Леонид Вардомский: Конференция `Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы` 25-26 февраля 2000 г.Назад
Леонид Вардомский: Конференция `Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы` 25-26 февраля 2000 г.
Вардомский Леонид Борисович, д.э.н., руководитель Центра постсоветского экономического развития и сотрудничества ИМЭПИ РАН.
Проблемы регионального развития
в контексте российского федерализма.
Новая федерализация России, начавшаяся в результате подписания Федеративного договора не оправдала возлагавшихся на нее надежд. Децентрализация власти в пользу субъектов РФ не решила накопившихся проблем региональной экономики и регионального развития страны. Напротив, многие проблемы обострились, одновременно появились новые. Перед лицом региональных проблем, сильно влияющих на политическую и социальную ситуацию в стране, высказываются предложения о необходимости подправления федерализма - о целесообразности назначения региональных руководителей федеральным центром, сокращения полномочий региональных властей, укрупнения субъектов РФ и т.д. И, действительно, современные региональные процессы, и не только они, (например острая долговая проблема, требующая централизации финансовых ресурсов) подталкивают федеральный центр к восстановлению властной вертикали, к усилению элементов унитарного устройства власти.
Региональные процессы в России в условиях рыночной трансформации и открытия экономики
Вплоть до 2000 г. в стране наблюдался рост поляризации российского пространства по многим социально-экономическим показателям. Рост поляризации - одна из закономерностей рыночной трансформации, отражающая появление выигрывающих и проигрывающих от реформ территорий. Он обусловлен наличием или отсутствием в экономиках регионов сравнительных преимуществ, которые они могут реализовать в рыночных условиях.
Рост социально-экономических контрастов между регионами свидетельствует о сжатии пространства, на котором имеются благоприятные условия для предпринимательской деятельности. Это, как правило, удаленные, периферийные территории.
Другой полюс образуют крупнейшие города и промышленные регионы страны. В России с началом либеральных реформ наблюдается увеличение столичной ренты и ренты главных городов регионов, что означает получение дополнительного дохода, получаемого главными городами в связи с его статусным положением. Рента формируется за счет более высокого ценового фона, концентрации высокодоходных видов деятельности, более быстрого внедрения технологических нововведений, притока дополнительных финансовых ресурсов и т.д. Рост ренты наиболее ярко отражает замыкание на крупных городах основных денежных и информационных потоков. В первую очередь это касается Москвы. Столица при этом выступает главнейшим посредником между российскими и зарубежными финансовыми институтами, обеспечивая трансграничные перемещения финансовых ресурсов.
Рыночная трансформация и открытие экономики выступили катализатором дезинтеграции и фрагментации российского пространства. В ее основе лежат как высокие транспортные тарифы, так и стремление властей субъектов РФ, в рамках имеющихся полномочий, повысить надежность региональной экономики, расширить налогооблагаемую базу, противодействовать оттоку финансовых ресурсов в другие регионы, привлечь на свою территорию внешние капиталы.
Разобщение пространства проявляется в формировании региональных рынков, различных по уровню цен на потребительские товары, энергоносители, рабочую силу, недвижимость и т.д. Региональные власти и предпринимательские круги стремятся заменить длинные (с точки зрения транспортных затрат) технологические цепочки на более короткие, повысить долю обработанной продукции и тем самым увеличить добавленную стоимость создаваемую в регионе. Для этой цели широко используются иностранные кредиты и прямые иностранные инвестиции. Это изменяет сложившееся к моменту реформ межрайонное разделение труда и ослабляет экономическую спаянность российского пространства как целого.
В том же направлении действует усиление регионализации российского пространства по тяготению к отдельным странам и зонам мира. Например, в структуре внешнеэкономических связей регионов, входящих в Северо-Западный район, за годы реформ возросла доля соседних скандинавских стран, Великобритании и Германии, у Дальневосточного района резко преобладают страны АТР, США и Канада.
В географической структуре внешних связей субъектов РФ отражаются действие дистанционного фактора и интересы предпринимательских кругов зарубежных стран к данным частям российского пространства. Можно выделить два способа реализации приоритетов зарубежных стран в России. В первом случае они связаны с конкретным размещением рынков сбыта, ресурсов, производств и отраслей, представляющих интерес с точки зрения получения прибыли и контроля за их деятельностью. Носителями этих интересов чаще всего выступают ТНК.
Во втором случае регионализация интересов зарубежных стран определяется их географической и этно-культурной близостью к определенным российским регионам. Для многих стран территориальные зоны интересов в России формируются под влиянием определенной комбинации этих двух факторов.
Россия занимает пространство между европейским, североамериканским и азиатско-тихоокеанским полюсами мировой экономики. Мощные "силовые поля", создаваемые этими полюсами, неизбежно втягивают в орбиту своего влияния прилежащие к ним районы России. Зона раздела влияния ЕС и АТР на российском пространстве проходит по Восточной Сибири.
