Эксклюзивные материалы работы Конституционной комиссии под руководством Олега РумянцеваНазад
Эксклюзивные материалы работы Конституционной комиссии под руководством Олега Румянцева
Октябрь 1990 - июнь 1991
Новая Конституция для России: наши подходы. (Конституционные записки, ч. 1).
Необходимое условие принятия новой Конституции заключается в том, чтобы возвращение страны в открытый мир, в международное сообщество сопровождалось восстановлением гражданского мира в ней самой.
Часто говорят: "такой пожар бушует, а вы тут со своей Конституцией носитесь...". История свидетельствует: достойные и стабильные документы рождались подчас в ситуациях горячих, политически обостренных. Например, очень давно - в 1787 году в США; или совсем недавно - в 1977 году в Испании. Хорошая Конституция может и должна стать средством достижения национального и социального согласия. Разработка и принятие нового Основного закона - процесс коллективный, идущий с привлечением различных сил, создающий новое согласие. Впору вспомнить слова из Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года, прозвучавшие за полгода до принятия первой российской Конституции - Свода основных государственных законов: "... призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле".
Конституцию можно будет назвать готовой, созревшей, если вокруг ее будущего текста сложится консенсус. Впервые в советской России отдельная личность, равно как и естественно возникающие сообщества граждан приобретут иной статус. Пусть уйдет в прошлое дух взаимной ненависти и гражданской войны между властью и обществом - такое стремление закрепляется в самых первых строках новой конституции, в ее преамбуле.
Самый склад новой конституции показывает ее направленность на закрепление: 1/ гражданского мира; 2/ свободы личности и свободы выбора; 3/ политической стабильности; 4/ возможностей благополучия и экономического роста; 5/ социальных и иных обязательств государства перед гражданами.
Принятие сбалансированного Основного закона переменит отношения в треугольнике "государство-общество-личность". Это предполагает качественно иной, чем прежде, подход к конституции - не как к документу лишь о государственном устройстве. Это - закон общества и государства. Новая конституция представляется мне как действенное соглашение: она адресована свободной в своих действиях, сознательной и самостоятельной личности, готовой к осуществлению новых ценностей и устремлений, желаемых и принимаемых структурированным гражданским обществом, поддерживаемых и охраняемых современным государством.
Эта линия - основная в нашей концепции. Общество (самоорганизованный народ) - подлинный источник и носитель всякой власти. Государство же - свободное, демократическое, правовое и социальное - не более, чем агент общества и личности; оно создается с ясно очерчиваемыми целями и правомочно решать лишь те вопросы, которые народ конституционно закрепляет за государством.
Таким образом, мы намечаем смену сложившейся модели отношений: от жесткого контроля со стороны тоталитарной власти над обществом мы идем к подобию многостороннего общественного договора. В тоталитарной системе само понятие "общественного договора" было условностью. Официальная политика снисходительно посмеивалась над "устаревшей категорией, взятой из XVIII века".
Нам эта ирония вполне понятна: советское государство не нуждалось в ограничителях. Власть правительства не смогла стать справедливой, не будучи основанной на согласии управляемых управляться подобным образом. Не было и добровольного отказа граждан от части их прав и свобод в пользу государства. Власть не была гарантом прав граждан, не охраняла их собственности и безопасности, зато сполна присваивала себе право безоговорочного распоряжения этими правами, паразитируя на распределительной монополии, перераспределяя не только материальные блага, но и информацию, эмоции и веру.
Некоторые наши политологи пророчат: "если и возможна модель общественного договора, то это может быть лишь договор авторитарного типа". Да, но с условием: если государство обеспечит стабильное повышение уровня жизни. Попытки мы видели в Венгрии, ГДР и Чехословакии образца 70х-80-х. Однако, с наступлением неизбежного кризиса в конце 80-х гг. договор не работал, зыбкая система противовесов нарушилась.
Проект авторитарного типа, называемый с 1987 г. "перестройкой", вряд ли реализуем: решения и действия властей не имеют прочной, новой основы. Россия нуждается не в авторитарной модернизации системы. Народ исполнен решимости утвердить достойную жизнь каждой личности, возродив общество и его силами очистить и сделать незыблемой демократическую государственность, для чего принимает новую конституцию - основной закон нашего общества и государства.
Будет ли новая конституция существенно отличаться от своих предшественниц? Безусловно. Концептуальное отличие я уже назвал, назову еще ряд важнейших особенностей.
1. Конституция становится правовым документом в строгом юридическом смысле, базой всего законодательства, правовой основой государственной и общественной жизни. В текст включаются точно сформулированные содержательные принципы и нормы, на основании которых можно делать судебное заключение о конституционности или неконституционности тех или иных деяний. Конституция имеет прямое действие. Положения Основного закона обязательно применяются судами, другими государственными органами.
2. Текст новой конституции деидеологизирован, он не содержит идеологические директивы, заманчивые и эмоциональные посулы. Конституция перестает быть документом, устанавливающим определенную идеологию в качестве официальной государственной идеологии. При создании проекта новой конституции мы отказались от следования догматам какого-либо учения. Правовой документ не будет выражать идеи, обосновывающие устремления определенных политических сил.
3. Конституция демократического правового государства не дает указаний на характер общественного строя, "общественной формации". Определение сути строя не является задачей конституции, это вопрос политический, решаемый в ходе естественной политической, парламентской жизни. Неправомерным представляется использование словообразований типа "социалистическая демократия", "демократический социализм", "социалистическая законность" и иных атрибутивных конструкций из арсенала "социалистического выбора" - ввиду полной правовой неопределенности сих понятий. А на вопрос - "что у нас будет, социализм или капитализм" - отвечу: новый строй не будет ни "социалистическим", ни "капиталистическим"; это будет демократический конституционный строй. Именно такое словосочетание закладывается в текст Основного закона.
4. Конституция исходит из принципа социального государства, определяя конституционные обязательства государства в социальной сфере. Государство призвано пытаться создавать условия сравнительного всеобщего благоденствия. Социальной конституция может стать отнюдь не от частого употребления слова "социализм"; а от того, насколько удастся гарантировать ценности свободы, справедливости и солидарности, равенство возможностей и равенство перед законом и от того, насколько большинство общества будет понимать и принимать эти ценности как конституционные - то есть, верные, достойные уважения и выполнения.
5. Наконец, конституция должна обрести стабильность. За 73 года Советская Россия познала 4 конституции. Череда поправок 1988-1991 г. Уже создала фактически пятую. Новая конституция станет шестым Основным законом, а для России двадцатого века - седьмым. Это лучше Доминиканской Республики, имевшей в период с 1844 по 1966 год тридцать одну конституцию, но явно хуже США, в 1787 году первыми принявших национальную Конституцию, так и оставшуюся единственной. Седьмая российская конституция, надеюсь, останется надолго. Она будет защищать себя, содержа весьма непростой механизм принятия поправок. И, в то же время, будет гибкой и компактной, не регламентирующей всех нюансов жизни. Новая конституция оставляет простор для дальнейшего совершенствования жизнеустройства, для плодотворных дебатов и поиска согласия.
Вышеизложенное определяет структуру и последовательность разделов. Преамбула коротка, но торжественна. Ее суть: конституцию принимает ответственно выражающий свою волю народ-суверен.
Первым разделом стал свод основных принципов. Основы конституционного строя Российской Федерации должен знать каждый; дети будут учить их в школе. Значительную часть этих принципов нам удалось поместить в историческую "Декларацию о государственном суверенитете РСФСР", принятую первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года. Отрадно, что большая часть участников работы над Декларацией плодотворно работает в Конституционной комиссии. Первоначальный вариант Декларации (который после 3-х бессонных ночей доработки в номере гостиницы "Россия" мы передали Ельцину, а он, в свою очередь, после выступления передал проект в Президиум Съезда) замышлялся как неотъемлемая часть действующей и, далее, новой конституции. После перетягивания каната в согласительной и редакционной комиссиях, Декларация потеряла главное - юридическую силу. Пришло время восполнить эти пробелы. Декларация была обещанием; новая конституция станет его выполнением.
Вторым разделом является наш российский Билль о правах. Кстати, в американской Конституции Биль о правах даже не входит собственно в текст, являясь конституционными поправками с I по Х. Мы сознательно помещаем раздел об основных правах, свободах и обязанностях личности в начале, перед разделом о государстве - порывая с традицией подчиненности и второстепенности гражданина перед всемогущим государственным Молохом. Не государство дарует права, но человек сознательно и ответственно пользуется совокупностью естественных и неотчуждаемых прав и свобод, данных ему самой природой. Конституционный каталог прав приобретает роль сильного инструмента защиты гражданина от возможной агрессии со стороны государства.
Третий раздел - "Гражданское общество" - необычен; такового нет ни в одной конституции стран мира. Этот раздел составляет предмет нашей особой гордости. Неверно считают, что категория "гражданского общества" философская, а не юридическая. Мы не намерены вводить в текст туманные рассуждения, но вполне сознательно предлагаем возродить традиции и институты гражданского общества - мира людских отношений, естественно возникающих сообществ, интересов и устремлений. Здесь найдут отражение вопросы собственности, труда, религии, партий и общественных объединений, самоуправления, культуры, информации. Пойдет речь и о поддержке семьи. (Любопытно, что в полученном нами инициативном проекте "Конституции Соединенных Штатов Европы" семье посвящена уже третья от начала глава всей конституции). Наша Конституция не собирается поучать или регламентировать гражданское общество, это невозможно. Задача ее - легализовать институты и отношения гражданского общества, обеспечив подлинно нормальное его структурирование и развитие.
Четвертый раздел определяет основы федеративного устройства нашей Республики. Принцип однотипности и равноправия субъектов федерации для нас непреложен, к этому мы наверняка придем. В проекте конституции делается шаг к уравнению прав и возможностей различных по своему составу участников Федерации - национально-территориальных образований и собственно российских земель, наделяемых одинаковым конституционно-правовым статусом. Это наверняка ускорит неизбежную "губернизацию" России. При всей открытости и гибкости Российской Федерации нами проводится ясная линия на укрепление единства государства. Государственный суверенитет неделим; не может быть суверенитета вплоть до подъезда в доме, государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом в пределах закрепляемых конституцией полномочий.
Российская Федерация не создавалась снизу, через объединение частей; она "федерировалась" сверху, отдавая часть полномочий из центра на места. Один из последних примеров этого процесса - девятый параграф Декларации о государственном суверенитете РСФСР. И когда сегодня заводят речь о федеративном договоре, спекулируя на законных стремлениях автономий и краев к существенному расширению предметов их ведения, то за фасадом высоких слов подчас проглядывают нечистоплотные попытки развалить наше единство. Лишь бы любой (пусть даже такой!) ценой укрепить структуры центральной союзной власти. Конституция станет лучшей и самой надежной основой развития новых внутригосударственных отношений между участниками Федерации.
Пятый раздел закрепляет в Российской Федерации по-новому организованную систему государственной власти. Проводится четкий принцип разделения властей, взаимных сдержек и противовесов. По горизонтали через разделение законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной властей; баланс полномочий президента, парламента, правительства, Верховного и Конституционного судов. По вертикали через разграничение полномочий и предметов ведения общероссийской власти, республик и земель в составе Федерации, местной власти и местного самоуправления. Разделить "единое и неделимое" полновластие советов, провести десоветизацию власти, дать разумные полномочия местному самоуправлению - одна из непростых задач новой конституции. Советская система меняется, так и не оправдав многих надежд.
Мы не вправе навязывать гражданам именно советскую форму власти: Моссовет, Ленсовет, Рязанский горсовет уже от нее уходят? Мы предлагаем в проекте, что "местное самоуправление включает местные представительные органы, демократически избранные исполнительные органы, органы общественного самоуправления, различные формы непосредственного волеизъявления населения. Название органа, порядок избрания и деятельности органов местной власти определяются республиками, землями в составе Российской Федерации". Так что любители советов могут с полным правом сохранить Советы - конституция сему не препятствует. Сторонники же муниципальной власти также получают простор для приложения разумного мирового и российского опыта.
