. Когда же, как в современной России, "правовой менталитет" диктует процесс принятия решений, то получается, что не до конца продуманные идеи, концепции и стратегии оформляются в нормативные и законодательные формы. Что приводит, с одной стороны, к их несоответствию объективным потребностям общества, а, с другой - к бесконечным поправкам и изменениям в законодательстве. Что можно также показать на схеме, иллюстрирующей процесс принятия решений в государстве.
На практике, в современной России, происходит следующее: высшее руководство, опираясь на механизмы пропаганды, пытается предлагать некие "сигналы" обществу, которые, не будучи до конца концептуально проработаны и поддержаны элитой и общественным мнением, спешно трансформируются в законы и нормативные акты. В результате мы бесконечно исправляем эти законы (до 80% новых законов - исправленные старые), вносим сумятицу в управление и не успеваем создавать механизмов (правовых и исполнительных) их реализации. Что же в итоге? Может быть только одно: даже хорошая частная идея оказывается, как правило, нереализованной, а такое "правовое государство" - в итоге фикцией. Чему мы, собственно, уже и не удивляемся. Хорошие законы не выполняются прежде всего потому, что они "выпадают" из общей системы развития общества и государства.
Сегодня модно, как никогда, говорить о праве, его нормах и правоприменительной практике. Настолько модно, что возникает иллюзия того, что право само по себе может решить самые острые проблемы, стоящие перед обществом и государством. Отчасти это происходит из-за образования и ментальности наших юристов-президентов В. Путина и Д. Медведева. Отчасти - из-за придуманной веры в некое правовое государство, абсолютизации норм права в ущерб общественным и идеологическим нормам.
Говоря сегодня об эффективном управлении, борьбе с коррупцией, бюрократией и совершенствовании социально-политической системы общества, как правило, апеллируют к созданию некого "правового государства", в котором, как пытаются нас уверить за время существования этой легенды (т.е. более 20 лет), все эти проблемы будто бы решены. На самом деле правовое государство не условие эффективного развития государства и общества, а его прямое следствие. В том числе и как нормативно оформленная национальная и социальная идентичность.
Так, если мы понимаем под бедностью те категории, которые себе не могут позволить развивать человеческий потенциал, - это, безусловно, политико-идеологический подход. Если же мы трактуем эти категории граждан (как Росстат), как тех, у кого доходы меньше прожиточного минимума (18-20 млн), - "то это признается в международных документах - то это означает фактически, что нищие приравниваются к малообеспеченным (бедным)[6]. Этот пример характеризует нормативно-правовой подход, не отражающий реалий.
"Правовое государство" - как следствие развития общества и государства - во многом является определенным итогом его деятельности, а не началом процесса. Как справедливо заметил Г. Атаманчук, "... В отличие от гражданского общества, где столько людей и их объединений, столько и интересов и способов их представления, правовое государство едино и единственно, олицетворяет собой "становой хребет" и одновременно форму ("обруч") общества"[7].
Само по себе правовое государство не может ответить на вопросы, какие смыслы несет в себе понятие "Россия"? Что объединяет россиян в нацию? (а не делает их только гражданами Российской Федерации). Как справедливо отметил академик А. Торкунов, "от ответов на эти вопросы зависит будущее России"[8]. Самое-самое правовое государство не в состоянии дать ответа ни на эти вопросы, ни сделать законопослушной нацию. Как, впрочем, и само право, которое может лишь с опозданием и разной степенью адекватности фиксировать уже фактически сложившиеся отношения, представления, образы и понятия.
Иногда, идеализируя абстрактное правовое государство, его представляют в качестве некого универсального властного ресурса, способного решить большинство проблем. Как и в экономике, где по местному замечанию С. Глазьева, "неадекватность теоретических представлений реформаторов"[9] стала "важнейшей причиной экономической катастрофы, в праве - неадекватность либеральных идеологов вела и ведет к ошибкам и даже трагедии".
Отсюда - преувеличенные надежды на независимые суды, следствие, сверхчестные правоохранительные органы и прочие государственные институты, которые в действительности являются (как и все государственные институты) лишь слепком с существующего общества. Отсюда следует, что в обществе, где система существования и управления коррупционна, не может быть "белого и пушистого" суда, МВД, парламента, либо иного любого органа государственной власти. На самом деле право, и институты его обеспечивающие, является лишь одним из нескольких, причем не самым важным ресурсом влияния и управления. Б.Ельцин в августе 1993 года Указом 1400 попытался развалить всю политико-правовую систему страны, отменив Конституцию РСФСР, но ему затем потребовались все ресурсы - идеологические, "военные, административные, - чтобы заставить страну жить по-указу".