Открытие экономики России прямо и косвенно способствовало усилению европейской ориентации в региональных связях и пропорциях экономики. В рассматриваемый период нарушилась историческая тенденция экономической экспансии на восток. Освоение Севера и Востока многие десятилетия шло благодаря громадным финансовым усилиям государства. При ослаблении усилий этот процесс пошел вспять. Миграционное возвращение населения в европейскую часть и концентрация в ней иностранных инвестиций свидетельствует о новом этапе регионального развития России.
За 1992 - 1999 гг. в региональном развитии заметно повысилось значение международной инфраструктуры, которая оказывает все более сильное воздействие на экономику российских регионов. Наиболее заметен прогресс в развитии международных пограничных переходов и телекоммуникационных систем. Проводятся меры по повышению транзитного потенциала российских коммуникаций.
Развитие пограничной инфраструктуры способствует экономической активизации российского приграничья, что не только улучшает условия участия России в глобальных процессах, но и оказывает растущее влияние на формирование новых региональных пропорций российской экономики. Наиболее динамично к изменившимся реалиям адаптируется инфраструктура в Московском регионе. На пограничном периметре России наметилось несколько направлений, на которых обозначилось развитие международной инфраструктуры: Балтийское, Черноморское, Белорусское и Дальневосточное. Кроме того большое значение имеет освоение энергетических ресурсов в приграничных районах, в частности на Сахалине и Ненецком АО. Для экономического подъема приграничных с Китаем регионов в районе Забайкалья важную роль может сыграть реализация энергопроектов - (сооружение линий электропередач, нефте- и газопроводов для крупномасштабных поставок энергоносителей в Китай).
Упомянутые процессы регионального развития отражают адаптацию российского пространства к рыночной трансформации и условиям открытой экономики. Это пространство занимают субъекты федерации, которые, как записано в Конституции РФ, равноправны между собой в отношениях с федеральными органами власти (Ст.5). Формально-правовое равенство в условиях неравенства в транспортно-географическом и ресурсном положении, в степени освоенности территории, в структуре экономики оборачивается контрастами в социально-экономическом положении и перспективах развития. Федеральные трансферты и программы пока не смогли остановить тенденцию к углублению дивергенции на "богатые и бедные регионы". Это заставляет региональные власти искать пути активизации экономической жизни и в частности путем введения мер протекционистского характера. Тем самым не соблюдается статья 8 Конституции, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.
Растущее расхождение между нормами записанными в Конституции и других федеральных законах и реальными процессами имеет вполне определенную экономическую природу, связанную с высокими рисками хозяйственной деятельности в России.
Предпринимательские риски как фактор регионального развития
Во всем мире известно, что в России неблагоприятный инвестиционный климат в России. В его подоплеке лежат как субъективные факторы - неудачные экономические решения, чрезмерная политизация экономической жизни, отсутствие необходимой политической воли по исполнению принятых решений, противоречивые интересы политических и экономических элит, криминализация экономики, нелегитимная приватизация и т.д., так и объективные факторы в виде унаследованной структуры экономики, особенностей геоэкономического положения страны, сильной зависимости финансового положения от конъюнктурных колебаний на энергоносители, металлы и некоторые другие товары, преимущественно низкой степени обработки.
У России в отличие от Западной и Центральной Европы не сложилось плотное, территориально монолитное экономическое ядро. Территориальная структура российского хозяйства исторически складывалась как cовокупность промышленных баз, формировавшихся по мере экономического продвижения с запада на восток. В результате этого Россия унаследовала от прошлого громадную по территории периферию при недостаточном количестве крупных центров. В результате этого значительную долю в суммарные риски вносят небольшая численность населения у большинства субъектов РФ, узкая специализация региональной экономики, которая усиливается при движении с запада на восток, неразвитость инфраструктуры, большие межрегиональные различия в уровнях социально - экономического развития, удаленность большей части страны от наиболее развитых и освоенных частей России и тем более от внешних источников инвестиций.
Упомянутые свойства российского пространства вступают в противоречие с требованиями рыночной экономики. Слабое развитие инфраструктуры при низкой плотности населения и хозяйства, территориальный "разрыв" между производством предметов труда и предметов потребления, сезонность деятельности многих российских производств объективно удорожают экономический оборот и обусловливают повышенные потребности хозяйства в оборотных средствах. Все эти факторы и условия продуцируют высокие риски предпринимательской деятельности.
Большие центро-периферийные различия российского пространства отражаются в контрастах между субъектами РФ по потенциалу капитальных вложений и условиям их реализации. Это подтверждают исследования, конечным результатом которых является ранжирование субъектов РФ по инвестиционной привлекательности. Наиболее известными являются, ставший периодическим инвестиционный рейтинг российских регионов, определяемый консалтинговым агентством "Эксперт-география" и рейтинговым агентством "Эксперт-РА", и исследование, проведенное Экспертным институтом при РСПП, -"Предпринимательский климат регионов России". Похожая работа была проведена в Institute for Advanced Studies, Vienna и 1998 г.
