Румянцева (Жоголева) Е.Е. Разработка приоритетов аграрной политики России в условиях перехода к рынкуНазад
Румянцева (Жоголева) Е.Е. Разработка приоритетов аграрной политики России в условиях перехода к рынку
Румянцева (Жоголева) Е.Е. Разработка приоритетов аграрной политики России в условиях перехода к рынку//Международный сельскохозяйственный журнал, N 3, 1996. - с.41-44.
Несмотря на то, что в последнее время понятие "приоритеты" стало довольно популярным в России и используется во многих исследованиях, оно пока не формализовано, и не разработана методика его количественной оценки. Каждый исторический этап требует нового подхода к разработке соответствующих приоритетов аграрной политики. Классический стратегический вопрос, касающийся в том числе и аграрного реформирования, - распределение ограниченных ресурсов. Дефицитность ресурсов относительна, так как имеет социально-экономическое содержание и выражает определенную степень освоения и использования потенциально без?граничных ресурсов, достигнутую обществом на каждом данном отрезке его развития. Поэтому сегодня речь идет не о разовом выборе важнейших приоритетов аграрной политики, которые позволят "одним махом" решить продовольственную проблему, а о становлении принципиально новой для России, но уже давно применяемой в экономически развитых странах системы принятия решений на высшем уровне руководства страной, в которой в основе любого выбора приоритетов лежит альтернативный подход.
В современной законодательной практике Рос?сии большая часть приоритетов аграрной политики по-прежнему, как и в советское время, формулируется весьма расплывчато и неточно. Однородные приоритеты очень часто описываются как бы на разных языках, в неодинаковых терминах, с различным объемом учитываемых факторов. Это говорит о том, что в стране, несмотря на разрушение системы директивного планирования, сохранился основной принцип ее функционирования - ресурсно-отраслевой (в 1957-1965 гг. - ресурсно-территориальный). Иными словами, государственное регулирование современной российской экономики заключается в выявлении ресурсных потребностей отраслей (сейчас, в основном, потребностей отраслей в бюджетном финансировании) и в фактическом распределении имеющихся ресурсов по отраслям. Так было с выплатой дотаций на животноводческую продукцию, с введением регулируемых цен на некоторые виды продукции растениеводства, компенсацией затрат на горюче-смазочные материалы и др. Каждый раз Минсельхозпрод РФ подавал заявки в правительство РФ со своим обоснованием и просьбой профинансировать то или иное направление.
С начала экономической и аграрной реформы единственным обоснованием потребностей аграрно?го сектора России в бюджетном финансировании со стороны Минсельхозпрода РФ являлось замедление темпов спада сельскохозяйственного производства без учета каких-либо долгосрочных приоритетов. Никаких новых приоритетов после того как все годовые ресурсы страны расписаны и поделены не может возникать, поскольку невозможна перестройка фактического порядка использования дефицитных ресурсов. В результате начиная с 1992 г. вся аграрная политика России (за исключением реформы собственности) сводится к ежегодному процессу "выколачивания" денежных средств из госбюджета и последующему их распределению без какого-либо анализа эффективности расходования государственных средств (а точнее - средств налогоплательщиков) за предшествующий год и без решения за?дачи предвосхищения дальнейших последствий.
Методологическая основа принципиального изменения подходов к формированию аграрной политики России в условиях перехода к рыночной экономике - целевой принцип, когда исходным пунктом в принятии государственных решений становятся цели, а ресурсы и альтернативные варианты их использования являются возможностями и способами достижения целей.
В наиболее общем виде применение целевого принципа в процессе разработки аграрной политики выражается в следующем.