Другой актуальный пример. В международных отношениях до сих пор не решен вопрос о том, какой из двух принципов обладает приоритетом - принцип национального самоопределения или принцип территориальной целостности. В зависимости от политической целесообразности и соотношения ресурсов влияния эта правовая коллизия решается каждый раз по-разному. Классический современный пример это отношение западных государств к проблеме независимости албанского Косова, с одной стороны, и Абхазии и Южной Осетии, с другой.
Действительно, управление, как функция власти, может быть эффективным только в том случае, когда используются все властные ресурсы для достижения поставленных властью целей, а не один ресурс, пусть даже если он и кажется "самым-самым". Такие ресурсы управления и влияния могут быть весьма разнообразны, но сводятся к четырем основным группам:
во-первых, принудительным (под страхом наказания или применением насилия);
во-вторых, утилитарные, когда влияние обеспечивается предоставлением материальных благ (дотаций, трансферов и т.п.);
в-третьих, нормативно-правовые, которые обеспечивают влияние в силу установленных законом и обществом норм;
наконец, в-четвертых, - и это самый эффективный, но странным образом игнорируемый пока в России ресурс влияния, - это идеология, информация и связь.
В настоящем разделе рассмотрим последние два ресурса влияния - третий и четвертый, - а также взаимосвязь между ними. Я сознательно оставляю "за скобками" принудительные и утилитарные ресурсы влияния власти, хотя, как известно из истории, они нередко являлись не только основными, но даже единственными ресурсами управления.
Представляется, что именно сегодня важно рассмотреть значение идеологии во взаимосвязи с нормативно-правовыми нормами прежде всего потому, что стратегия национального развития предполагает не только экономическое, но, прежде всего, общественное, социальное и политическое развитие общества. Она выражается в современном восприятии прежде всего в формировании и совершенствовании национального человеческого потенциала и институтов гражданского общества, а те, как почему-то считается, жестко и непосредственно зависят от нормативно-правовых ресурсов влияния.
Дискуссии на этот счет, особенно в связи с реформами избирательной системы, созданием Общественной палаты, а в целом - взаимоотношениями власти и общества - стали во втором десятилетии центральной темой для СМИ. Особенно в конце 2011 - начале 2012 годов, когда требования политической реформы (фактически законодательных избирательных норм) стали доминировать в общественном дискурсе. Несколько позже, в марте 2012 года, протесты оппозиции еще более сузили это требование. Прежде всего из-за желания найти "общую" для всей оппозиции тему - "справедливости судов". Требования политической реформы отошли на второй план.
На мой взгляд, эти требования оппозиции не соответствуют реальной потребности и действительности. Развитие национальных общественных институтов - очень важное условие для реализации национального человеческого потенциала и стратегии опережающего развития[10]. Оно может быть выполнено только когда в обществе созрели идеологические предпосылки, определены цели развития общества, роль и место его институтов, средства обеспечения. Значение для нации, государства и власти институтов гражданского общества определяется не правовыми и нормативными актами, а тем, насколько они содействуют развитию НЧП и влияют на реальную политику правящей элиты. Так, создание Комиссии по содействию развития институтов Гражданского общества при Президенте РФ (нормативно-правовой акт, оформленный Указом Президента РФ), как показали несколько лет ее деятельности, мало что дали в реальности с точки зрения развития национальных институтов НЧП. Комиссия занималась практически, исключительно правами человека. Лишь в марте 2012 года она посвятила первое и единственное заседание экологическим организациям (Кстати, многие члены Комиссии это заседание проигнорировали). Между тем Комиссия изначально создавалась как инструмент содействия развитию институтов гражданского общества, о чем постарались поскорее забыть ее руководители и члены. Таким образом Комиссия изначально была перенацелена на другие функции. Как, впрочем, и Общественная палата.
Эти решения руководства страны по созданию таких органов были, безусловно, положительны, но они имели весьма слабое практическое значение. Как следствие, развитие национальных институтов НЧП значительно отставало от развития социальной базы. Прежде всего среднего и креативного класса, к которым охотно проявили внимание либеральные демократы и зарубежные центры. В итоге в 2011-2012 годах мы наблюдали фактическое противостояние хорошо организованной оппозиции в форме различных институтов, и падения значения проправительственных партий и организаций, которые пришлось срочно "мобилизовать" для контрпротестных акций.
Очевидно, что правовая сторона, политическая реформа и нормы права играли определенную роль. Прежде всего с точки зрения организации выборов и протестных акций, но не содержания протестной повестки дня. Право в очередной раз оказалось опоздавшим за политическими событиями и развитием идей.