Не обсуждая методические достоинства или недостатки этих работ, которые, безусловно, полезны в качестве исследовательской работы, но имеют ограниченную ценность для принятия конкретных инвестиционных решений, поскольку опираются на формально-статистический подход в разрезе региональных ячеек. На мой взгляд, при исследовании инвестиционной привлекательности субъектов РФ последние должны рассматриваться в системе российского пространства. При таком подходе, например, принимается во внимание то, что на расстоянии 1 тыс. км. от Саратова размещается около 40% населения России и 45% производимого ВВП . На таком же расстоянии от Иркутска проживает всего около 5% населения и создается примерно такая же доля ВВП. Поэтому с точки зрения вложений в импортозамещающий сектор значительно более благоприятное положение имеют Саратовская область и другие европейские районы. "Эксперт" же по инвестиционному потенциалу Иркутскую область ставит впереди Саратовской.
На наш взгляд, реальное соотношение регионов по привлекательности для вложений дает размещение прямых иностранных инвестиций, поскольку иностранные инвесторы значительно лучше считают риски. Можно выделить несколько основных закономерностей в размещении ПИИ в 1992 - 1999 гг.: 1. обтекание иностранными инвестициями периферийных территорий и их концентрация в центральных, в частности, растущее преобладание Московского региона, тяготение к главным городам субъектов РФ, сосредоточение инвестиций в Европейской части страны; 2. тяготение ПИИ к нефтедобывающим районам; 3. повышенная привлекательность приморских районов, в частности, высокие относительные показатели ПИИ в дальневосточных краях и областях.
При этом капиталы вкладываются в те виды деятельности, в которых высокий риск уравновешивается адекватной прибылью (40 и более процентов). В главных городах субъектов РФ, как правило, действует 60 - 90% всех размещенных в них предприятий с иностранным участием. В условиях экономической нестабильности преимущества главного города позволяют иностранным инвесторам снять некоторую часть рисков. Крупные города - экономически активные части национального пространства со сравнительно высокой восприимчивостью к инновациям, являющиеся хозяйственными центрами значительных территорий и имеющих относительно благоприятные инфраструктурные условия и транспортно-географическое положение.
Роль фактора положения наглядно иллюстрирует инвестиционная политика крупных ТНК в России. Например, швейцарская компания "Нестле" приобрела контрольные пакеты акций кондитерских фабрик в Самаре, Перми и Барнауле. Это крупные города с большой зоной рыночного тяготения в Поволжье, на Урале и в Западной Сибири. Американская компания "Пепсико", осуществляющая крупную инвестиционную программу в России (11 предприятий и 29 производственных линий) общей стоимостью 550 млн. долл., также опирается на крупные города - центры емких рынков. Уже действуют предприятия в Москве, Санкт-Петербурге Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Красноярске, Самаре, Ростове, Орле, Сочи и Калининграде.
В некоторых случаях иностранные инвесторы предпочитают размещать новые предприятия вне крупных агломераций, но в непосредственной близости от них. В частности британская "Кэдбери Швепс груп" построила в г. Чудово (Новгородская обл.) крупную кондитерскую фабрику (стоимость проекта 120 млн. долл.), которая ориентирована прежде всего на рынки Санкт-Петербурга и Москвы.
Современные тенденции в размещении инвестиционной деятельности во многом обусловлены крайне неравномерным размещением кредитных учреждений. По оценке ЦБ РФ, в 26 регионах России наблюдается недостаточная насыщенность банковскими услугами. В то же время в Москве сосредоточены более 40% кредитных учреждений России и более 60%, относимых к числу наиболее крупных.
Низкий уровень банковского обслуживания обрекает регионы на экономическое отставание со всеми вытекающими отсюда социальными и политическими последствиями. В свете этого для многих регионов большое значение приобретает судьба малых региональных банков (с собственным капиталом менее 1 млн. евро), которые отражают финансовый потенциал большей части российской территории с разреженным населением и экономикой, специфическими производственно-технологическими связями, большой сезонностью в работе промышленности.
Замена малых региональных банков филиалами крупных и средних банков, как показывает опыт прошлых лет, создает опасность перелива в финансовые центры и без того скудных ресурсов регионов. Одновременно управление кредитными вложениями в мелкий бизнес и сельскохозяйственное производство более эффективно на уровне самостоятельно хозяйствующего субъекта, а не через филиал.