1 этап - идентификация целей аграрной политики и выбор приоритетов
Функцию формулирования генеральных целей аграрной политики России на основе предварительно разработанной концепции (сценария будущего развития), в которой анализируется современное состояние отрасли и определяются реалистичные долгосрочные и краткосрочные, или стратегические и тактические цели, должен взять на себя Минсельхозпрод РФ в сотрудничестве с Российской академией сельхознаук. Это сложная задача, требующая большой теоретической и практической подготовки экспертов. В абстрактном отображении любая экономика является преобразователем ресурсов и об?разует среду, из которой потребление получает необходимые ему блага. Следовательно, государство вмешивается в аграрную экономику, чтобы обеспечить достижение главной (генеральной) цели развития сельскохозяйственного производства - удовлетворения общества (своих налогоплательщиков) в продуктах питания, решения продовольственной проблемы, а не с целью повышения благосостояния сельского населения, как полагают авторы коллективной работы "Аграрная реформа в России" . Государство не является благодетелем в рыночной экономике - оно выполняет функции посредника между группой потребителей-налогоплательщиков и производителями различных благ, и одна из главных его задач как раз заключается в обеспечении справедливого распределения производимых благ в масштабах всего общества.
Однако это лишь общий методологический под?ход. Задачей экспертов является более конкретное формулирование генеральных целей аграрной политики. В качестве примера можно привести формулировку приоритетов аграрной политики стран -создателей ЕЭС, расшифровывающих содержание генеральной цели и закрепленных в Римском договоре от 25 марта 1957 г.:
1. Обеспечение продовольственной безопасности ЕЭС;
2. Увеличение производительности труда в сельском хозяйстве за счет научно-технического про?гресса, рационализации производства и др.;
3. Преодоление разрыва в уровнях индивидуаль?ных доходов сельского населения по сравнению с городским;
4. Стабилизация продовольственных рынков;
5. Обеспечение разумных цен на конечную про?дукцию сельского хозяйства.
Актуальность для России вышеназванных при?оритетов не вызывает сомнения, однако спустя поч?ти сорок лет их формулировка, возможно, нуждает?ся в большей конкретизации и уточнении.
Таким образом, на уровне Минсельхозпрода РФ может быть создана четко определенная схема ("дерево целей") - гипотеза генеральных целей аг?рарной политики страны, включающая стратегиче?ские и тактические, являющиеся в известном смыс?ле конкретизацией стратегических целей и обеспе?чивающие их достижение. Кроме того, на каждом уровне указываются примерные сроки реализации.
Завершением первого этапа работы, проводимой на уровне Минсельхозпрода РФ, является ранжиро?вание целей по их значимости для России, посколь?ку на данном этапе начинается учет реальных ре?сурсов, которыми располагает (или может распола-гать) Минсельхозпрод как высший орган государст?венного управления отраслью. Метод составления "дерева целей" достаточно хорошо разработан, в том числе и в советской литературе 60-70-х годов, поэтому нет необходимости повторять правила ис?пользования этого ныне забытого метода.
Другой вопрос, как из большого числа целей вы?брать наиболее важные - приоритеты. По определе?нию американского ученого Дж. ван Гига, "приоритеты можно рассматривать как формализа?цию назначения различных весов свойствам реше-ния с целью придать большую важность одним свойствам и меньшую - другим. Они служат важным элементом при формировании стратегии и принятии решений. Приоритеты - это вид иерархии, когда определенным целям отдают предпочтение по срав?нению с другими. Назначение весов диктуется и политической целесообразностью, и требованиями общественности, и текущим моментом, и результа?тами формального анализа" .
Таким образом, понятие "приоритеты аграрной политики" предполагает сокращение числа целей и уточнение уже отобранных с вовлечением большего числа показателей. Чтобы определить наилучшую концепцию приоритетов аграрной политики требует?ся рассмотрение широкого круга возможных вари?антов в соответствии с имеющимися ресурсами. Именно эта работа и была проведена в 1957 г. для определения стратегических приоритетов общей аграрной политики стран - создателей Европейского экономического сообщества (с 1993 г. - Европей?ского союза).