Шестой раздел содержит заключительные положения, в том числе, порядок вступления конституции в силу и порядок (весьма непростой) ее изменения.
Седьмой раздел - переходные положения, их требует самый характер переходного периода. Не все положения новой конституции вступят в силу одновременно. Трудно проснуться в один прекрасный день и увидеть на дворе желанные благости.
Конституционные нормы будут входить в нашу жизнь по мере вызревания нашей готовности к новому строю. Наличие переходных положений - есть механизм защиты конституции; будучи гибкой и соответствующей жизненным реалиям, Конституция защитит сама себя от опасностей нарушения постоянного попрания некоторых, слишком уж "заоблачных" на сегодня норм в переходный период.
Необходимые пояснения к конституции, толкование отдельных терминов, перечень упоминаемых в тексте конституционных законов предполагается дать в особом комментарии, пояснительной записке к тексту Основного закона. Это поможет гражданам лучше разобраться в сути документа и намерениях законодателя.
V. РАЗДЕЛЕНИЕ И ВЗАИМНОЕ УРАВНОВЕШИВАНИЕ ВЛАСТЕЙ
Одна из центральных в нашей концепции - идея разделения и уравновешивания властей. Она проводится в 3-х плоскостях:
1/ Власть в общем политическом смысле и ее конституционное ограничение. Государственные или общественные организации в своей деятельности обязаны соблюдать полноту реализации прав человека, уважать народный суверенитет, они не могут быть направлены на исключительное или путем насилия овладение властью или удержание власти; всякий имеет право и обязанность выступить против подобных устремлений. В чем смысл такого запрета? В том, что ни одна политическая организация не может игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, не может непосредственно отправлять властные функции, не может стремиться к уничтожению иной политической организации, либо ее социальной опоры. Недостаточно провозгласить политический плюрализм, нужно принципиально исключить возможности концентрации власти и порождаемого этим насилия. Подобные действия конституция определяет как противоправные. Посему целесообразно (подобно тому, как это сделано в Конституции ФРГ) в отдельной статье изложить критерии конституционности и подчеркнуть: силы, которые соблюдают перечисленные критерии - конституционны и могут действовать свободно.
2/ Функциональное разделение властей, система сдержек и противовесов. Этот принцип вообще не был реализован в условиях реального социализма, посему не укрепился в нашей политической культуре.
Существенно, что система сдержек и противовесов призвана работать не только между основными ветвями власти, но и внутри самих этих ветвей. Это предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов государственной власти.
Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами президента, конституционным судом. Внутренним ограничением является и двухпалатное построение парламента.
Исполнительная власть имеет свои ограничения. Ключевая фигура - президент республики. Основу его легитимности дают прямые выборы. Президент ограничивает власть парламента, но и сам ответственен перед ним. Президент возглавляет исполнительную власть, но эта власть разделена между президентом, правительством, местной властью. Внутреннее разделение предлагается и для судебной власти. Конституционный суд не является частью общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры (общий прокурорский надзор почти упраздняется, но происходит усиление прокурорского надзора в судебно-следственной практике: главное для прокуратуры - поддерживать государственное обвинение в уголовном судопроизводстве), вводятся системы экономических судов, административных судов, Государственной финансовой инспекции.
3/ Следующей плоскостью разделения властей является развитие самоуправления, власти самоуправляющихся сообществ: региональных (республики, земли) и местных. Конституция пропитана духом самоуправления, его гарантиями для различных естественно возникающих сообществ: местных, региональных, национальных, социальных, производственных, религиозных и иных сообществ. Исходя из того, что это формы самоуправления граждан, Конституция обеспечивает экономические условия, необходимые для самоуправления: свободу труда, собственности, предпринимательства и инициативы.
4/ Отсюда - особое внимание экономической системе, ее отделению от политики и от власти. Экономику преобразил Закон о собственности, гарантирующий равноправие различных - перечисляемых! - форм собственности. В новой же конституции закрепляются всего три принципа:
А. Принцип нейтралитета по отношению к различным укладам и секторам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом (в том числе, перед конституцией) - ставящее их в равные условия свободной состязательности друг с другом;
Б. Принцип свободы предпринимательства и гарантии его реализации;
В. Не определяются субъекты экономической системы - ими могут быть как предприятие, так и отдельный человек.
Конституция гарантирует одинаковые права юридическим лицам - владельцам собственности, собственникам - но не перечисляет форм собственности, не иерархизирует их. Нет выделения социалистической или общенародной собственности в качестве "основы экономической системы страны". Конституция обязывает государство гарантировать равенство перед законом и равенство возможностей для разных собственников - в их деятельности по использованию и приращению своего блага как части блага общего.
...Вспоминаю справедливую мысль академика К. Кульчара, одного из отцов венгерской конституционной реформы 1989 года: "Логику разделения властей и недопущения монополизма, поддержки прав граждан следует применять во всем тексте Основного Закона". Российская конституция следует такой же здравой логике.
VI. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА
Наша конституция - вовсе не венец определенного пути, не некий цементирующий итог. Скорее наоборот: она задает ориентиры для общественного и государственного развития и открывает собой новый этап реформ - не только конституционно-государственной, но и отдельных, сопряженных с ней преобразований в различных областях жизни общества. Я бы сопоставил значение предлагаемой реформы с великими реформами Александра II-го, состоявшимися в 60-х - 70-х годах прошлого столетия.
Новый Основной Закон не просто меняет режим, но становится путеводной нитью для последующего комплекса преобразований. В тексте конституции содержатся отсылки к нескольким десяткам законов. Это целая программа законодательной работы.
Органические законы конкретизируют, как нам прийти к новому жизнеустройству. Подготовка и принятие пакета таких законов - следующий после принятия конституции шаг. Частью он уже выполняется.
VII. КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И ПРОБЛЕМА СОЮЗА РЕСПУБЛИК
В исторической Декларации о государственном суверенитете РСФСР нам удалось отстоять само сердце государственного суверенитета: полноту власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР и верховенство Конституции и законов Республики на всей ее территории. Новая конституция закрепляет этот непреложный для россиян принцип.
Возможно ли нам утратить конституционную инициативу, главный козырь нашего суверенитета? Конституция Республики оговаривает ее право на добровольное объединение с другими суверенными республиками (государствами) в Союз на основе договора. Однако, не включены положения о конкретном Союзе ССР.
Вместе с тем, проект без обиняков гласит: Российская Федерация уважает неотъемлемые права всех народов СССР и признает особое значение традиционных связей с республиками, исторически образовавшими СССР. Мы подтверждаем принцип добровольных двусторонних и многосторонних межреспубликанских договорных отношений - видя в них здоровую основу нового Союза - с более сложной федеративно-конфедеративной структурой. Если такое случится, то уж никак не на всевластии репрессивных органов. Не политическая воля "авангарда" явится стержнем нового Союза, им станет открытый общий рынок - товаров и идей, свободного обмена людьми и ресурсами, через который будут реализовываться интересы и способности участников сообщества.
VIII. ПОМОЧЬ ПОНЯТЬ И ВОСПРИЯТЬ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ
Спрашивают все настойчивее: где главные препятствия на пути новой конституции?
Главные преграды - отсутствие традиций плюс распад общества и государства. Задача сложна: не просто написать конституцию, но заложить традицию глубокого уважения к личности и праву, суду и государству, обществу и власти.
Когда я спрашивал американских сенаторов - что бы они хотели изменить в своей Конституции, то нередко слышал: "ничего - мы глубоко веруем в ту, которая есть". Прийти к такому вот - почти набожному - отношению к Основному закону в России будет нелегко, но необходимо.
Конституции надобно занять особое, исключительное место не столько в системе законодательства, сколько в российских умах. Постараемся преодолеть вросшее в нас глубокое игнорирование конституции; Основной закон должно не только уважать, но и соблюдать.
В этой связи обращаю внимание читателя на главу "Судебная власть", подготовленную подкомиссией под руководством Б.А. Золотухина. Впервые в нашей истории судебная власть выносится на особое, отдельное и высокое место; как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности она призвана обеспечивать справедливость и торжество закона в обществе. Такой подход позволяет надеяться на подлинно независимое правосудие и уважение к суду. Суду, который является не группой аппаратчиков, заботящихся о сиюминутной популярности в связи с предстоящими выборами, но Суду, способному действенно защищать даже самое непопулярное меньшинство и право граждан на протест против беззакония. И делать это лучше всякой прокуратуры.
Новая конституция приобретает большое воспитательное значение, становится отправной точкой для усвоения незыблемых истин и неизбывных традиций, без которых есть лишь черная дыра социалистической законности.
Можно подготовить очень хороший проект, но это меньшая часть дела. Важнее обеспечить последующее восприятие конституции, верно установив ход конституционного процесса.
IX. КТО И КОГДА ПРИМЕТ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ: НАБРОСОК ПЛАНА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА
Уважения достоин документ достоверный; встает проблема легитимности новой конституции. Конституция будет подлинным и основным законом, коли будет принята полномочной на то властью.
Мировой опыт свидетельствует: Основной закон принимает сам народ - либо непосредственно, через всенародную ратификацию, референдум, либо через уполномачиваемых на то полномочных своих представителей.
Мы осознаем, что Съезд народных депутатов РСФСР слишком обременен шорами политических симпатий, чтобы в гордом одиночестве принять документ, предполагающий смену "социалистического выбора и коммунистической перспективы". Возможно ли, чтобы орган, избранный по старой Конституции, старому закону о выборах принял Основной закон нового, суверенного, демократического, правового и социального государства?
В наше бурное время оформляются самые разнообразные направления политической мысли и действия; избранный же по перестроечным, образца 1988-1989 года законам Съезд уже не отражает реальный расклад сил в российском обществе. Времени на раскачку не осталось. Конституция - важнейшая основа для перехода к правовому государству, рынку и улучшения жизни народа.
Путь к новой Конституции лежит через ряд этапов; среди них:
а/ подготовка предварительного проекта Конституции;
б/ проработка проекта в комитетах и комиссиях российского парламента; учет массы предложений, совершенствование проекта;
в/ опубликование проекта, подключение к его обсуждению всех желающих россиян;
г/ вынесение проекта Конституции на Съезд народных депутатов РСФСР;
д/ через средства массовой информации - объективное разъяснение положений конституционной реформы;
е/ назначение сроков республиканского народного голосования, подготовка и проведение референдума по проекту новой Конституции.
Не исключаю, что если принятие новой конституции возложат на нынешний Съезд народных депутатов, обществом будет использована широкая гамма средств давления на этот орган. Вспомним отношение народа к труднейшему избранию первым Съездом Председателя Верховного Совета РСФСР - хотя опросы общественного мнения показывали, что доверие народа на стороне Б.Ельцина.
Мы завершаем этап подготовки проекта - этап профессиональной работы. Начинается этап политической работы по обеспечению принятия новой Конституции. Это в 1977 году было легко, все шло через всенародное обсуждение и одобрение документа, подводившего итоги "исторического этапа на пути к коммунизму". Теперь сложнее.
Идет нервное соревнование двух революций - уличного бунта и коренной конституционной реформы. Принятие конституции открывает простор для возрождения российской государственности и развития общества. Поле деятельности огромно, оно общее; и каждому, представителям различных партий и слоев найдется место для самопроявления во благо России.
Мыслимо ли, чтобы нынешний Съезд народных депутатов принял документ, предполагающий изменение порядка его формирования и его состава? Ведь значительная часть сегодняшнего Съезда представляет не народ, а прежде властные структуры компартии. Предоставление такому форуму права на принятие новой конституции - дело рискованное; это напоминает азартную рулетку, тогда как ставка в подобной игре слишком высока.