И, наоборот, идеологические сигналы, которые подал обществу Д. Медведев в 2009-2011 годах, даже не оформленные Указами и распоряжениями, иногда имели действительно реальное значение. В России и за рубежом даже стали говорить о "смене политического курса" в начале 2010 года. Это произошло потому, что идеология, как я уже говорил, лежит не только в основе избранных приоритетов и целей, а также стратегии развития, но и в основе всей системы управления обществом и государством - от местного самоуправления до Президента РФ. Данные в 2010-2011 годах Д. Медведевым "сигналы", - идеологические, вне зависимости от того, какой проблемы они касались, - контроля за выборами в регионах, борьбы с коррупцией, реорганизации МВД или созданию более благоприятных налоговых и экономических условий для деятельности общественных и некоммерческих организаций.
К сожалению, идеологическое значение в решении целого ряда острых политико-правовых проблем до сих пор очевидно недооценивается. Это видно, например, из той реакции, которая последовала от власти на теракты в марте 2010 года. На мой взгляд, проблема терроризма - это прежде всего проблема идеологическая и решать ее надо также прежде всего идеологическими методами. Необходимо понимать, что ни решение социально-экономических проблем кавказского региона ("утилитарные" ресурсы влияния), ни усиление спецслужб ("принудительные" ресурсы влияния), ни исправление в сторону ужесточения законодательства ("нормативно-правовые" ресурсы влияния) не способны нейтрализовать сами по себе террористическую угрозу, которая, повторю, в своей основе имеет политико-идеологический характер.
Более того, использование этих ресурсов влияния до решения идеологических проблем может даже осложнить (и осложняет в реальности) ситуацию. На мой взгляд, следует, прежде всего, сформулировать такие проблемы.
Во-первых, необходимо признать, что террористы ставят перед собой глобальную идеологическую задачу создания исламского государства, в которое входил бы не только Кавказ, но и другие регионы России. Это - цель, а терроризм лишь средство. Поэтому необходимы меры идеологического противодействия, прежде всего, пропагандистские разъяснительные, которые четко разделяют ислам и лояльных граждан России, с одной стороны, и террористов, - с другой. Против идеи исламского государства бессмысленно бороться оружием. Необходима широкая просветительская, идеологическая работа, противопоставляющая этой идее другие идеи и ценности.
Во-вторых, идеология терроризма - это неэтническая идеология. Среди исламских террористов могут и есть не только жители Кавказа, но и буряты, татары, русские. Бороться против этнического терроризма - означает идти на поводу у организаторов террора. Они именно этого и хотят, противопоставляя один этнос или нацию другим. Это тоже идеологическая проблема. Прежде всего обоснования российской идентичности, системы ценностей, ментальности, представления об общем будущем, образовании и т.д.
В-третьих, необходимо признать, что действия террористов это военные действия по своему охвату и продолжительности, а не отдельные проявления враждебных акций. Соответственно необходимо строить политико-идеологическую работу, которая должна охватывать всю территорию России и носить долгосрочный и системный характер. Нельзя объявить чрезвычайную ситуацию в одном регионе, оставив другие регионы в псевдомирном состоянии. Во всяком случае, с точки зрения информационной и административной. Терроризм не признает границ даже в международном плане, а уж тем более между регионами одного государства.
Во многом такой общий политико-идеологический подход уничтожает материальную базу, ресурсы для терроризма. Без этого бороться с терроризмом бессмысленно.
В-четвертых, противостояние терроризму - это, прежде всего, противостояние его системе ценностей - нравственных, духовных, (точнее - бездуховных), экономических и других. Но для этого в России должна быть воссоздана своя национальная система ценностей, которая сможет быть противопоставлена системе ценностей радикального исламизма, своя идеология. И своя, общая перспектива развития. Можно согласиться с В. Аксючицем, полагающим, что "в настоящее время наиболее распространенной в мире идеологией терроризма является радикальный исламизм, противостоящий транснациональной экспансии, своего рода анти-крестовый поход. Основной мобилизующей силой, толкающей многих людей в разных концах земного шара в чёрную дыру мирового террора является исламская идеологическая мания: объединение всех мусульманских стран в единый халифат, создание исламских халифатов в Европе, на территории России; главное же - не только борьба с западными странами, но создание всемирного халифата. Поистине глобальный ответ глобализации. Эта утопия оказалась подходящей для радикальных слоев исламской диаспоры в западных странах. Свидетельством того, что терроризм основывается не на материальных мотивах, а на идеалах, является феномен мучеников-шахидов. Готовность смертника пожертвовать собой ради интересов группы единомышленников, во имя идеалов, обличающих пороки разложившегося западного общества, - это тотальная форма идеализма, но идеализма ложного, утопического"[11].
