Евгений Писаревский: Качество государственного управления: проблемы целеполаганияНазад
Евгений Писаревский: Качество государственного управления: проблемы целеполагания
В статье излагается авторское видение проблем целеполагания в системе государственного управления на основе положений Конституции России, программно - установочных документов Российской Федерации, а также международного и иностранного опыта публичного управления. Проводится анализ и обобщение конституционных целей и задач Правительства Российской Федерации, а также рассматриваются основные тенденции развития публичного управления в России и за рубежом.
Ключевые слова: качеств, эффективность и результативность государственного управления; тенденции публичного управления; цели и задачи единой системы исполнительной власти Российской Федерации; национальная управленческая культура.
Вопрос целеполагания при осуществлении правового и управленческого воздействия на общественные отношения, несмотря на то, что он достаточно подробно исследован, принадлежит к одному из самых актуальных и важных для теории управления и науки административного права . В практическом отношении актуальность проблемы целеполагания усиливается тем, что она напрямую связана с необходимостью обеспечения надлежащего качества государственного управления, укрепления законности и правопорядка в данной сфере, а также повышения ответственности сотрудников органов публичной власти за улучшение уровня жизни россиян.
В философском смысле качество - это то, что отличает государственное управление от других социальных институтов. Качество государственного управления включает в себя как определенные его свойства, т.е. устойчивые сущностные характеристики, так и состояния, которые носят переменные характер, являются своего рода "тонкой настройкой", делающей систему государственного управления, соответствующей духу времени и вызовам современного мира. Государственное управление отличает способность целенаправленно, эффективно и результативно воздействовать на объект управления, а также противостоять негативным внешним воздействиям и оперативно приспосабливаться к новому внутреннему состоянию (динамическая устойчивость). И, конечно же, качество государственного управления характеризует присущая именно ему форма организации и специфические методы осуществления управленческого воздействия .
Следует отметить, что в международном праве "качественное" публичное управление является синонимом термина "хорошее управление" (good governance). В документах ООН под "хорошим" управлением понимается управление, основанное на следующих принципах: широкое общественное участие (представительство); стремление к достижению консенсуса; прозрачность; отзывчивость; эффективность и результативность; беспристрастность и всесторонность; законность; некоррумпированность; учет мнения меньшинства и наиболее незащищенных слоев общества при принятии решений; оперативность в реагировании на текущие и перспективные запросы общества.
Ключевыми чертами качества публичного управления являются такие его элементы как "эффективность" и "результативность" . В соответствии с положениями Концепции административной реформы в Российской Федерации именно эффективность является тем показателем, который отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством .
По мнению Шмалий А.В., эффективность исполнительной власти - это состояние ее организации и осуществления, обеспечивающее достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.
Результативность же исполнительной власти раскрывается Шмалий А.В. через понятие целесообразность, которая отражает степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованным в их статусных актах и конкретизированным в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.
Последние годы характеризуются развитием международного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями в области оценки качества публичного управления в нашей стране. Для этого используется международная методология, позволяющая сопоставлять национальные уровни управления. При этом в качестве интегрального показателя в данной методологии используется индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления.
В Российской Федерации приняты и активно внедряются в практику управления международные стандарты менеджмента качества . В ряде субъектов Российской Федерации (например, Ивановская область) осуществляются пилотные проекты систем менеджмента качества в организациях государственного и муниципального управления под эгидой Регионального центра по реформе государственного управления Программы развития ООН (проект IQUAL) (модель CAF).
Следует отметить, что задача повышения качества государственных услуг является актуальной не только для нашей страны. Авторы книги "Мир в 2050 году" полагают, что "политические руководители и их помощники - бюрократы в последние 40 лет не делали ничего, чтобы снизить цену предлагаемых ими услуг. Напротив, время, необходимое среднему налогоплательщику, чтобы оплатить государственные услуги, значительно выросло, а улучшения их качества - незаметно. Любая продуктивность упиралась в более высокие зарплаты и пенсии в госсекторе. Для этого есть частично убедительное оправдание: представляемые государством услуги - инфраструктура, здравоохранение, социальные услуги, оборона, закон и порядок и т.д. - не дешевеют" .
При этом следует помнить, что глобальные общественно-политические, техногенные и природные кризисы и катастрофы последних лет выявили "устаревание" форм и методов управления, а также "слабость" существующих политик, стандартов, норм и инструкций в области безопасности, которые более не гарантируют необходимого порядка на рынках и не обеспечивают на должном уровне безопасность государств .
В этой связи в докладе Всемирного экономического форума в 2013 году содержатся требования к функционированию государственного управления в новых условиях. В частности, в докладе говорится о принципе F.A.S.T (flatter, agile, streamlined, tech-enabled), который предлагается взять за основу оценки деятельности органов публичного управления (flatter - "плоский", доступный; agile - подвижный, streamlined - хорошо налаженный, четкий, организованный, and tech-enabled технически оснащенный). Принцип FAST предполагает, что органы публичного управления должны, сохранив все свои основные базовые качества, усилить их через применение более инновационных, эффективных (effective) и результативных (efficiency) практик. В деятельности органов публичного управления должно быть меньше "суеты и спешки", но больше оперативности в переходе на лучшее качество госуслуг и к "ответственному правительству".