Всемирная практика соединения разнохарактер?ных вычислительных процедур при определении приоритетов на основе анализа "дерева целей" при?вела к появлению таких методов, как система ПАТ?ТЕРН, метод "двойного дерева", система РДЕ, метод функционального анализа, метод Дина и Хаузера .
На наш взгляд, наиболее эффективной для обос?нования выбора приоритетов аграрной политики в России является система ПАТТЕРН, основанная на использовании метода экспертных оценок . Впервые система ПАТТЕРН была применена американской фирмой "Хониуэлл Инк", которая в 1964 г. закончи?ла разработку военно-прикладного характера для министерства обороны США. Фирме необходимо было определить приоритетные направления прове?дения научно-технических разработок в области ВПК США на долгосрочный период. Была создана рабочая группа, построившая первоначальный вари?ант "дерева целей" военно-промышленной политики США. Затем были приглашены эксперты, которым выдавалась концепция долгосрочного развития ВПК страны и бланк для простановки коэффициентов относительной важности. Выбор приоритетных на?правлений проводился в несколько туров и заклю?чался в том, чтобы на завершающем этапе все экс?перты были согласны с разработанным вариантом. Для этого в каждом туре проводились слушания тех экспертов, мнения которых резко отличались от мнения большинства. Фирма "Хониуэлл Инк" ис?пользовала 20 специалистов, не считая внешних экспертов, для разработки форм и обработки полу-ченных данных. Работа по выбору приоритетных направлений исследований заняла более 6 меся?цев .
Учитывая большую подготовительную работу с привлечением многих компетентных внешних экс?пертов, разработку концепции перспективного раз?вития аграрной политики и обоснование ее приори?тетов следует проводить в срок, превышающий 5 лет (от 5 до 20 лет). Заметим также, что шесть ме?сяцев заняла работа по планированию научно-технических разработок, что представляет значительно более простую задачу по сравнению с выбо?ром приоритетов отраслевой политики. Из француз?ского опыта известно, что разработка государственных пятилетних планов в среднем занимает 2-3 го?да. Следовательно, на разработку приоритетов от?раслевой политики должно уйти не менее 1-2 лет.
Результаты 1 этапа могут быть оформлены зако?нодательно, как во Франции, гда в начале 60-х и 80-х годов были приняты законы-концепции "О сельско?хозяйственной ориентации", определяющие приори?тетные направления государственной поддержки сельского хозяйства на двадцатилетний период.
II этап - разработка государственных отраслевых программ
Не перенимая всей системы подготовки инвести?ционных решений на высшем государственном уровне, в России, как и за рубежом, активно ис?пользуется понятие "программы". "Хлеб России", "Сахар", "Масло", "Детское питание", "Повышение плодородия почв России" и др. - это примеры фе?деральных инвестиционных программ Минсельхоз-прода РФ, заявленных на 1993-1995 гг. и не под?крепленных необходимыми ресурсами.
Разработка программ отличается от процесса выбора приоритетных направлений аграрной поли?тики. Например, в результате 1 этапа определены основные продуктовые подкомплексы аграрного сектора, которым в приоритетном порядке предос?тавляется государственная финансовая поддержка. Цель программы - не в повторном обосновании уже выбранного приоритета, а в конкретной увязке по?ставленных целей и выделяемых ресурсов. В отличие от 1 этапа, где преобладают качественные мето?ды анализа, на II этапе основными становятся коли?чественные методы выбора оптимального использования ресурсов для достижения уже сформулиро?ванных целей. Если ввести регулируемые цены на сахарную свеклу, превышающие рыночные, во сколько это обойдется государству, и какой эффект будет достигнут? А если вместо этого (или в допол?нение) предоставить льготный кредит для закупки техники или строительства хранилищ, какой эффект мы достигнем в этом случае?