Наконец, в-пятых, современный терроризм - это терроризм сетевых структур, терроризм "самовербовки" и терроризм on-line. Этот новый характер международного терроризма требует разработки принципиально новых методов борьбы, в основе которых должны находиться методики идеологического и психологического противодействия. Другие ресурсы влияния против такого терроризма просто бессильны. Пока что международный терроризм развивается быстрее и эффективнее, чем меры по его противодействию.
Выше уже говорилось о том, что распределение ресурсов - важнейшая идеологическая функция (в 2006-2010 годах именно вопрос о судьбе Стабфонда стал в центре идеологической дискуссии в России), от которой во многом зависит практическая реализация сформулированных целей развития.
К сожалению, эту идеологическую функцию распределения ресурсов недооценивают в современной России. Казалось бы, чего проще: сформулированы приоритеты и цели развития, в соответствии с которыми распределяются и ресурсы. Но на деле - происходит совсем иначе. Приоритеты и цели, определенные президентом в доктринах, стратегиях и концепциях не находят в реальности пропорционального подкрепления ресурсами. И не только финансовыми, но и административными, медийными. Так, сформулированный Д. Медведевым приоритет развития потенциала человека в период кризиса 2008-2010 годов был обеспечен ресурсами на порядок (в 10 раз) хуже, чем приоритеты финансовой стабильности, сформулированные бывшим министром финансов Л. Кудриным. Получаются, что Минфин управляет не просто ресурсами, а приоритетами - идеологией и политикой. В этом, на мой взгляд, и кроется реальная причина отставки Л. Кудрина в 2011 году.
Это ставит под сомнение даже угрозу существование самого государства, эффективность которого сегодня справедливо воспринимается прежде всего "... с точки зрения качества предоставляемых им социальных услуг (через механизм перераспределения доходов) и адекватности ответов на современные вызовы"[12]. Но не только. Верховная власть, не формулирующая цели и не управляющая ресурсами, - это уже даже и не власть вообще, а декорация.
Подобный разрыв между объективными представлениями о роли государства, его элиты, с одной стороны, и российской действительностью, в т.ч. политикой финансовых властей - с другой, - неизбежно создает предпосылку для социального взрыва, который, как еще раз показали события в Киргизии в апреле 2010 года и в России в 2011-2012 годах, может возникнуть практически мгновенно, даже без всякого внешнего толчка и совершенно неожиданно для правящей элиты. Декабрьские выступления (2011 года) оппозиции в России, а до этого события "арабской весны" - яркие тому подтверждения. Так, не смотря на многочисленные декларации о необходимости децентрализации полномочий в пользу субъектов РФ и местного самоуправления, в реальности их роль уменьшалась, особенно в процессе принятия федеральной властью бюджетных решений[13].
Другая сторона идеологии и госуправления - формирование правовой и нравственной базы государства, тех "правил игры", по которым должно жить общество и которые должны обеспечиваться всеми институтами государства, а не только правоохранительной системой. С нравственной базой - относительно ясно: она вытекает из фундаментальных национальных ценностей (если их не искажает элита, что, впрочем, случается), которые трансформируются в общественные нормы). Сложнее - с правовыми нормами, значение которых в России элитой переоценивается.
Правовая база - лишь фиксирует и формализует те ценности, идеи, приоритеты и принципы, которые сформулированы в идеологии, т.е. она изначально вторична по отношению к идеологии. Действительно, право формализует в своих нормах и принципах базовые национальные ценности (если они совпадают, то и международные), идеологические принципы, идеи и приоритеты, а не наоборот. Провозглашая абстрактное "правовое государство", мы должны ясно понимать, что эти правовые нормы лишь фиксируют, (в лучшем случае с небольшим опозданием), идеологические ценности. Поэтому очень важно, чтобы правовые нормы совпадали с общепринятыми идеологическими нормами и принципами. Когда этого нет, то происходит то, что мы все наблюдали в 1991-1993 годах: правящая элита исправляла Конституции РСФСР и законы до тех пор, пока не пришла к выводу о необходимости её полной замены. А, позже, в течение многих лет, эти нормы фактически формировались указами президента и даже постановлениями правительства.
Сегодня принципиально важно именно первичная идеологическая идентификация России потому, что вслед за этим неизбежно произойдет и смена правовых норм. Важен порядок действий: сначала идеология, а затем - право. Если в центре новой идеологии России будет находиться развитие национального потенциала человеческой личности и создание условий для самореализации креативного класса и развития институтов гражданского общества, то неизбежно должны быть внесены и серьезные изменения во всю правовую систему страны. Но, повторю, именно в таком порядке. Пока что этого нет. "Стратегия-2020" в новом варианте 2012 года предлагает лишь "набор вариантов" для правительства, в т.ч. и приоритета человеческого потенциала. Понятно, что такие рекомендации не носят обязательного, а тем более нормативного характера.