Казалось бы: естественнее было бы созвать Учредительное собрание для принятия новой конституции. В его пользу говорит возрождение интереса к прошлому народа и его государственности; Учредительное собрание - символ парламентского, правового пути развития революции, попранного большевиками... Состав такого Собрания более реально представил бы наше общество. Учредительное собрание можно созывать по-разному. В условиях революционной ситуации - очень быстро и решительно; в условиях многопартийности - спокойно, путем открытой предвыборной борьбы между различными политическими силами. Но, подумав, мы отложили мысль о целевом Учредительном собрании, способном заместить собою Съезд депутатов.
Сегодня упор делаем на всероссийское народное голосование (референдум) по новому Основному закону. Нас все время пугают "выбором, сделанным народом в октябре 1917-го года". Пусть наконец этот выбор состоится: если на референдум пойдут альтернативные проекты и будет выбран самый достойный из них.
X. ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - НА РЕФЕРЕНДУМ!
Мы готовы к решающему голосованию по проекту новой конституции, первому в нашей стране конституционному референдуму.
Представительное учреждение - каким является наш Съезд народных депутатов РСФСР - организовало разработку и обсуждение проекта новой конституции. Однако, его принятие не может стать исключительным делом этого Съезда. Объектом волеизъявления граждан Российской Федерации станет проект нового обустройства России, сами россияне вынесут окончательное решение этого вопроса.
Великий просветитель Руссо спрашивал: "как может быть представляема воля?". Мысль нам особенно близка и понятна. Основной закон, не принятый через референдум, непосредственно квалифицированным большинством избирателей, уже не вполне является выражением общей воли.
А между тем, процедура референдума не раз применялась в различных странах мира как раз для принятия конституций. Приведу лишь несколько примеров (в хронологическом порядке):
- Конституция Луи Бонапарта - Конституция VIII года во Франции (1799 г.): утверждена народным голосованием (плебисцитом);
- Основные конституционные принципы Луи Бонапарта во Франции (1852 г.): приняты народным голосованием (плебисцитом);
- Конституция IV Французской Республики (1946 г.): разработана учредительным собранием и одобрена всенародным референдумом;
- Конституция Дании (1953 г.);
- Конституция V Французской Республики (1958 г.): разработана и утверждена правительством, окончательное решение принято на референдуме;
- Конституция Турецкой Республики (1961 г.);
- Конституция Сенегала (1963 г.);
- Конституция Греции (1968 г.);
- Конституция Гамбии (1970 г.);
- Конституция Малагасийской Республики (1972 г.);
- Конституция Камеруна (1972 г.);
- Конституция Чили (1980 г.).
Последним Основным законом, принятым через референдум, стала Конституция Филлипин (1987 г.). Богатый опыт и практику непосредственной демократии накоплен в Швейцарии, США, Австралии - там проводят референдумы часто.
Нельзя не отметить, что наши учебные пособия по государственному праву "буржуазных стран" трактовали подобные референдумы негативно, считая, что процедура народного голосования "создает оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов".
Оно и ценно, что высказываясь однозначно "за" или "против" проекта конституции, гражданин определяет свое отношение ко всему проекту в целом, его концепции, политической и нравственной ориентации. Гражданин голосует не за отдельные положения Основного закона, а за тот вектор, который данный проект задает всему обществу и всему государству.
Конечно, идеальным явился бы созыв специального конституционного учредительного собрания, проведение демократических выборов на такое собрание. Однако, сложная ситуация не позволяет нам идти на очередные выборы; люди справедливо возмущаются - "сколько можно голосовать, а жизнь все хуже и хуже!"... На выборы народ уже не пойдет. Если что и заставит встрепенуться - так это новая, не навязшая еще в зубах форма непосредственного участия в политике: референдум.
Участие в нем сопоставимо с всенародными прямыми выборами делегатов учредительного собрания (ассамблеи), способного принять конституцию. Но второй вариант сложнее: гражданин сначала голосует за своего представителя, который впоследствии (быть может) проголосует при утверждении конституции на заседании такого собрания (ассамблеи).
Замечательные наблюдения в пользу принятия конституции через референдум, как ни удивительно, мы находим у "старорежимного" правоведа С.А. Котляревского: "...при известных социально-психологических состояниях наличной среды институты непосредственной демократии могут в большей степени отвечать началам правового государства, чем последовательно проведенный в его классических очертаниях представительный строй. Мы имеем в виду обстановку, в которой у массы избирателей рождается сознание, что этот строй не способен обеспечить указанное качество законов. Особенное значение это имеет для таких законов, которые возлагают известныя новыя обязательства на население. Оторванность парламента от страны может стать очевидным фактом, который переживается, как нечто неправомерное, нарушающее права, а не только интересы граждан. В этом случае введение институтов непосредственной демократии может быть одним из средств обеспечить правовое верховенство".
Наконец, несколько цифр: в конце 1990 года 55 процентов опрошенных россиян и свыше 70 процентов москвичей высказались за принятие конституции именно через референдум, а не на Съезде. А по данным февральского 1991 года общереспубликанского опроса ВЦИОМ лишь 11 процентов россиян однозначно не приняли бы участия в подобном голосовании и лишь 3 процента высказались бы против нашего проекта конституции. Вот так.
XI. СМЕНА ВЕХ
Осенью 1990 года сложилось своеобразное положение: проект еще не опубликован, а нападки льются полным потоком. Особенно отличаются "Советская Россия" и "Правда"; да и местная печать не уступает.
Но ведь это уже было: так называемая "критика буржуазных концепций" при отсутствии знакомства с самими критикуемыми концепциями. При голосовании по вопросу об опубликовании проекта часть членов комиссии была против: пускай-мол критика продолжается, а проект выносить на народ не следует, дабы не смущать.
В одиночку отстоять наше стремление к обновлению не удастся. Те, кто довел Россию до ручки, приложат все силы и погубят реформу, а виноваты будут демократы, Ельцин и новая конституция.
Нам нужна помощь сограждан - пусть дело мирной конституционной реформы станет общим для всех нас делом. Надо вместе отстоять нашу конституцию.
Россия вышла на качественно новый этап своей истории. Изменилось прежнее положение дел, при котором судьба обновления находилась в руках ограниченного круга авторитарных модернизаторов и их аппарата. Два встречных потока определяют возрождение России: становление гражданского общества внизу и становление демократической государственности сверху. Реформа входит в противоречие с государственной логикой "демократического, гуманного социализма" - той, на которой построены действующие конституции Союза и России.
Можно потратить изрядно сил и средств на подновление основ закрепленного в нынешней конституции строя, до умопомрачения латать поправками манифест социализма. Но успешно реформировать можно лишь дееспособную систему; недееспособную следует менять. И не на баррикадах, а в ходе мирного, последовательного конституционного процесса.
Принятие нового Основного закона продолжит многотрудный переход к демократическому правовому государству, свободному гражданскому обществу, современному образу жизни. Разумный план подготовки, принятия и усвоения новой конституции - первооснова перехода к нормальной системе.
XI. ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Сейчас, после нескольких месяцев напряженнейшей работы над проектом конституции для России, можно сказать со всей определенностью: мы решили первую часть поставленной первым Съездом народных депутатов РСФСР задачи - подготовили новую Конституцию для России.
Завершен этап написания проекта. Впереди - самая широкая работа с обществом, его представителями в российском парламенте по разъяснению структуры, принципов и содержания проекта.
Надо готовить общественное сознание и публику к завершающему этапу нашей ответственной работы - к принятию новой Конституции Российской Федерации.
[1] С дополнениями и изменениями 1991 года. В ранних редакциях опубликовано в: бюллетене "Конституционный вестник", 1990 No2., С. 4-19; журнале "Народный депутат", 1990. No 15 (октябрь) 1990, С. 80-88; сборнике "Конституция Российской Федерации: проект с комментариями", М.-Красноярск, 1991. С. 109-122; "Комсомольской правде" от 2 сентября 1990 г., "Сибирской газете" (Новосибирск) от 29 октября 1990 г.
______________________________________
Декабрь 1990 - май 1991 гг.
Прошлое и будущее проекта Российской Конституции. (Конституционные записки. Часть 2).
"...за спиной Б.Ельцина - "дикая", алчная буржуазия, которая способна на многое, лишь бы воцариться на троне. И если это случится, дальнейший исход сомнений не вызывает: уже давно ждет своего часа "румянцевская" конституция, в которой каленым железом вытравлено все советское".
"Правда", 6 июня 1991 г.
Написание Конституции - дело не обыденное. Судьба распорядилась мне заняться этим нестандартным трудом и длится это занятие уже больше года. Поделюсь тем, что остается вне гласности, но вызывает законный интерес сограждан.
НАЧАЛО В конце 1989 г. меня, научного сотрудника Института экономики мировой социалистической системы АН СССР, вызвал его директор, народный депутат СССР, академик О.Богомолов.
Его как раз избрали в Конституционную комиссию Съезда народных депутатов СССР. Академик предложил подумать о новых подходах к новой союзной Конституции. Задание захватило; оно удачно совпадало с потребностью независимого клуба "Демократическая Перестройка" (председателем коего мне тогда довелось быть) выработать собственный подход к проблеме государственного строительства в условиях перехода к демократии. Вскоре родилась первоначальная концепция.
Затем подоспели и прошли выборы депутатов России. И на первом же оргсобрании московских депутатов на журфаке МГУ мы сколотили Конституционную комиссию блока "Демократическая Россия". Мы работали как теневая комиссия, альтернативная 6-ой комиссии, созданной официально... В заседаниях приняли участие народные депутаты РСФСР Е.Амбарцумов, И.Безруков, Г.Бондарев, М.Бочаров, Л.Волков, М.Захаров, Б.Золотухин, С.Ковалев, Е.Кожокин, А.Медведев, В.Медведев, П.Медведев, В.Олейник, О.Румянцев, Ю.Рыжов, А.Сурков, В.Шейнис, Ф.Шелов-Коведяев, С.Юшенков, другие депутаты; народные депутаты СССР В.Кириллов и А.Оболенский; эксперты - юристы и политологи М.Емельянов, Л.Мамут, К.Янков и др. Неформальный и неподдельный интерес дал хорошие плоды: в апреле-мае 1990 г.
мы подготовили целый пакет материалов, среди них: 1/ первоочередные изменения в Конституции РСФСР; 2/ проект Декларации о государственном суверенитете РСФСР; 3/ проект Постановления I-го Съезда народных депутатов РСФСР "О конституционных принципах Российской Федерации".
Разработки и проекты документов были переданы в Секретариат I-го Съезда, вызвали интерес депутатов. Я твердо убежден: без столь тщательной, вдумчивой и энергичной подготовки не было бы главного успеха того первого нашего Съезда - не было бы Декларации о государственном суверенитете РСФСР.
Принятие Декларации 12 июня 1990 г. было не просто тактическим ходом, сплотившим Съезд, не просто красивым политическим действом; оно знаменовало собой начало крупной конституционной реформы в Российской Федерации. Декларация стала основой для подготовки новой Конституции и совершенствования всего законодательства Республики.
КАК ШЛА РАБОТА НАД ПРОЕКТОМ КОНСТИТУЦИИ
Постановлением первого Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 года была образована Конституционная комиссия из числа народных депутатов в составе 102 человек. О важности Комиссии свидетельствует уже тот факт, что ее возглавили непосредственно Председатель Верховного Совета РСФСР и его Первый заместитель.
22 июня 1990 года Председатель Верховного Совета РСФСР издал Распоряжение "О порядке деятельности Конституционной комиссии", в котором утвердил состав Рабочей группы Конституционной комиссии (31 чел.), Секретаря комиссии, перечень из шести подкомиссий, состав Группы экспертов, технический секретариат и его руководителя. В Распоряжении определены необходимые меры по организационному, финансовому и информационному обеспечению деятельности Комиссии, а также примерный план работы Комиссии на 1990 год.
Характер работы определяли довольно жесткие сроки: в декабре 1990 г. следовало уже завершить подготовку проекта новой Конституции РСФСР. Вообще-то, I-ый Съезд депутатов РСФСР поручил Конституционной комиссии решить две неравнозначные задачи: 1/ подготовить проект Закона об изменениях в действующей Конституции; 2/ с учетом итогов референдума по основным принципам новой Конституции подготовить проект новой Конституции для обсуждения на следующем Съезде(предполагалось, что он состоится в январе 1991 года).