При существующей экспортной базе и низкой конкурентоспособности импортозамещающих отраслей в России важным фактором продуцирующим предпринимательские риски выступает валютный курс. Опыт прошлых лет показывает, что для стимулирования национального производства из-за его низкой эффективности текущий курса рубля должен не менее, чем в 2 раза превышать паритет покупательной способности рубля относительно доллара. Напомним, что в 1992 г. превышение в среднем за год составило 9,4 раза, в 1993 - 4 раза, в 1994 г - 2,4 раза, в 1995 - 1,75 раза, 1996 - 1,42 раза и 1997 г. - 1,35 раза. В конце 1998 г. после резкой трехкратной девальвации превышение увеличилось до 2,5 раз, что способствовало повышению доходности экспорта, но сильно ударило по импортерам.
Исследование международной консалтинговой компании Маккензи показало, что в России значительный потенциал риска связан с поддержкой органами федеральной и региональной власти избранных, как правило низкоэффективных предприятий. Поддержка осуществляется в виде налоговых и таможенных льгот, государственных заказов, низких энерготарифов, использования взаимозачетов и бартера. Это повышает риск деятельности предприятий не имеющих такого рода поддержки.
Создание органами власти неравных условий конкуренции имеет социально-бюджетную мотивацию и отчетливо проявляется в политике многих субъектов РФ. В результате этого специально создаваемого неравенства у одних (своих предприятий) риски понижаются, за счет их роста у других (чужих) предпринимателей. Таким образом, фрагментация пространства несколько понижает риски предпринимательской деятельности своих предприятий в своем регионе, но значительно сильнее повышает их в пределах страны.
Что делать?
1. Государство сегодня не имеет реальных возможностей воздействовать на региональные процессы. Предлагаемое укрупнение субъектов РФ с изменением административно-территориального устройства не может принципиально изменить ситуацию, поскольку речь идет о качестве пространства страны.
Объективно существующие большие межрегиональные различия по конкурентности условий размещения инвестиций не могут быть выровнены в обозримом будущем. Но они могут быть смягчены в результате целенаправленной, партнерской политики федерального центра, региональных властей и инвесторов. В среднесрочной и долгосрочной политике федерального центра, по нашему мнению, должны быть поставлены две взаимосвязанные цели: повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки, и целенаправленная эмиграция населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. По сути означает создание механизмов регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения.
2. Предлагающееся ограничение властных полномочий региональных администраций, на наш взгляд, имеет смысл только в контексте их приведения в соответствие с выполняемыми обязанностями. Полномочия региональной власти через материальные ресурсы должны балансироваться с функциями этой власти. Обязательным является соответствие региональных законов федеральным, особенно в той части, которая обеспечивает условия равной конкуренции для предпринимателей.
3. Главная задача федерального центра на сегодня - улучшение инвестиционного климата в стране путем проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Оживление импортозамещения в России, наблюдающееся после девальвации, подчеркивает важность выдерживания благоприятного для экономики курсового соотношения. Макроэкономические параметры должны учитывать в полной мере объективно неблагоприятную экономическую среду, в которой действуют российские предприятия.
4. Одновременно необходим всесторонний учет разнообразия пространства страны. Стремление трактовать пространство России при макроэкономическом регулировании как гомогенное образование по сути является одной из главных причин растущих социально-экономических контрастов. Тем не менее пока преобладает унифицированный подход. Нам представляется неизбежным более активное использование в экономической политике дифференцированного подхода - разнообразию российского пространства должна соответствовать система достаточно дифференцированных во временном и территориальном разрезах инструментов этой политики. Это может происходить как путем принятия соответствующих федеральных законов, так и путем расширения компетенций региональных и местных властей.
5. Для сокращения потенциала предпринимательских рисков в налоговой, кредитной, валютной, бюджетной, таможенной, ценовой и т.д. политике на продукцию естественных монополий необходимы всесторонний учет последствий принимаемых решений и своевременная нейтрализация ожидаемых негативных явлений.
6. В рамках дифференцированного подхода федеральный центр призван участвовать в финансировании инфраструктуры, особенно в строительстве современных автодорог и систем связи, направлять иностранные кредиты на проекты, способные улучшить региональные пропорции, способствовать развитию сильных сторон экономики регионов и повышению их способности к саморазвитию. Весьма перспективными для выравнивания условий развития регионов и улучшения региональных пропорций и являются Интернет-технологии.
7. Проблема адаптации российского пространства к условиям открытости должна решаться совместно с проблемой диверсификации международной специализации России в системе глобальной экономики за счет высокотехнологичных отраслей. В условиях дефицита финансовых ресурсов эти проблемы могут быть решены только в рамках программного подхода, при жестком контроля за трансграничным движением национальных финансовых ресурсов и широком привлечении внешних инвестиций. Программы развития регионов, в которых должны учитываться потенциально сильные и слабые стороны региональной экономики, могут сыграть важную роль в снижении региональных предпринимательских рисков.