Конечно, субъективный фактор имеет огромное значение, а именно: В. Путин и Д. Медведев - профессиональные юристы, а это накладывает неизбежный отпечаток на приоритеты в их действиях. Между тем лидер страны - это прежде всего политико-идеологический лидер, а лишь затем - юрист.
С точки зрения идеологии, в центре которой находится развитие национального человеческого потенциала, вся правовая база государства должна быть ясно ориентирована на достижение этой цели: от Конституции РФ и Федеральных законов до подзаконных актов.
Чего сегодня, конечно же, нет. Даже наоборот: вся правовая и нормативная база деятельности органов власти и ее институтов направлена ... против человека, развития его потенциала. В экономике, например, - это система налогообложения, приравнивающая интеллектуальную и духовную деятельность к торговле. В кредитной политике - запретительные кредиты на промышленную и творческую деятельность. В госуправлении - исключение творческих личностей из системы госслужбы и т.д. Поэтому сегодня крайне остро встает проблема правового обеспечения, законодательного и нормативного закрепления идеологического приоритета развития потенциала человеческой личности. В форме законов и отдельных нормативных актов. Еще недавно это требовалось доказывать. Сегодня даже либералы признают приоритет в развитии НЧП, но законодательно и нормативно эти приоритеты не оформлены.
Учитывая традиционную медлительность и сложность прохождения законов в России, а также то, что мы уже очевидно запоздали с этим процессом, надо прежде всего осознать масштабность такой задачи, ведь необходимо внести коррективы, поправки, подготовить новые документы по всей "вертикали" - от общепризнанной концепции социально-экономического развития, Стратегии национальной безопасности, Федеральных законов до нормативных актов министерств и органов местного самоуправления, численность которых возможно, превышает миллионы. Сделать это в короткие сроки нереально, но чем раньше приступить к этому неизбежному процессу, чем энергичнее его реализовать, тем быстрее будут темпы развития экономики и общества.
Создание благоприятной нормативно-правовой среды (условий) для развития национального потенциала человеческой личности не только трудный (хотя и обязательный), но второстепенный процесс по отношению к созданию идеологических предпосылок и условий. Эти предпосылки и условия, в конечном счете, формируют ту систему, которая делает логичной и последовательной всю правовую систему.
Причем количество этих документов от этапа к этапу стремительно растет, достигая на нижнем уровне сотен тысяч[14].
Из рисунка становится понятно, что правовой механизм государственного управления (особенно региональный и местный уровни) должен опираться на идеологическую основу, ибо управлять только через миллионы, даже десятки миллионов документов - невозможно. Согласование сотен десятков тысяч, даже миллионов документов, да еще в оперативном режиме, просто невозможно. Это означает, что управлять только на правовой основе также невозможно, что, собственно, мы и наблюдаем, когда президент и правительство вынуждены ежедневно корректировать действия федеральных, региональных и местных властей. Пример этому ЖКХ, когда в марте 2010 года президент потребовал ограничить рост тарифов на 25%, а затем, в 2011 году, заморозить их до июля 2012 года. Маловероятно, что эти поручения, как, впрочем, и другие, будут выполнены полностью и везде, а тем более в срок.
Проблема эффективного управления страной особенно остро встала к 2000 году, когда федеральные ресурсы влияния, прежде всего идеологические и правовые, практически перестали существовать, а другие - силовые и утилитарные - себя во многом исчерпали. Возник кризис государства, угрожавший его уничтожением. И в первом, и во втором случае виновата прежде всего федеральная идеологическая власть, которая провозгласила еще в начале 90-х годов: "Берите суверенитета сколько хотите", а до этого всячески дискредитировала государственные институты. Сначала - "деидеологизацией", а затем - борьбой с "этатизмом". В результате - совершенно естественный результат: отсутствие идеологии, практически неэффективные институты власти. К 2000 году страна оказалась на грани развала. Поэтому с приходом к власти В. Путина во всей остроте стала задача, которая в начале его правления была самой приоритетной, - восстановление управляемости страной.
В этих условиях В. Путин использовал прежде всего нормативно-правовые ресурсы влияния, а также был вынужден прибегнуть к ресурсам влияния принудительным по отношению к отдельным гражданам (Б. Березовский, М. Ходорковский, В. Гусинский) и чиновникам федерального и регионального масштаба, укрепив в этих целях с самого начала силовую составляющую. Вообще-то силовой ресурс влияния был использован весьма ограничено и, скорее, психологически относительно тех объектов управления, которые приняли условия сосуществования с системой В. Путина. Исключением, причем ярким, даже демонстративным, стал Северный Кавказ, где принудительные ресурсы влияния были использованы с максимальной силой.