Отличие программы от стратегического и такти?ческого "дерева целей" и "приоритетов" заключает?ся и в том, что она максимально детализирует про?цесс достижения целей по годам (или даже по квар?талам и месяцам), используя соответствующую сис?тему оценочных показателей. Программный подход позволяет обеспечить контроль за расходованием ограниченных ресурсов и эффективностью достиже?ния поставленных целей.
Внедрение целевого принципа как методологиче?ской основы разработки аграрной политики повле?чет за собой некоторую реорганизацию системы органов государственного управления сельским хо?зяйством и продовольственным комплексом страны, которая должна быть построена по вертикали "цели-ресурсы", с тем, чтобы обеспечить постановку це?лей, их согласование с ресурсами и наилучшее ис-пользование последних.
Система программно-целевого управления эко?номикой достаточно хорошо отработана за рубежом, в частности в США. В начале 1973 г. в 11 ми?нистерствах, включая МСХ, и 10 агентствах феде?рального правительства США началось внедрение системы государственного управления по целям. Основные требования новой в то время системы государственного управления можно сформулиро?вать следующим образом:
1. Четкое (однозначное) формулирование целей по каждой программе и подчинение их достижению всей деятельности по реализации программы;
2. Каждая государственная программа имеет од?ного определенного руководителя, несущего ответ?ственность за достигнутые результаты и имеющего достаточные полномочия для управления программой;
3. Показатели измерения результатов должны отвечать заданным целям и промежуточным задани?ям на пути к установленным целям;
4. Планы сроков выполнения промежуточных за?даний должны разрабатываться для каждого показа?теля, включая показатели использования ресурсов;
5. Регулярные отчеты о фактических результатах по каждой программе следует сравнивать с планами;
6. Если фактические результаты значительно от?личаются от плана, необходимо принимать свое?временные корректирующие меры.
Соединение различных методов исследований, обеспечивающих реализацию программно-целевого подхода, привело к появлению за рубежом нового междисциплинарного научного направления, полу?чившего название "анализ политики" (Policy analysis). О выделении "анализа политики" в само?стоятельную сферу научных исследований свиде?тельствуют следующие факты. В 1973 и 1976 гг. "анализ политики" был предметом специального рассмотрения Конгресса США. В 1979 г. в США бы?ла создана Ассоциация анализа политики и госу?дарственного управления, назначением которой яв?ляется стимулирование прогресса в исследованиях, обучении и практической деятельности в этой области. "Анализ политики" как раз и решает вопросы стратегического выбора, то есть выбора между приоритетными направлениями государственной финансовой поддержки в различных областях народного хозяйства, результаты которых невозможно соизмерить, и позволяет перейти к программному анализу.
Итогом многолетней работы стало проведение в 80-90-х годах (также за рубежом) "анализа последствий", суть которого состоит в изучении как количественных, так и качественных изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие анализируемых программ.
Становление принципиально новой системы государственного управления сельским хозяйством и продовольственным комплексом России, основанной на программно-целевом подходе, зависит от желания и восприимчивости тех, кто принимает решения по аграрной политике, а также от степени разработки проблемы, имеющей в настоящее время лишь постановочный характер.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аграрная реформа в России //Земля России, 1993, N 1.
2. Воронков А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США,- М.: Наука, 1986.
Стр.44
3. Гиг Дж., ван. Прикладная общая теория систем. - М.: Мир, 1981.
4. Денискин В.В. Основы экономического прогнозирования в пищевой промышленности. - М,: Колос, 1993.
5. Лопухин М.М. ПАТТЕРН - метод планирования и прогнозирования научных работ .- М.: Сов. радио, 1971.
6. Майминас Е.З. Процессы планирования в экономике: информационный аспект. - М.: Экономика, 1971.
7. Поспелов Г.С., Ириков В.А. Программно-целевое планирование и управление. - М.: Сов. радио, 1976.
8. США: организационные проблемы управления /Под ред. Б.3. Мильнера. - М.: Мысль, 1976.