Перед Комиссией встал закономерный вопрос: как быть? Править самый нарушаемый закон - нынешнюю Конституцию? Критический анализ показал: в правке нуждаются не одна и не две, а, по крайней мере, 60 статей. По правде говоря, в коренном пересмотре нуждался и нуждается весь продукт брежневско-сусловского законотворчества, от написанной на классическом "новоязе" ископаемой преамбулы - до последней, 185-ой, статьи...
Понятно, что главным направлением работы нашей Комиссии стало совсем не латание старых конституционных дыр, а разработка новой Конституции Российской Федерации.
Работа над проектом фактически шла в три этапа.
На первом (июль-август 1990 г.) шла подготовка к написанию проекта: сбор материалов, командировки (как по России и Союзу, так и за рубеж), многочисленные беседы с экспертами, учеными, политиками.
На этом этапе: а/ была организована работа Комиссии, всех ее подкомиссий и служб, задействованы эксперты и исследовательские центры, сформирована конституционная библиотека, налажено международное сотрудничество, налажено регулярное информационное обеспечение членов Комиссии необходимыми разработками; б/ усилиями Рабочей группы наполнен "портфель" комиссии: наработан существенный и весьма содержательный задел по структуре новой Конституции, основным принципам конституционного строя Российской Федерации, по основным разделам текста нового Основного закона, по вопросу о референдуме.
Главное: был создан работоспособный коллектив единомышленников, способный к решению поставленной высокой задачи - подготовить проект новой Конституции и обеспечить механизмы ее принятия.
Работалось столь же легко, как накануне I-го Съезда - сам масштаб задачи, казалось, окрылял участников проекта.
Довольно скоро достигли согласия по предложенной мною концепции новой Конституции, перечню, последовательности и составу ее основных разделов и основным особенностям документа (см. N2 "Конституционного Вестника"; журнал "Народный депутат" N15/1991).
Вскоре разработчики разделились на шесть подкомиссий, которые представили уже к концу августа 1990 г. тезисы ключевых разделов.3 Нарабатываемые материалы раз за разом рассылались членам Комиссии.
На втором этапе мы взялись за сам проект Конституции.
Это были воистину самые напряженные и самые высокие недели: "рыбу" (так мы прозвали "заготовку") сделали за 5 недель.
Свели на компьютере проекты подкомиссий и поехали на первую нашу "сессию" на базу Совмина РСФСР в Архангельском. Первый вариант проекта был символично завершен к 6 октября как-раз накануне последнего (как нам тогда казалось) празднования Дня брежневской Конституции...
Журналисты оповещали публику о готовящемся проекте; особый успех выпал на долю одного из первых тогда спецвыпусков "Парламентского вестника России", мастерски сделанного Р.Микаиловым и С.Носовцом. В обществе пробуждался интерес к загадочному проекту.
Рабочая группа с волнением ожидала пленарного заседания; заседание Комиссии 12 октября 1990 года стало поворотным: "рыба" была принята за рабочую основу 46 голосами "за" и 11 "против" (см. стенограмму в N3 "Конституционного вестника").
Проект из "рыбы" превратился в официальный документ высшего органа государственной власти РСФСР. С этим уже можно было выходить на широкую общественность.
Затем к обработке текста подключились комитеты и комиссии Верховного Совета, депутаты РСФСР различного уровня, исследовательские учреждения, вузы, да и просто энтузиасты.
Пошли обсуждения в парламентских комитетах и комиссиях, в вузах и научных центрах, на сессиях местных советов.
Через месяц был дан настоящий бой "могильщикам", "похоронной команде" социализма - так окрестили рабочую группу. Тем не менее, пленарное заседание Комиссии 12.11.90 г. вывело работу многих людей на логическое завершение: было решено опубликовать проект Конституции Российской Федерации.
Он появился в "Российской газете", "Аргументах и Фактах", "Советской России"; всего, вместе с дальнейшими перепечатками, наш проект разошелся небывалым доселе тиражом в 40 млн. экземпляров.
Это была победа: каждый гражданин РСФСР смог отныне составить собственное мнение относительно положений этого конституционного документа, представляющего несомненный вклад в современное конституционное право.
ЗАЧЕМ СЕГОДНЯ НУЖНА КОНСТИТУЦИЯ
Нам говорят: в переходный период не до Конституций. Мы с этим не согласны, ибо исходим из следующих соображений.
Во-первых: налицо некоторая хаотичность в законотворческой работе Верховного Совета и Съезда. Не видно четкой линии, четкого плана и последовательности в подготовке и принятии новых актов. Странным представляется такой порядок, при котором сначала принимаются законы и затем - под принятые уже положения - кроится и Основной закон. Новая Конституция даст четкий план законотворческой деятельности парламента.
Во-вторых: следует подвести конституционную базу под проводимые и намечаемые верховной властью России преобразования. В проекте Конституции содержатся отсылки к 35 конституционным законам. Они раскрывают и конкретизируют положения новой Конституции, дополняют конституционную реформу пакетом сопряженных с нею частичных реформ: государственных органов, аграрной, военной, судебной, местного самоуправления (земской) и др.
В-третьих: мы идем к новому Союзу суверенных государств.
Россия не сможет называться равноправным созидателем этого содружества, если реально не станет равной среди равных.
Конституция позволит дополнить и упрочить государственный суверенитет РСФСР. Будет ч т о делегировать в совместное ведение республик. Убежден: сперва стоит конституционно уладить внутригосударственные 2 0отношения в Российской Федерации 2 0и лишь на такой основе приступать к договорному решению 2 0межгосударственных отношений в рамках Союза. Первично государственное устройство России, других союзных республик, а содержание и заключение Союзного договора - вторичны.
Договорной Союз составляют конституционные Республики.
В-четвертых: общественное сознание сегодня дезориентировано. Идет смена символов, идеалов, понятий, устоявшихся представлений. Дальнейшее развитие общества становится невозможным, если не предложить обществу некую систему координат - четких, понятных и привлекательных ориентиров. Ими могут стать понятные мировой цивилизации ОСНОВЫ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ СУВЕРЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Таким образом, классическая российская альтернатива: "конституция или севрюжинка с хреном" для нас, разработчиков, звучит вполне определенно. Только на основе нового жизнеустройства мы получим и желанную севрюжинку. В противном случае останется лишь хрен.
Разделились мнения относительно темпов и сроков подготовки и принятия проекта. Одни, например С.Н.Бабурин, В.
Б.Исаков, настаивают на том, что Конституция должна закрепить уже принятые изменения, отразив процессы, происшедшие в обществе. Делается вывод: дескать, с принятием новой Конституции торопиться не следует. Я придерживаюсь обратного мнения: новая Конституция даст толчок и солидную основу для идущей сейчас крупной реформы.
В российской истории были аналоги и тому, за что ратует Бабурин, и тому, что отстаиваем мы. В 1879-1880 годах комиссией Лорис-Меликова были подготовлены проекты Основного закона, которые закрепляли итоги реформ двух предшествующих десятилетий. Не получилось. А вот "Свод основных законов", первая российская Конституция 1906 г., которая последовала за Высочайшим Манифестом Николая II, напротив - успешно начала волну реформ. Последующие столыпинские преобразования опирались именно на этот документ.
В докладе И.С.Силаева на II-ом Съезде прозвучало сравнение намечаемой аграрной реформы с преобразованиями, проводившимися П.А.Столыпиным в 1906-1911 гг. Хочу подчеркнуть, что столыпинская реформа опиралась на положения первой российской конституции - Свод основных государственных законов, принятый 23 апреля 1906 года. Это стало прочной основой для обновления всего села, пищевой промышленности, отношений собственности в деревне. Опора на рачительного хозяина, крепкого собственника дала обильные плоды в прямом и переносном смысле.
Мне представляется, что сейчас Россия много ближе к ситуации 1906-го. Первая русская конституция тоже рождалась в условиях общественного кризиса, "смуты". Ее принятия требовала оппозиция, понимали необходимость этого шага и дальновидные представители правящих кругов. Тогдашняя конституция случилась именно как документ национального согласия. Мы сейчас тоже переживаем время смуты, и новая Конституция может помочь в достижении общенационального согласия - согласия вокруг дела, вокруг перемен, вокруг возрождения.
Конституция - это стратегия идущих и грядущих перемен. Не имея конституционной опоры, сегодняшняя реформа, в частности - земельная, рискует пойти не по русскому, а по китайскому пути. Т.е. по пути временного решения "проблемы риса" при сохранении тоталитарного режима. Последнее рано или поздно сводит на нет и некоторые аграрные успехи - и риса не станет, и "буржуазная либерализация" побоку.
КАК ПОШЛО ОБСУЖДЕНИЕ ПЕРВОГО ПРОЕКТА
Мы только еще дорабатывали проект, как "товарищи оппоненты" развернули ожесточенную кампанию по его ошельмованию.
Первой проснулась Российская Компартия. На соответствующем своем Пленуме она приняла постановление: проект новой Конституции является антинародным, антисоциалистическим, антисоветским и антидемократическим, направлен он на конституционное закрепление государственного переворота. Верным своим сынам партия предписала вести непримиримую борьбу с заранее ненавистной Конституцией.
Наиболее ясно высказался второй секретарь ЦК КП РСФСР Ильин: в базисе новой Конституции - капитализм в самой его дикой форме; а в надстройке - тоталитарный диктаторский режим президента в псевдодемократической упаковке. Вот так простенько и со вкусом. Никаких сомнений.
Находящаяся вне зависимости от конкретных лиц народная мудрость гласит: солдат любит красное, а дурак - ясное.
Вооружившись оружием идеологическим, рать активистов рванулась в "последний и решительный" бой. Возглавила поход газета коммунистов России - "Советская Россия", призвав всех собратьев по классу "сказать НЕТ конституции воров и грабителей".
Схема использовалась все та же, успешно апробированная в 30 -х годах, когда трудящиеся страны советов требовали смерти "банды псов и палачей"; в 70-х, когда гневно добивались высылки "отщепенцев и диссидентов" Сахарова и Солженицына; в 80 -х, когда клеймили "самодельщиков и самозванцев", оплачиваемых ЦРУ - неформалов, межрегионалов, демократов.
Умение создать образ внутреннего врага, организовать массовое проведение бесконечных "5-минуток ненависти" - этого у НИХ не отнимешь.
Конституционная комиссия РСФСР сполна испытала на себе любовь сограждан. Пошли телеграммы. Содержание примерно одинаковое: тупо-ругательное. Просто удивительно: стоя не по колено - по горло в д... (извините за непарламентское выражение), они продолжают кричать "больше социализма!", при этом явно рискуя захлебнуться в оном...
Мы стали получать и иные сообщения: о том, как обкомы и горкомы дают установку: проводить партийные собрания, собрания трудовых коллективов, осуждать. Весьма мягкий пример, письмо К.Платонова, секретаря парторганизации ЖРЭУ-6 из Калуги: "Открытое партийное собрание нашего жилищного районного эксплуатационного управления обсудило проекты Конституции РСФСР, представленные демократами и коммунистами.
Все пришли к выводу: проект Ельцина и Румянцева не что иное, как демонтаж общественного и государственного строя. Там даже нет таких терминов, как "социализм", "советский". Это антинародный документ. Другое дело - проект группы народных депутатов РСФСР "Коммунисты России". Он получил полную поддержку. Собрание призвало народных депутатов дать решительный отпор лжедемократам, покушающимся на Советскую власть, государственный строй и целостностность СССР. Такое же постановление приняли ветераны войны и труда управления." (газета "Знамя", орган Калужского обкома КПСС, 12-04-91).
ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
Не буду вдаваться в полемику с оголтелыми тезисами оппонентов новой Конституции. Остановлюсь лишь на методах ведения борьбы с нею.