Вот как описывает положение России того времени один из авторов фундаментального труда "Государственная безопасность России: история и современность": "... на территории бывшего СССР в последнем десятилетии XX века произошло пять региональных войн, около 20 кратковременных вооруженных столкновений..., а также более 100 невооруженных конфликтов. В районах конфликтов проживало 14 млн человек; численность убитых... составила свыше 600 тыс. человек. На территории России проживало более 10 млн мигрантов, у которых 1 млн находился на нелегальном положении...>>[15].
В. Путин в этот период не мог использовать идеологический ресурс влияния просто потому, что у него, по-моему, просто не было времени. Он находился в режиме ежечасных ответных действий. Его назначение премьером, а затем - и.о. президента было сделано в условиях форс-мажора: царил управленческий хаос, вызванный потерей контроля со стороны Б. Ельцина, шла война на Кавказе, страна тяжело выползала из кризиса 1998 года. Соответственно правовой ресурс влияния вышел на первый план: худо-бедно к 2000 году сложилась правовая и нормативная база, которая, следует подчеркнуть, потребовала от Путина немедленной правовой модернизации, прежде всего приведения в соответствии региональных и федеральных законов. Именно для этого и был создан институт полпредов президента (фактически сразу же после вступления В. Путина в должность), Госсовет и другие принудительно-организационные и правовые ресурсы влияния.
Принципиально сегодня вопрос стоит так: Россия должна быть правовым или идеологическим государством? Точнее - преимущественно правовым или преимущественно идеологическим?
Учитывая целый ряд факторов, и именно:
- то, что нормативно-правовое закрепление производственных отношений происходит после того, как они сложились;
- то, что развитие потенциала человеческой личности и креативного класса не может быть обеспечено только правовыми и нормативными актами, но прежде всего политико-идеологическими;
- то, что реакция на возможные вызовы и угрозы, а тем более долгосрочный стратегический прогноз и стратегия национального развития, не могут базироваться на правовых оценках, но только на идеологических, следует сделать вывод о том, что в интересах развития России, в ее основе должна быть идеология, которая позже закрепляется правовыми и нормативными документами. Иначе говоря, тезис о "правовом государстве", формально продвигаемый с конца 80-ых годов и не случайно не работающий до сих пор, - ошибочен. Он потому и не работает, что не может работать в стране, основу мировоззрения общества в которой всегда формировала власть как идеологическую, а не правовую. Тем более в условиях, когда необходимо опережающее развитие, которое в принципе не совместимо с "опережающим развитием норм права". Поэтому весь процесс принятия решений, опирающийся преимущественно на правовую и нормативную базу, у нас неэффективен, может быть даже вреден.
В целях иллюстрации этого тезиса вернемся к теме эффективности стратегического прогноза и стратегического планирования, которые в принципе не ставят перед властью проблемы принятия крупных политико-идеологических решений. Так, экстраполируя существующие тенденции в экономике России, прогноз не учитывает, например, не только возможность кризиса, но и оценки темпов развития ведущих государств мира. ВВП Индии сейчас сопоставим с российским, а по паритету покупательной способности составляет 30% от экономики США. ВВП Индии менее чем через полвека по первому показателю достигнет 58% ВВП США, а по второму - ППС - вообще сравняется с ныне крупнейшей экономической державой мира)"[16]. Надо понимать, - следует из прогноза, - что Россия уступит к 2050 году уже и таким странам, как Бразилия, Индонезия, Мексика, не говоря уже об Индии, Китае и странах "большой семерки".
Вопрос, который неизбежно вытекает из такого стратегического прогноза, но на который ответ дает только идеология: а устраивает ли нас такое будущее? И что нужно сделать (если идеологически признается неприемлемость подобного развития событий), чтобы это изменить?
Примечательно, что право и любые нормы не дают в принципе ответа на этот вопрос, ведь не примешь же закон о "хорошем прогнозе".
Таким образом, говорить о реалистичной долгосрочной национальной стратегии развития государства, стратегическом прогнозе и стратегическом планировании можно только при условии существования общих ценностей, а не правовых норм и законов.
Соответственно, "отказываясь от идеологии", апеллируя к правовым нормам, мы не сможем непосредственно приступить к разработке стратегии и заняться стратегическим планированием, ибо частные задачи (даже крупные, как, например, развитие нанотехнологий) должны быть "вписаны" в более общие. В данном случае - в научно-техническую стратегию, а та, в свою очередь, в еще более общую - стратегию развития государства, нации и общества, т.е. идеологию. В противном случае мы без конца будем допускать системные ошибки, как это происходит в сегодняшней России - штамповать, тиражировать, разного рода глобальные проекты, подкрепленные законами, в т.ч. об их финансировании. Как справедливо прокомментировал в марте 2010 года новую инициативу О. Сергеев, "За неимением системы планирования, программирования и разработки бюджета, Россия встала на путь тиражирования проектов. Без внятной цели, но под звучным брендом, они поглощают и закапывают в песок деньги налогоплательщиков. К глобальным проектам "Электронная Россия", "Урал северный, Урал полярный" прибавился еще один, - "Силиконовая долина" в Сколково"[17].
Законодательное оформление этих инициатив, как правило, бессмысленны, а нередко и опасны. Подобные крупные проекты при отсутствии внятно сформулированной цели допустимы как частная, пилотная инициатива, такая, например, как приоритетные национальные проекты в редакции 2005-2008 годов, когда требовалось апробировать отдельные инициативы в отсутствии дееспособной системы экономического развития. Но позже, через несколько лет после старта пилотных ПНП, подобные глобальные проекты лишь свидетельствуют о неспособности сформулировать внятную стратегию развития. Это означает, что успех Сколково или нанопроекта отнюдь не отразится на общем состоянии российской науки и экономики, ибо этот успех (не факт, что гарантированный) не устранит системных недостатков, неизбежно вытекающих из-за отсутствия стратегии национального развития. Например, таких:
- переоценка значения иностранных технологий в ущерб развитию потенциала науки и научных кадров;
- готовность к заимствованиям, а не разработке собственной фундаментальной науки;
- недооценки значения социогуманитарных наук, прежде всего наук об обществе и человеке;
- хроническое недофинансирование фундаментальной науки и НИОКР;
- массовое сокращение потенциала научных кадров;
- "утечка мозгов", связанная с недофинансированием научных кадров, пренебрежение подготовкой научных кадров и т.д.
Фактически "логика права", "проектов", заменяющая систему, признается В. Путиным, который в своем послании еще в 2007 году предложил "определить ориентиры развития страны", опираясь на "базовые морально-нравственные ценности, выработанные народом России за более чем тысячелетнюю свою историю"[18]. Чего так и не произошло. Абсолютно правильная постановка вопроса В. Путиным, как показали последующие годы, абсолютно не имела последствий. "Ориентиры развития страны" были сформулированы в крайне урезанном социально-экономическом формате "Концепции 2020", а нации - в не очень определенной "Стратегии национальной безопасности 2020", которые так и не стали реальными планами действий, устарев на стадии их написания. Не случайно, как признавал один из аналитиков журнала "Власть" И. Федюкин, получается, что "никакой "программы Иванова" или "программы Медведева" не будет: послание (2007 года - А.П.) дает понять, что в стране возможна только одна программа - единая и неделимая программа Путина, изложенная в форме президентских посланий. И в известном смысле предложение президента считать все восемь обращений единым текстом небезосновательно: ни одной действительно новой темы в президентском послании-2007 не содержится"[19].
Казалось бы, у В. Путина был повод в 2007 году и очень верный способ наконец-то сформулировать всю идеологическую систему и превратить ее в практическую стратегию развития. Более того, существующий механизм реализации посланий президента РФ (законодательные инициативы, поручения правительству и другим органам власти, наконец, система взаимодействия с политическими партиями и общественным организациями) мог бы стать тем властным ресурсом - уже не только идеологическим, но и нормативно-правовым, административных и утилитарным, - с помощью которого можно было бы добиться в принципе верно заявленных целей.
Как показали последующие годы, эта "базовая идеология" В. Путина, однако, оказалась быстро забытой. За ней последовали новые псевдоидеологические инициативы В. Путина, а затем и Д. Медведева, не объединенные в единую систему взглядов, более того, даже не претендующую на них: Не сработал (точнее - так и не заработал) механизм реализации посланий, который отчитался формально за выполненные поручения.
Причин тому было несколько. Во-первых, идеологическая слабая оформленность, незаконченность, особенно в отношении четкого формулирования национальных интересов и целей развития.
В качестве основы путинской идеологии восемь президентских посланий, как казалось, вполне подходят. Но только в качестве основы. Ни политический характер этих документов, ни форма послания, ни необходимость учитывать конъюнктурные моменты не позволяют говорить о том, что этой основы достаточно. Без ответа остаются многие вопросы, имеющие принципиальное значение, но, главное, - нужно время и определенные усилия, а главное - практические результаты, чтобы ко всем восьми посланиям общество отнеслось как к системе взглядов, имеющих принципиальное значение, а не как к ежегодным декларациям президента.