Подробный образец: Липецкая область.
Особую заботу о проекте проявили липецкие коммунисты.
Еще до официального опубликования проекта Конституции Российской Федерации в "Российской газете" и "Аргументах и фактах" в секретариат Конституционной комиссии стали обильно поступать телеграммы из Липецкой области. Только оттуда мы получили около сотни, видимо обком КПСС нашел благодатную почву на местах. В период с 20 ноября по 3 декабря в Комиссию поступило 650 телеграмм; из них 103 (т.е. 16 процентов) только из Липецкой области. В основном - с остро негативной оценкой и одинаковым набором обвинений, а подчас и угроз.
11 декабря по "Радио России" я рассказал о противоречивом ходе обсуждения проекта Конституции Российской Федерации в Липецкой области. Новые телеграммы из Липецкой области потребовали разъяснений, в частности - социолог Буртак (Липецк, ул.Ленина 25-19). Руководители области сразу подали бумагу в Комиссию Съезда народных депутатов РСФСР по этике по факту якобы вымышленных фактов...
Вот лишь несколько фактов.
- 19 ноября было проведено обсуждение в совхозе "Вперед" с.Калаусовка Грязинского района; однако организовали и проводили его не работники сельского Совета, а секретарь парткома совхоза т.А.Зеленов, зам.зав.отделом ГК КПСС т.О.Яблоков и инструктор Липецкого обкома КПСС т.В.Юшков.
- 20 ноября состоялось общее собрание трудового коллектива СТОА - собранное как партийное собрание. От всего объединения собрался 31 человек, кворума явно не было. Против проекта Конституции проголосовали 13 человек, и это решение было подано как решение трудового коллектива объединения.
Надо сказать, что на прошедших затем собраниях коллективов цехов было твердо заявлено: коллектив СТОА с решением партсобрания не согласен и выражает недоверие партийной организации объединения.
- В райкомах КПСС г.Липецка под роспись раздавали "руководящие указания" под громким названием "Будет ли Россия социалистической?". Общий смысл проекта заключается в закрытии социализма в России - пугает партийцев безымянная разработка. По этому и другим "цитатникам", заранее розданным райкомами КПСС и проходили собрания, на которых трудящиеся клеймили проект и принимали гневные решения "осудить".
- 23 ноября на III сессии Липецкого облсовета т.В.Шишкин, основной докладчик от Президиума по проекту Конституции, сделал заявление: постоянная комиссия по социалистической законности приняла решение снять предлагаемый проект с обсуждения на сессии Верховного Совета РСФСР. (Ни много ни мало). На самом же деле, комиссия по законности приняла решение о том, что требуется коренная переработка проекта. Эта переработка Конституционной комиссией РСФСР была сделана до конца ноября.
Примечательно, что на сессии попросил слова народный депутат РСФСР по Новолипецкому округу. Как только он сказал, что обсуждаемый проект еще не вынесен на всенародное обсуждение - а лишь на предварительное обсуждение местных Советов, и не следует вводить в заблуждение избирателей - то председательствующий 1-ый секретарь обкома КПСС т.В.Донских просто-напросто отключил микрофон.
С 15 ноября газета липецких коммунистов "Ленинское знамя" по-праву высоко подняла знамя беспрецедентной борьбы с заранее ненавистной Конституцией. Каких только перлов не увидишь на ее страницах - но не будем цитировать, пускай ее..
Однако, мы получили ряд сочувственных телеграмм от тружеников области, сообщавших что "по липецкой земле идет ползучая и назойливая война против новой Конституции".
Были и другие собрания - созванные по инициативе самих граждан. С одобрением проекта выступили сотрудники Института "Тяжпромэлектропроект", 135 рабочих листоотделочного цеха листопрокатного производства и 114 рабочих листопрокатного цеха номер 3 Новолипецкого металлургического комбината, ряд кафедр Липецкого политехнического института, жители микрорайонов Липецка. Так что же было на самом деле? Для выяснения ситуации на месте, Комитетом Верховного Совета РСФСР по средствам массовой информации, связям с общественными организациями и изучению общественного мнения 28-29 ноября был организован и проведен экспресс-опрос в трех городах Центральной России - Москве (столица), Липецке (областной центр), Лихославле (малый город).
В Липецке было всего опрошено 402 человека - путем уличного опроса по методике известного ленинградского социолога Л.Кесельмана. Бригада интервьюеров в течение 9 часов опрашивала жителей в трех точках областного центра: в центре города, в новостройке, на окраине с частным сектором.
При обработке осуществлялась стандартизация результатов путем перевзвешивания устранялись возможные перекосы в социально-демографическом составе опрошенных.
Как показывает практика - такого рода экспресс-опросы в целом достаточно хорошо отражают сложившееся общественное мнение. Результаты показали: впечатление от проекта Конституции в целом благоприятное * полностью поддерживают: 22 процента * в целом поддерживают : 18 процентов * скорее отрицательное : 14 процентов * абсолютно неприемлемое: 6 процентов * не смогли оценить : 40 процентов.
* процент поддержки от группы читавших проект: св.45 процентов.
Заметьте: из пришедших к 12 декабря из Липецкой области 110 телеграмм, 95 - против проекта Конституции Российской Федерации (т.е. 86 процентов). Такое вот несовпадение между итогами открытого социологического опроса (по случайной, достаточно репрезентативной, выборке) и организованным дождем телеграмм.
Приведенный пример красноречиво показывает: как коммунистическая партия добровольно поставила себя в непримиримую позицию яростного противодействия грядущему демократическому конституционному строю. Впрочем, это неудивительно: во многих развитых странах коммунисты известны своей одиозностью и антиконституционностью своих политических установок.
ПОЧЕМУ ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ БЫЛО СНЯТО С ПОВЕСТКИ ДНЯ ВТОРОГО СЪЕЗДА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ Артподготовка, проведенная с той стороны, дала определенные плоды: доверчивые советские граждане стали ощущать определенный дискомфорт в связи с частым и негативным упоминанием новой Конституции.
С другой стороны, сторонники демократического конституционного строя были не всегда активны. Разработчики занимались проектом, а не разъяснением его положений.
Народные депутаты ждали публикации окончательного варианта.
Либеральная пресса - увы! - не очень охотно шла на то, чтобы помещать материалы в поддержку новой Конституции. Однозначная поддержка возврата к здравому смыслу не в моде - ждут, что ли, когда запахнет порохом?.. Подобная стеснительность "демократов" явно мешает политическому процессу - пока разнузданность коммунистической прессы делает свое черное дело.
Мы не хотели, чтобы Съезд раскололся на два враждующих лагеря из-за проекта Конституции. От II-го внеочередного Съезда ждали решения продовольственной проблемы, принятия законов о земельной реформе, о равноправии различной собственности на землю - в т.ч. частной.
Исходя из этих соображений, Верховный Совет РСФСР, посоветовавшись с нами, пошел на изменение повестки дня Съезда - сняв с обсуждения проект Конституции. В этом проявление дальновидности и трезвого политического подхода.
Мы обсудили поправки и изменения к действующему Основному закону. При подготовке поправок мы решили идти не по пути введения нового, а по пути изъятия из Конституции тех положений, которые мешают двигаться дальше. Таких положений, увы, слишком много.
Но все это - полумеры и почти пустые припарки.
Подтверждение - судьба вопроса о частной собственности на землю. Вопрос уже был решен Верховным Советом. Но безумный наш великий антинародный хурал, Съезд, решил вмешаться. Итог - компромисс, замордовали частную собственность; вопрос о передаче земли крестьянам отдан на откуп мафии из местных советов, тесно связанной с партбюрократией и колхозно-совхозным помещичьим сословием. А значит, масштабная земельная реформа усилиями Съезда перенесена на будущее.
Опять...
Так что латание старой Конституции не спасает ни ее, ни отжившую систему.
НАШ КОЛЛЕКТИВ Один из самых значимых итогов работы над проектом Конституции: сложился замечательный коллектив. Это интеллигентные, знающие, преданные служению России и ее народу люди. Депутаты - В.М.Адров, Е.А.Амбарцумов, Л.Б.Волков, Б.А.Золотухин, С.А.Ковалев и С.М.Сироткин, П.А.Медведев, Ю.А.Рыжов, Ф.В.Цанн-Кай-Си, В.Л.Шейнис, Ф.В.Шелов-Коведяев. Увы, уже ушел от нас Р.И.Пименов, до последних сил работавший над поправками к проекту...
У нас замечательная группа экспертов, наверное самая сильная в обоих парламентах - союзном и российском: В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, Л.С.Мамут, Б.А.Страшун, а также Э.М.
Большую помощь оказывает и наш аппарат, сначала возглавляемый А.А.Собяниным, а с 1991 года - А.А.Гольцблатом.
Я счастлив, что довелось руководить этим коллективом, трижды выезжать на "коллективные писания" в Архангельское, готовить и вести заседания, быть в контакте с научными центрами Москвы и России, работать с прессой, проводить ночи напролет с верным другом компьютером - в поисках наиболее точных формулировок.
...Но, в России не может быть чистого меда. Деготь всегда к услугам желающих, а их достаточно.
После напряженнейшей работы над проектом в октябре-ноябре 1990 года на рабочую группу Конституционной комиссии был обрушен шквал ненависти. Увы, защитить нас не захотел никто из российского руководства.
Более того - стали ударять и те, на кого мы рассчитывали.
Р.И.Хасбулатов на II-ом Съезде н.д.РСФСР в декабре-90 оценил работу Конституционной комиссии "на слабенькую троечку".
Отмежевался от проекта и С.М.Шахрай, в ошибочной надежде приобрести этим лишние голоса при выборах заместителя Ельцина. Позже на сессии Верховного Совета первый зам сообщил о том, что Румянцев "не справился" с работой и после реорганизации руководство Комиссией поручено депутату В.Лукину. На ту же мельницу, увы, полили водички и В.Б.Исаков, и С.Н.Бабурин, методично выступавшие против интенсивно ведшейся работы - вместо того, чтобы делом участвовать в ней.
Сработал печальный российский принцип "не высовывайся".
Возможно, хотели успокоить оппонентов, но на деле застопорили работу на несколько месяцев. Что из этого вышло? А ничего хорошего. Подчеркиванием ненужности и бесперспективности был нанесен удар по работоспособному коллективу - каких у нас пока что мало. Кому это пошло на пользу? Только не конституционной реформе. Чудом удалось сохранить ядро группы разработчиков - депутатов, экспертов, сотрудников аппарата, но - не всех. "Иных уж нет, а те - далече...".
Организационная проблема, впрочем, остается. Конституционную комиссию многие воспринимают как в р е м е нн ы й орган, который должен подготовить новую Конституцию и разойтись. Это придает характер некоторой второстепенности нашей работе, что отражается в отношении и депутатов, и аппарата. Получается, что пишем мы Конституцию как бы на "общественных началах", н а р я д у с постоянной и основной работой.
Считаю, что ядро нынешней Комиссии (депутаты-разработчики, эксперты и секретариат) должно составить основу п о с т о я н н о го парламентского Комитета конституционной практики.
Его полномочия: конституционная инициатива; внесение предложений по поправкам; парламентский конституционный надзор за законопроектами и проектами постановлений правительства; предварительное рассмотрение и заключения по вопросам о конституционной ответственности высших должностных лиц; заключения по спорам о компетенции между высшими государственными органами; иные вопросы относящиеся к конституционному процессу Российской Федерации и практике государственного строительства.
Такие комиссии существуют в целом ряде зарубежных парламентов - и это самые уважаемые комиссии. Так, Конституционную комиссию Сената США возглавляют уважаемые сенаторы Э.Кеннеди, П.Саймон, Д.Митценбаум. Я был в Сенате, встречался с членами Комиссии, поверьте - это высоко авторитетный орган. Если мы хотим положить начало традиции высокого уважения к Конституции - Конституционная комиссия должна приобрести весомый и соответствующий ее названию статус. Задатки для этого есть - многочисленные обращения к нам и депутатов, и избирателей.
Мы начали выпускать "Конституционный Вестник" - орган Комиссии. Он выходил регулярно до января 1991 г., затем была пауза. И лишь в мае бюллетень возродился , но нужен новый уровень. Главная задача бюллетеня - обеспечить информационные условия для успешного завершения работы по подготовке, принятию и п р и м е н е н и ю новой Конституции Российской Федерации. Этот бюллетень должен стать солидным и авторитетным парламентским изданием. Нужно учредить его специальным Постановлением Президиума Верховного Совета.
ЧТО ДАЛЬШЕ? КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
1. Публикация проекта новой Конституции тиражом около 40 млн. экз. - главный пока итог нашей деятельности. Мы показали возможное направление выхода из тупика.
Огульная ругань со стороны оппонентов - тоже дело благое; если ругают, значит многое из задуманного действительно удалось. У НИХ была возможность в 4-х своих конституциях за 73 года решить проблемы государства и общества. Решена же лишь одна задача, поставленная конституцией РСФСР 1918 года: утверждение государства диктатуры. Если наше общество желает и дальше жить ТАК, как оно живет - все возможности для сохранения существующего порядка имеются.
Говорят: поторопились. Убежден: не поторопились. Кстати, временные сроки рождения первой Конституции РСФСР - от момента, когда ЦК РКП (б) выступил с инициативой создания конституционной комиссии до принятия документа V-ым Всероссийским съездом советов - уложились всего в 3 месяца и 20 дней. Это - один из многих печальных мировых рекордов советской власти, и мы и в мыслях не держим посягать на него.
Достаточно быстрая, но без паники, подготовка и публикация проекта нового Основного закона нашего общества и нашего государства пробудили огромный интерес к конституционной реформе. Этого интереса в нашей дремоте раньше просто не было. А ныне - и обсуждают, и подписи собирают, и предложения шлют интересные. Нельзя было без решительного начала добиться всего этого.
Оппоненты признают: проект сверкнул как молния. И это вызвало неприятие... Однако, без подобного напора, приведшего к массовой публикации не случилось бы толчка к зарождению интереса к идеям и методам конституционализма в России.
(Кстати, поддержка проекта налицо. Из десятка тысяч писем, пришедших в адрес Конституционной комиссии - причем, многие из них, как я уже показал выше, были инспирированы - и обработанных на специально созданной для этого АИС "Конституция" 40% выражают поддержку, 35% содержат деловые предложения и лишь 25% выражают негативное отношение.
Полностью отрицают проект лишь 16% написавших!).
2. Конституционная реформа в Российской Федерации прошла уже ряд стадий, и еще целый ряд ей предстоит пройти: Первый этап. Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР.
Второй этап. Выработка стратегии конституционной реформы через подготовку, принятие за основу, публикацию и обсуждение концепции и первых вариантов проекта новой Конституции Российской Федерации.
Третий этап. Перевод межреспубликанских отношений в СССР на принципиально новые, договорные межгосударственные отношения. Заключение серии двусторонних договоров РСФСР с другими суверенными республиками.
Четвертый этап. Шаг к парламентаризму - через перераспределение полномочий высших органов государственной власти и наделение Верховного Совета РСФСР некоторыми полномочиями Съезда, за исключением права принятия Конституции.
Сейчас идет пятый этап: изменения и дополнения действующей Конституции РСФСР через принятие и реализацию отдельных крупных блоков: - изменение отношений собственности, легализация частной собственности на средства производства, в т.ч. на землю; - введение должности Президента РСФСР; - учреждение и избрание Конституционного суда РСФСР; - начало судебной реформы, в т.ч. - создание системы экономических судов РСФСР; - реорганизация всей системы исполнительной власти; - реорганизация местного самоуправление, введение должности главы местной администрации, избираемого непосредственно населением.
На шестом этапе предстоит уладить 2 0внутригосударственные отношения в Российской Федерации, в частности путем двусторонних протокольных соглашений с четкими взаимными обязательствами. Не следует подменять российскую Конституцию Федеративным договором, что превратит РСФСР из конституционной федерации в договорную, существенно ослабив государственное единство России. Многосторонний федеративный договор возможен только как документ о разграничении полномочий Российской Федерации в целом, ее республик, краев и областей. Он может содержать общие принципы разделения функций и правомочий по вертикали, не затрагивая вопросы об органах власти и законах РСФСР. Подобный договор будет включен отдельной главой в новую Конституцию. Протокольные соглашения с автономиями и федеративный договор станут приложением и отдельными частями новой Конституции, тем самым возникнет устойчивая конституционно-договорная база национально-государственного и административного устройства Российской Федерации.
Но затягивать со всем проектом нельзя. Он - та совокупность сдержек и противовесов, без которой не будет результата от учреждения должности Президента Российской Федерации. Конституция, к тому же, закрепит основы новых национально-государственных отношений в рамках РСФСР. Вопрос это сверхсрочный. И таких немало.
Отсюда - седьмой этап: доработка, публикация, обсуждение и принятие через всенародное голосование новой Конституции Российской Федерации.
Восьмой этап. После урегулирования внутригосударственных отношений в РСФСР, принятия новой Конституции следует прямо перейти к договорному 2 0решению 2 0межгосударственных отношений в рамках Союза. Новая его модель: Союз суверенных государств, добровольно создаваемое "асимметричное" объединение республик с общим экономическим пространством. Асимметричность - в различном объеме делегируемых общим органам полномочий, что повысит гибкость системы. Главный стержень и интерес существования нового Союза - межреспубликанский общий рынок.
К Союзу могут присоединиться отдельные Республики на правах Содружества.
Создание Союза суверенных государств и возможного более широкого Содружества потребует заключения нового Союзного договора. Предстоит еще найти механизм его заключения.
Возможно, что для учреждения нового Союза потребуется собрать особое учредительное собрание из представителей суверенных республик.
Отдельный вопрос - каковы будут органы управления такого Союза: однопалатный Парламент Союза, в котором равно представлены входящие в Союз государства; Совет Президентов, как коллективный орган, координирующий межгосударственные отношения в рамках Союза; немногочисленные совместные комиссии по отдельным ключевым общесоюзным проблемам (оборона, энергетика и проч.); Совет глав правительств.
Союзный Центр не может выступать субъектом Союзного договора, своего рода суперреспубликой, подминающий под себя подлинные, а не мнимые государственные образования. Задача ближайших месяцев, если мы не желаем окончательного развала Союза - создать совместными усилиями республик в пространстве их взаимодействия новый координирующий центр.
Девятый этап. По-видимому, нецелесообразно принимать новую Конституцию Союза на данном этапе. Союз - договорное государственное образование, а республики, его образующие - конституционные государственные образования.
Союзный договор упразднит брежневскую Конституцию. Однако, в перспективе, после создания зрелого рыночного пространства, устойчивых форм межреспубликанских отношений, возникнет потребность в более тесном взаимодействии в рамках конституционно оформленного Союза суверенных государств. Через 20-30 лет Республики сами вернутся к идее федерации; таков, в частности, и опыт стран Западной Европы. Однако сегодня форсировать этот процесс преждевременно.
3. Тем временем, мы спокойно продолжаем доработку проекта. Совершенствуются формулировки, оттачивается юридическая техника, снимаются повторы, улучшается язык.
Концепция осталась прежней. Той, с которой мы шли еще на I Съезд н.д. РСФСР в мае 1990 года. Той, которая была заложена в наш первоначальный проект Декларации о государственном суверенитете, задуманной нами как первая часть действующей Конституции. Отказываться от нее мы не будем. Иной, лучшей нам не предложили. Хотя мы и провели плодотворную "третью сессию" в Архангельском вместе с представителями коммунистического проекта - депутатом Ю.М.Слободкиным и экспертом В.А.Масленниковым и даже торжественно скрепили завершенный к 21 февраля 1991 г.
проект своими подписями и пожеланиями друг другу.
Мы постарались сблизить альтернативные проекты настолько, насколько это было возможным. Попытки, кстати, еще продолжаются - и, как знать, может быть это пойдет на пользу?.. И я храню тот самый зимний проект с обращенным ко мне пожеланием Ю.М.Слободкина: "К согласию ведут только его поиски. То, что нас разделяет, не должно быть преградой для дальнейшей совместной работы".
* * * Есть шанс мирным и ненасильственным путем вернуть Россию на путь здравого смысла и благополучия. Мы начали этот путь весной 1990 года. Достойным и мощным продолжением может стать восприятие через референдум новой Конституции.
Осенью 1991 года? При одном условии. Что попытки реформаторов не останутся гласом вопиющего в пустыне. Дело конституционной реформы должно стать общенародным делом, близким для каждого здравомыслящего гражданина.
С трудом, но мы пришли-таки к многопартийности, сейчас приходим к частной собственности, завтра придем и к рынку.
Все эти фрагменты станут частью органично развивающегося целого только в условиях современного государства и культурного общества, связанных правом и конституционным строем.
Спасибо всем тем, кто проявляет внимательный и благожелательный подход. Нам вместе предстоит дорабатывать новый Основной Закон. По нему предстоит возрождать Россию.
1 Впервые опубликовано в "Конституционном вестнике", М., N5, май 1991, с.1-21.
Данная версия значительно дополнена летом 1991 года.
`Гимн беспамятству`?! Исторические судьбы российского конституционализма. (Конституционные записки. Часть 3).
"Не будет преувеличением сказать, что проект [Конституции Российской Федерации] представляет собой своеобразный гимн беспамятству, которое свойственно манкуртам, не ведающим, что такое связь времен и историческая преемственность..." Н.д. РСФСР Ю.М.Слободкин, "Советская Россия", 13.11.90.
МУЧИТЕЛЬНАЯ ПАМЯТЬ ВЕКОВ
Итак, наш проект обвинили в отрыве от корней, в искусственном переносе западных идей на российскую почву, и прочая, прочая. Короче - гимн беспамятству, да и только.
Помилуйте, Юрий Максимович и др. критики!.. Наша-то историческая память цепко хранит сложный опыт отечественных конституционных попыток. Суть однако в том, что память нельзя втиснуть в проржавевшую цистерну советского социалистического лихолетья.
Новая попытка добиться торжества конституционализма в России вовсе не нова. Держава наша на протяжении десятка веков знала целую череду подобных попыток и все они пропали пропадом; во многом, благодаря усилиям ретивых своих соотечественников с губительно-охранительным комплексом излишней полноценности. Коренные преобразования и интерес к лучшим западным образцам не получали понимания в традиционной среде.
Памятуя об этом, мы крепимся в желании не сдаваться и все -таки увидеть Россию в семье современных конституционных государств. Мы не желаем преемственности поражений; нами движет преемственность духа праотцов-основателей и реформаторов...
Конституционный процесс в России, как правило, был не просто сложным - мучительным. Отечество наше всегда страдало от господства случая и произвола в ее государственной жизни, и (как говаривали раньше) "от отсутствия органического постоянства и порядка в ея внутренних отношениях".
Конфликт между порядком рациональных идей и иррациональным хаосом укоренившихся отношений, между свободой и рабством - основа тупика большинства конституционных реформ в России.
Ведь что такое Конституция? В 1907 г. верно отвечали: "совокупность законов, правил и обычаев, определяющих характер и способы действия верховной власти в государстве, общий строй и порядок управления, права и обязанности народа и отдельных лиц по отношению к правительству и его органам. Каждое благоустроенное государство имеет и должно иметь свою конституцию, хотя бы и нигде не записанную; - иначе оно впадает в анархию или, при видимом наружном спокойствии и могуществе, постепенно теряет свои жизненные силы и неминуемо клонится к упадку". */ ("Конституция Российской Империи. С примечаниями и вступительною статьею Л.Слонимскаго".).
Обезглавленная и обескровленная Россия продолжит свой путь к упадку, ежели мы не возродим и не создадим вот эту самую живительную совокупность здоровых и твердых законов, правил, порядков и обычаев, известных и постоянных для общества и государства. Памятуя при этом о предшественниках, стремившихся направить Россию по пути разумной целесообразности и справедливости.