Во-вторых, идеологическая эклектика неизбежно вела к неясной стратегии развития, когда приоритеты и средства не были четко определены. Так, если бы в стратегии в качестве главного приоритета развития был бы указан человеческий потенциал, а не абстрактная макроэкономическая политика, то в 2007-2011 годы была бы изменена не только кредитная политика, но и структура бюджета в пользу развития потенциала человеческой личности.
В-третьих, соответственно не были созданы и механизмы реализации.
Надо сказать, что существовавший механизм реализации посланий уже мог бы быть той идеологической и практической системой, которая должна быть использована в этих целях. Не только правительством и палатами Федерального собрания РФ, но и другими органами власти, а также политическими и иными институтами гражданского общества. В этом случае не только сама работа над посланиями и их реализация становится работой над идеологией и стратегией, но заранее закладываются и установки на достижение заявленных результатов. Работой, в которую должна быть втянута вся активная часть общества. На вполне ясных принципах. На мой взгляд, наиболее - в современных принципах социально-консервативной идеологии, которые, кстати, обязательно нужно сформулировать.
Послания президента В. Путина и Д. Медведева заложили определенную идеологическую основу, которую, однако, так и не сумели собрать в единую идеологическую систему за 2007-2011 годы ни в администрации, ни в "Единой России". Хотя такие попытки не предпринимались. Большую роль сыграла и реализация этих принципов в пилотных приоритетных национальных проектах, которые расширили и конкретизировали как социальную составляющую, так и идеологическую составляющую политики 2000-2010 годов. В определенном смысле нацпроекты стали конкретными элементами новой идеологии, а Д. Медведев выполнял роль их координатора не только в политике, но и в идеологии. Но только до определенного предела. Как только этот предел достигался, дальше механизм развития идеологической системы почему-то "отключался". Наверное, из-за страха "перейти черту" и назвать вещи своими именами.
Ситуация, возможно, изменилась в ходе избирательной кампании В. Путина в 2012 году, когда он опубликовал серию своих, безусловно, идеологических статей, которые, возможно, смогут превратиться наконец-то в идеологию.
________________
[1] Ресурсы власти. URL: http://www.emc.komi.com/02/16/01.
[2] Лужков Ю. Транскапитализм и Россия. М. 2009; Лужков Ю. Капитализм и Россия (Выпадение из будущего?), М. 2009. С. 18.
[3] Избранные выступления П.А. Столыпина в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 годы. М.: Государственная Дума, 2012. С. 13.
[4] Межуев Б. Плюс и минусы "консервативного президентства" // Известия. 2012. 16 марта. С. 9
[5] Лейбо Ю.И., Орлов А.Г., Ракитская И.А. Конституционное право зарубежных стран / отв. ред. Ю.И. Лейбо. М.: Статут, 2012. С. 8.
[6] Смольякова Т. Бедный, средний, богатый // Российская газета. 2012. 21 марта. С. 1, 5.
[7] Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе: избранное. М.: РАГС, 2011. С. 201.
[8] Торкунов А.В. Школа российской идентичности // Независимая газета. 14.10.2009.
[9] Глазьев С.Ю. Уроки очередной российской революции: крах либеральной утопии и шанс на "экономическое чудо" // Экономическая газета. 2011. С. 175.
[10] Этой теме я посветил специальную книгу. См.: Подберезкин А.И. Значение институтов социального потенциала. Национальный человеческий капитал. Т. 3. Кн. 2. М.: МГИМО(У), 2011.
[11] Аксючиц В. Использование террористами оружия массового поражения - только вопрос времени. 2010. 7 апреля. URL: http://www.regnum.ru/news/
[12] Большова Н.Н. Кризис "социального государства" и массовая миграция как вызовы государству - нации в условиях глобализации (на пример ФРГ) // Вестник МГИМО(У). 2009. N 5 (8). С. 95.
[13] Соболевская Ю.В. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации конституционно-правовой аспект". М.: Счетная палата, 2012. Март. С. 7.
[14] Постановка задачи разработки концепции экономической политики России (приглашение к сотрудничеству) М.: Научный эксперт, 2006. С. 12.
[15] Государственная безопасность России: история и современность / под общ. ред. Р.Н. Байгузина. М.: РОССПЭН, 2004. С. 701.
[16] Скляров С. Грефа будут вспоминать как героя // Независимая газета. 2006. 13 марта. С. 1, 4.
[17] Сергеев О. Нью Сколково в Силиконовой долине. 2010. 8 апреля. URL: http://viperson.ru
[18] Цит. по: Федюкин И. Раздвоение ВВП // Власть. 2007. 7 мая. N 17 (721). С. 31.
[19] Федюкин И. Раздвоение ВВП // Власть. 2007. 7 мая. N 17 (721). С. 32.