Давайте рассмотрим - в какой мере предлагаемые основы конституционного строя и предпринимаемые разработчиками усилия соответствуют отечественным традициям, лучшим чаяниям предтеч российской реформаторской мысли.
ДРЕВНОТА
Прообразом Конституции в Древней Руси можно, по-видимому, назвать Русскую Правду. Она являлась юридическим сводом основополагающих законов своего времени и вместе с административными и судебными грамотами составляла писаный Основной закон. Древнейшие списки Правды попадаются по свидетельству Ключевского в древних летописных сводах - в Новгородской кормчей XII столетия (Синодальный список), написанной около 1276-1294 гг.
Показательно, что эти кормчие содержали перевод византийского Номоканона - с некоторыми добавлениями. Уже Древняя Русь вступила на путь европеизации и не считала зазорным поучиться у продвинутой цивилизации юго-западных соседей.
Отметим, что Правда первоначально была составлена для церковного судьи, который был обязан разбирать и множество мирских дел. Будучи судебником, Русская Правда имела деловое, практическое значение и это важно для нас. Мы теперь очень хотим, чтобы "нормы Конституции имели прямое действие и применялись судом" (проект Конституции Российской Федерации, ст. 5, ч. 2).
Однако, недостаток государственных начал, отсутствие государственного единства, политическая слабость обедняли свод основных законов, не делая его вполне Конституцией.
СРЕДНЕВЕКОВЬЕ
В древней Руси были зачатки определенного политического уклада - сначала народно-вечевого, потом земско-представительного; но с образованием и усилением национального московского государства владычество над народом переходит всецело к служилому классу.
Когда восточная Русь благодаря Москве, "собирательнице земли русской", превратилась в сплошную Московию - великую "восточную державу" - централизованному государству, казалось, нужен был и единый свод основных законов. Но нет.
Московский царь не хотел чувствовать себя связанным правом и конституционным строем. Как говорил Грозный, "жаловать есмя своих холопов вольны, а и казнить вольны же". Свобода и законопослушание Древней Руси уступили национальному могуществу самодержавного государства. Народ же ощущал, что государство - дело царское, а не народное. На первое место вышло единство культуры, вера, воля, идеал - вот что скрепляло жизнь Руси московской. Обряд, но не Закон.
Однако, теплилось свободолюбие в боярстве. Несмотря на погромы времен Ивана Грозного, вольнолюбивые настроения нашли свой выход в боярских попытках конституционно ограничить власть царя Василия, Владислава, Михаила. Но робкие эти попытки провалились. По верной мысли философа Георгия Федотова - "не поддержал народ, видевший в царских опалах свою единственную защиту - или месть, - и первая русская конституция оказалась подлинной пропавшей грамотой".
Особо остановлюсь на попытках реформы, предпринятых А.Ф.Адашевым в середине XVI века.
Адашев практически возглавил средневековое русское правительство при Иване Грозном - т.н. Избранную Раду. В 1549-1560 гг. в целях укрепления российского государства осуществлены: реформа органов центрального и местного управления, созданы важнейшие "приказы"; военная реформа, заложены основы стрелецкого войска. Примечательно, что в условиях самодержавной власти Адашев пошел на реорганизацию правовой системы: был составлен общегосударственный свод законов - средневековый русский судебник.
Но, увы, не пришлась по вкусу сия конституционная реформа грозному Иоанну Васильевичу. Реформатор был взят под стражу, где и умер в 1561 г. - может быть, не вполне по своему желанию. Адашев открыл собою печальный список жертв, принесенных на алтарь российского конституционализма...
НОВАЯ ЖИЗНЬ
Кое-что удалось сделать в области законодательства Алексею Михайловичу Романову, а затем и его великому сыну.
Петр I внедрил новые управленческие процедуры и учреждения (коллегии), пойдя на разрыв с предшествующим опытом управления. Развитие государственного аппарата пошло в направлении разделения полномочий, централизации, унификации.
Табель о рангах сменила старые принципы чиновного деления новыми.
Однако, сам Петр - по верному замечанию дореволюционного российского правоведа Л.Слонимского - оставил государство неустроенным, так как не позаботился обеспечить правильный порядок преемства верховной власти и не обставил эту власть надлежащими, прочно организованными национальными учреждениями.
Сразу после Петра Россия отказалась от многих нововведений, вернулась (например, на уровне местной власти) к традиционным приказным порядкам дореформенной Московской Руси.
"Русское государство ... существовало и крепло как бы вне народа, подавляло его своею тяжестью и истощало его жизненные соки, именно потому, что оно не имело определенного внутреннего строя, который органически связывал бы народ с данным правительством и придавал бы последнему характер целесообразности и устойчивости. В этом смысле Россия не имела прочной государственной конституции, способной парализовать и обезвредить губительное самовластье Биронов и Аракчеевых; она лишена была правильных, постоянно действующих самостоятельных учреждений, в которых интересы страны и народа всегда находили бы своих верных выразителей и заступников".
КОНСТИТУЦИЯ КНЯЗЯ ДМ.ГОЛИЦЫНА (1730 г.)
Избрание Анны Иоановны на российский престол в 1730 г.
вызвало волнение в дворянской среде: шляхетские кружки подготовили и представили целую череду проектов и записок об устройстве государственной власти в России. Выделялся проект Татищева. Предполагалось закрепление "вышнего правительства" как руководства как дворянского и выборного. Избирательная власть (Верховный тайный совет, Сенат, президенты коллегий, губернаторы) - называются обществом, которое отправляет власть законодательную и учредительную.
Но эти проекты отражали лишь сословное желание льгот для дворянства. Князь же Д.Голицын подготовил и начал обсуждение проекта российской Конституции. По нему верховная законодательная власть отдавалась Верховному тайному совету в составе представителей знатнейших родов, включая и императрицу. Этому совету подчинены Сенат, Шляхетская палата и Палата городских представителей. Иными словами, допускалось народное представительство - хотя и в ограниченных размерах.
Конституционно-аристократическая российская монархия, опирающаяся на временное правление Верховного тайного совета, не просуществовала и месяца. Гвардейское руководство потребовало от императрицы принять подлинное самодержавие, а ранее подписанные ею соглашения уничтожить.
"Пир был готов, но званные оказались недостойными его" сказал князь Голицын с горечью. Но в его словах вскрыта лишь субъективная причина. Поражение не было удивительным. Согласно исследованиям историков, по окончании реформ Петра (в 30-е гг. XVIII в.) правящая элита или генералитет состояли на 90% из представителей старой боярской аристократии, занимавшей ключевые должности в армии и госаппарате накануне реформ (*/ см. "Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе", М., ИНИОН АН СССР, 1990 г.).
Искренние консерваторы оказались сильнее.
"Российская 1 0империя не стала сестрицей Польши и Швеции; зато рядом с 1 0республиканско-шляхетской Польшей стала Россия самодержавно-шляхетская" - заключает В.Ключевский.
Гораздо резче оценивал крушение 1730 г. "веховец" Петр Струве. По его мнению, победа самодержавия над конституционализмом в 1730 г. окончательно заложила "традицию утверждения русской монархии на политической покорности культурных классов пред независимой от них верховной властью". Своим основным содержанием и характером события 1730 г. имели для политических судеб России роковой предопределяющий характер: благодаря им, Ленин-Ульянов мог окончательно разрушить великую державу Российскую и возвести на месте ее развалин "кроваво-призрачную Совдепию".
Среди реформ второй половины XVIII века (Екатерина II) отметим Наказ о перестройке управления и судопроизводства.
Русская административная система совершенствовалась - по европейскому образцу. Основы просвещенного абсолютизма изменились ненамного, однако был заложен обычай умеренной "революции сверху".
XIX ВЕК /эпоха великих конституционных приступов/ 1803-1809 гг. (АЛЕКСАНДР I) Плеяду попыток конституционной реформы прошлого века по праву открывают проекты Сперанского (первая пол. XIX в.), возникшие в пору преобразовательных опытов первой половины царствования Александра I-го.
В 1803 г. известный русский правовед М.М.Сперанский намечает основы конституции Российского государства в исторической записке об устройстве правительственных и судебных учреждений в России. Весь разум его плана состоял в том, чтобы "...посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и действенной силы".
Итак М.М.Сперанский настаивал на необходимости сделать основные законы государства "столь неподвижными и непеременяемыми, чтобы никакая власть преступить их не могла". Это положение нашло отражение в нашем проекте; последняя статья первого раздела так и называется: стабильность основ конституционного строя Российской Федерации (см. приложение).
В 1808-1809 г.г. по заданию Александра I Сперанский разрабатывает подробный проект государственных преобразований и излагает его во введении к "Уложению государственных законов". Примечательна мысль автора, что "никакое правительство, с духом времени несообразное, против всемощного его действия устоять не может".
Проекты XIX века, начиная со Сперанского, пытались утвердить в России модную (после Америки и Франции) идею разделения властей. И спустя 190 лет мы опять безуспешно пытаемся сделать то же. Согласно проекту 1809 г. вводилось разделение властей: законодательной (Государственная дума), исполнительной (министерства) и судной (Сенат) - все они выступали как проявления единой державной власти. Общее соединение всех государственных сил осуществлял Государственный совет. Расписаны в проекте и права человека: гражданские и политические.
В России эти планы в полной мере реализованы не были.
Сперанский исходил из того, что воля народа является истинным источником власти, что русские сословия должны быть уравнены перед законом, а новое устройство управления сверху донизу опираться на принципы разделения властей и выборности.
Однако, как отмечал историк В.О.Ключевский, план этот не мог быть осуществлен в полном объеме, "ибо нисколько не был рассчитан на наличные политические средства страны". Когда пришлось осуществлять этот план, ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств России.
Но даже благодаря тому немногому, что удалось преобразования Сперанского придали центральному управлению России более стройный вид.
1815 -1818 г.г.
Некоторые из вышеозначенных проектов получили практическое воплощение в Конституции Царства Польского, утвержденной Александром I в 1815 году. При открытии первого польского сейма в 1818 г. император объявил, что "представительные учреждения были всегда предметом заботливых помыслов государя и что, примененные с добрым намерением и чистосердечностию, они могут послужить основанием истинного народного благоденствия".
...Ожидали что и вся империя получит вскоре новое государственное устройство. Увы, не получила.
1821-1826 г.г. (ДЕКАБРИСТЫ) Дело конституционной реформы было поднято на знамя тайными обществами в высших, образованных кругах России декабристами. Соображения о будущей российской республике были изложены П.И.Пестелем в проекте "Конституция.
Государственный завет" - сокращенном варианте основного труда автора, названного Русской Правдой. Над ним Пестель работал 12 лет.
Идеи разделения властей получили дальнейшее развитие.
Конституция Пестеля намечала разграничение компетенций высших органов государственной власти: Народного вече, Державной думы, Правительственного собрания и Верховного собора.
Изменялось и территориальное устройство России: во имя "права благоудобства" предлагалось унитарное государственное устройство с разделением территории на 10 областей по 5 губерний в каждой.
Из всего каталога прав человека выделим особо право собственности, которое объявлялось декабристами "священным и неприкосновенным", каждый гражданин должен быть уверен, что никто не вправе лишить его малейшей части имущества. Подробно были прописаны судебные гарантии прав граждан. Идея пожизненного избрания высшей судебной власти (Верховного Собора) также отражена в проекте Конституции П.Пестеля.
Три проекта Конституции подготовил Никита Муравьев.
Н.Муравьев предполагал созыв Учредительного собрания, которое обязано принять Конституцию России, причем допускал сохранение монарха - как верховного чиновника российского правительства. (В отличие от Пестеля, Н.Муравьев предусматривал создание субъектов федерации - 13 держав и 2 особых области).
Увы, внешне благие намерения республиканца Пестеля скрывали в себе отравленные идеи, дошедшие до своей реализации по печально известной ленинской цепочке: "декабристы разбудили Герцена; Герцен развернул революционную агитацию..." и т.д. Это идея истребления царя и всех членов императорской фамилии, идея военного переворота, идея диктатуры Временного Верховного Правления, а также утопически -уравнительные иллюзии в экономической сфере.
Как знать - чтобы случилось с Россией, реализуй Пестель и Ко. свои идеи...
В период царствования Николая I сформировались кадры чиновников, которые оказались способными осуществить перестройку институтов Империи в ходе великих реформ в 60-70-е гг. XIX века. К концу николаевского периода чиновники нового типа заняли достаточно видное место, чтобы влиять на ход государственных дел. Это были, пишет о них историк В.Линкольн, люди, призванные набросать эскиз великих реформ в последующее царствование, и именно их уникальная подготовка, опыт и воззрения позволили им сделать это (*/ - Lincoln W. In the vanguard of reforms: Russia"s enlightened bureaucracy, 1825-1861.Dacalb,1982).
ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ 1861-1881 г.г. (АЛЕКСАНДР II)
Период великих реформ Александра II-го знаменовал целую обойму перемен, среди них: реформа поземельного устройства крестьян, земская реформа, городская реформа, судебная и военная реформы, реформа системы народного образования. Они стали прологом к главной реформе царя-освободителя: конституционной реформе.
Кульминацией становился проект умеренно-либеральной институции, который должен был быть передан на обсуждение в 1880 -1881 гг. Накануне ослабла цензура, поощрялось земское самоуправление, упразднено было III-е Отделение. Идею принятия Конституции поддержали передовые граждане. Государство сумело добиться сотрудничества с обществом в лице его просвещенных слоев.
По инициативе видных политических деятелей (Лорис-Меликова, Муромцева и др.) был подготовлен проект учреждения временных подготовительных комиссий для проработки направлений конституционной реформы. Предполагалось, что разработки будут вынесены на общую конституционную комиссию, к ее работе будут привлечены выборные от земств и городов.
Россия получала серьезный шанс прорыва в ряды цивилизованных государств.
За день до покушения, 28 февраля 1881 года, Александр II подписал манифест о преобразовании Государственного совета, участии в нем народных представителей. Россия превращалась в конституционную монархию.
Передовая публика приветствовала перестройку абсолютизма "сверху". Но Ленин позже извращенно расценил это так: "либеральное общество еще раз доказало свою политическую незрелость, неспособность поддержать борцов".
"Борцы" такого простить России не могли. Экстремисты из различных противозаконных организаций (типа "Народной воли" и др.) не могли допустить Конституционной реформы. Общество справедливо требовало от министра внутренних дел Лорис-Меликова покончить с разгулом терроризма. Но тщетно, провокационные вылазки боевиков не ослабевали. Народничество считало конституцию вредной, укрепляющей позиции буржуазных классов. Конституция Александра II была приговорена вместе с ее вдохновителем.
Трагическое убийство царя-реформатора 1 марта 1881 г. не просто становило ход конституционных перемен в России. Оно дало толчок "красному колесу" революционного терроризма, докатившегося и до переворота 1917 года, и до последующих трагических событий.
И тем не менее, Россия XIX-го века жила преемственностью обычаев и готовностью к усовершенствованию. Некоторого рода конституция все-таки существовала и соблюдалась. Верховная власть не переступала известные предлелы в интересах подданных и во имя правильного хода государственных дел.
ПЕРВАЯ КОНСТИТУЦИЯ - КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ 1905-1907 гг. (НИКОЛАЙ II)
Первая писаная Конституция Российской Империи - Свод основных государственных законов - появилась в период общественного и государственного кризиса в 1905-1906 г.г.
Примечательно, что как оппозиция, так и правящие круги использовали идею конституции как вола обновления государства и единения общества. Начавшаяся в октябре 1905 г.
всеобщая политическая стачка одними из главных своих требований выдвигала созыв учредительного собрания и принятие Конституции. Ответ царя из Петергофа - Высочайший Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г., - тоже апеллировал к единению. "Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле" - замечательные заключительные слова этого документа, обещавшего Конституционную реформу.
Манифест от 17 октября 1905 г. действительно стал провозвестником Конституции. Он несет основные признаки конституционного акта. Манифест провозгласил неприкосновенность личности, гражданские свободы, расширение избирательного права; законосовещательная Государственная Дума превращалась в законодательный орган, не отличавшийся от западных парламентов; провозглашалась возможность надзора выборных за действиями исполнительной власти, право запроса министрам по поводу текущих правительственных дел и злоупотреблений; закреплялось право решать вопросы финансов и бюджета. Манифест повлек за собою пересмотр многих законодательных актов.
Положения реформы были закреплены в "Своде основных государственных законов", опубликованных в новой редакции 23 апреля 1906 г. Документ содержал главы о существе верховной самодержавной власти, вере, правах и обязанностях российских подданных, законах, Государственном совете и Государственной думе и образе их действий.
Конституция 1906 г. не была демократической в полном смысле этого слова, она соответствовала своему времени. Красной нитью через весь текст проходит мысль о прочности государственной власти, верховенстве самодержавной власти императора: трону посвящено 6 из 11 глав Конституции. Отсюда - у граждан больше обязанностей, чем прав. Рядом с новыми положениями оставалась прежняя система неограниченных полномочий высшей административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. "Не имея точки опоры в признании твердых основ гражданской свободы - гарантий личных и общественных прав граждан, наша конституция представляет собою здание с довольно приличным лицевым фасадом и с кое-как подновленною крышею, но с крайне зыбким, неустойчивым и переменчивым фундаментом" - писал в те годы правовед Л.Слонимский.
И все-таки, Россия вступила в клуб цивилизованных конституционных государств. Главным признаком этого являлось закрепление представительной демократии - установление общероссийского представительного парламента, т.е. Государственной думы. (То, что мы сегодня предлагаем называть наш высший законодательный орган Государственной Думой - не дань не дань монархизму, а признание того лишь факта, что именно таковым было историческое название первого Российского парламента, шедшее еще из средневековья...) За 11 лет конституционного строя в России - вплоть до его коллапса в 1917 году - сменилось 4 созыва Государственной Думы. И если бы не насилие над историческим процессом, Россия имела все основания эволюционным путем зреть до адекватного современности полноценного конституционного строя.
1918 г. (БОЛЬШЕВИКИ) России крупно не повезло. Ей досталось познать на себе первую в мире марксистско-ленинскую конституцию: Основной закон РСФСР, принятый 5-ым Всероссийским съездом советов 10 июля 1918...
Первую свою конституцию победивший пролетариат сбацал всего три месяца и двадцать дней. В роли победившего гегемона выступали, главным образом, т.т. Ю.Стеклов, Я.Свердлов, И.Сталин, некоторые другие, а на заключительной стадии - В.Ленин.
Конституция 1918 года, как отмечал В.Ленин, воплотила в себе идеалы пролетариата всего мира. Задача была предельно ясной: уничтожение эксплуатации и в о д в о р е н и е с о ц и а л и з м а.
Документ вобрал в себя основные идеи, ценности, методы и устремления победившего большевистского режима. Однако, документ победителей не стал демократичнее Основного закона побежденного им царизма. Конституция РСФСР 1918 года парадоксальным образом вобрала в себя худшие из русских политических традиций: недоверие к народу, ограничение избирательного права, ограничение гарантий прав человека, исключительную концентрацию власти в руках Центра и др.
Исходя из рецептов "чистой веры" в утопическую идеологию, первая социалистическая конституция поставила перед новым государством и новым обществом ряд ключевых ориентиров. Эти ориентиры отражены в ст.9: полное уничтожение буржуазии как класса, искоренение эксплуатации человека человеком, диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства, построение жизни на принципах "демократического централизма".
Большинство из них были достигнуты в течение последующих 73 лет.
Утвердив переход средств производства в собственность народа социалистическая Конституция положила начало бесхозяйственности и разорению.
Идеи зарождавшегося парламентаризма были похоронены: вся власть отдана съезду советов, а на деле - центральному исполнительному комитету (ВЦИК) и совету народных комиссаров (СНК). Конституция 1918 г.
скромно умалчивает о роли правящей партии большевиков в политической системе - закладывая, тем самым, гигантскую пропасть между писаной конституцией и реально действующей структурой власти.
Своеобразно поданы права человека: даны лишь политические права, да и то не для всех - а лишь для "трудящегося и эксплуатируемого народа". Нет личных прав; отсутствуют и судебные гарантии свобод человека. Да и то, что дадено, может быть отнято: в ст.12 предусматривалось, что отдельные лица и группы могут лишаться прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции.
Отдельная песня - советское избирательное право. "Пролетарский демократизм первой Конституции - отмечает Н.Таранев - проявился в том, что эксплуататоры, общественные паразиты (рантье, торговые посредники, монахи и духовенство), бывшие полицейские и жандармы, "а также члены царствовавшего в России дома" были лишены избирательных прав" (см.
журнал ЦК КПСС "Политическое образование, N10/1988). Содержала Конституция и такое завоевание большевизма, как многостепенные непрямые выборы в Советы. Прямое наследие этого мы увидели в 1988-1989 гг. в лукьяновско-шахназаровско-кудрявцевско-горбачевском детище, каковым предстал Съезд народных депутатов СССР...
"Эксплуатируемым" народ так и остался на все последующие десятилетия...
Прямо скажем, что конституционализм занимал весьма скромное место в революционном инструментарии Н.Ленина -В.Ульянова. Еще в январе 1909 г. в фельетоне "Как социалисты -революционеры подводят итоги революции и как революция подвела итоги социалистам-революционерам" он откровенно заявил: считать, что при конституции бывает свободнее и трудовому народу жить легче, чем без конституции могут "лишь в у л ь г а р н ы е д е м о к р а т ы". Для вождя мирового пролетариата Конституция была всего лишь пыльным зеркалом "соотношения сил в к л а с с о в о й б о р ь б е".
...Потом познала Русь конституционные потуги 1925-го, 1936-го (Сталин и Бухарин), 1978-го (Брежнев и Суслов), наконец - 1989-90-го (Горбачев, Лукьянов, Шахназаров, Кудрявцев) годов. Но они остались потугами, не дав ясной конституционной канвы, стабильности и свободы. Не сообщив широкой национальной основы действиям по-прежнему нелегитимной власти.
* * * ГЛАВНЫЙ НАШ ВЫВОД ТАКОВ: Попытки конституционных реформ в России ставили целью обеспечить обдуманную расчетливость и целесообразность политики государства и жизни общества. Их создатели мечтали установить действительное, а не воображаемое единение между властью и народом, определить точные границы правительственных полномочий.
История конституционных попыток в Российском государстве показывает драматическую вязь противостояния светлых намерений реформаторов и устойчиво темных противлений российской действительности. Знаменателем стало постоянное отторжение направленной социальной инженерии, каковой является конституционная реформа.
Воистину живуч и глубоко укоренен на российской почве страшный в своей сути рефлекс: если из уравненной и усредненной всеми общинными рубанками доски высовывается хоть одна шляпка, гвоздик, сучочек - соседи по уравниловке наваливаются на него всей мощью и во всю разгульную силушку хряпают сладострастно и с хрустом по осмелившемуся высунуться собрату.
При этом так могуче и слаженно действует коллектив собратьев, что отважный реформатор, несчастная белая ворона или просто нетрадиционный чудак-оптимист вминаются ими в российские подсеры надолго и болезненно - подчас, с летальным исходом...
Конституцию у нас слишком долго считали и продолжают считать чем-то враждебным народу и несогласным с требованиями и условиями русской государственности. В советское же время прибавилась еще и недобрая традиция общего неуважения к коренной реформе, подрывающей "Основы" и "Выбор".
Очень не хочется, чтобы эта плохая традиция продолжалась.
Просыпающаяся от дурмана новая Россия требует прочной и р а ц и о н а л ь н о й основы. Лучшей такой основой станет демократический конституционный строй.