Является очевидным и тот факт, что значительное число стратегических управленческих и нормативных решений современными руководителям приходится принимать в условиях неопределенности, которая обусловлена недетерминированностью (неоднозначностью) событий будущего. "Мы живем в мире, подверженном изменениям, в царстве неопределенности", - говорил Ф.Найт . Поэтому ключевым фактором организованной деятельности, по его мнению, является тенденция преобразовывать неопределенности (неизмеримые вероятности), присущие мнениям и поступкам людей, в измеримые вероятности (риски) путем формирования приближенных оценок суждениям и способностям человека. Т.е. другими словами, одной из важнейших задач органов государства является перевод неопределенностей в риски с целью организации их эффективного управления.
Завершая рассмотрение вопроса о качестве государственного управления и переходя к теоретическим и практическим аспектам целеполагания в функционировании государственного управления, нельзя не отметить, что многие сложные современные проблемы управления не решаются или решаются неэффективно только потому, что они оказались неправильно сформулированными, иначе говоря, при их постановке не были учтены все существенные аспекты проблемы или ограничения, накладываемые на ее решение. Ведь, для результативного решения комплексной проблемы вся сложнейшая иерархия действий по ее решению должна быть организована так, чтобы на всех уровнях в качестве главного, решающего выступал один и тот же, единый критерий оценки эффективности, т. е. чтобы все время имелась в виду система в целом, ее конечный эффект .
Тихомиров Ю.А. видит в целеполагании исходный пункт, своего рода старт правового регулирования. Оно имеет два аспекта - внешние цели, "задаваемые" общественной системой (политический курс государств, партийные директивы и программы, концепции, уровень и потребности социально-экономического и международного развития), и собственно правовые цели, закрепляемые в Конституции, законах и иных нормативных правовых актах .
Затонский В.А. полагает, что степень достижения соответствующих целей государственно-правового воздействия (результативность), наряду социальной цельностью (полезностью) полученных результатов и моральным (нравственным) совершенством применяемых в процессе функционирования государственности средств, является одним из элементов эффективности государственности .
В механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Главная цель государственного управления определяется сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессами, происходящими в отношениях субъекта и объекта управления. Цели - это то, на что направлена деятельность органов государственного управления.
Ю.Н. Старилов и Б.В. Россинский, к целям управления относят необходимость удовлетворения публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей. А главная цель исполнительной власти - качественное выполнение функций государственного управления (исполнительная; правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдения конституционного порядка в стране; регулирующая, нормотворческая, охранительная) .
Атаманчук Г.В. считает, что в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наиболее "операциональны", замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. Так, по источнику возникновения и содержанию Атаманчук Г.В. определяет следующие основные виды целей государственного управления: общественно-политические; социальные; духовные; экономические; производственные; организационные; деятельностно-праксеологические; информационные; разъяснительные .
Кроме того, важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы "работали" друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой.
В стратегическом управлении, наряду с понятием цель, также используется категория более высокого порядка - миссия (например, организации), которая включает в себя ценности и убеждения и др. положения, обосновывающие основную причину существования организации . Это полностью применимо и к системе государственного управления. В этой связи следует согласиться с И. Ильиным, который в качестве идеологического фундамента власти называет ее духовно-государственный авторитет, ее уважаемость, ее признаваемое достоинство, ее способность импонировать гражданам. Сила власти проявляется не в крике, не в суете, не в претенциозности, не в похвальбе и не в терроре. Истинная сила власти состоит в ее способности звать не грозя и встречать верный отклик в народе. Ибо власть есть прежде всего и больше всего д у х и в о ля, т.е. достоинство и правота наверху, которым отвечает свободная лояльность снизу.... Русский человек способен блюсти порядок и строить государство; он способен держать образцовую дисциплину, жертвенно служить и умирать за Родину. Но эта способность его проявляется и приносит плоды не тогда, когда она представлена самой себе, а тогда, когда она вызывается к жизни, закрепляется и ведется импонирующим ему, сильным и достойным государственным авторитетом .
Управление обществом, как и любой другой социальной организацией, является многоцелевым. Выделяются стратегические и тактические, общие и частные цели, они могут носить комплексный, промежуточный характер и т.д.
Центральными, определяющими ("стволом") "древа" целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием ("защитные" и "положительные" цели). Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям: по объему - общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам - конечные и промежуточные, по времени - отдаленные, близкие и непосредственные.
Целеполагание в сфере государственного управления неразрывно связано с сущностью государства как политико-правового института . Так, еще в 19 веке А.Д. Градовский писал, что самыми элементарными задачами государства, определяемыми условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира, являются:
1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров (иностранные дела);
2) организация внешней и внутренней безопасности;
3) изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов;
4) охранения мира внутри - правосудие.
Наряду с этим, государство берет на себя и ряд дополнительных задач, которые касаются развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества (внутреннее управление) .
По мнению И.А. Ильина основным предназначением государства является обеспечение внутреннего порядка и внешней безопасности. Среди задач государства он выделял:
1) водворение на земле (как в своих пределах, так и в международных отношениях) правового порядка ("ради права"), т.е. борьбу с произволом и господством грубой силы. Государственный союз призван организовать правовое разрешение всех столкновений между отдельными гражданами и целыми государствами;
2) создание справедливого (естественного) права, государство должно стремиться к водворению в жизни людей справедливой, свободной, равной и братской совместной жизни;
3) хозяйственное устроение и духовное развитие народа.
И.А. Ильин считал, что особенную важность получают заботы государства об умственном развитии народа. Образование ума, расширение кругозора и углубление мысли необходимы человеку во всех отношениях, и прежде всего для того, чтобы исполнить свое высшее назначение: осуществить на земле жизнь духовно-значительную и нравственно-совершенную. Вот почему основные задачи государства заставляют его взять на себя заботу о народном образовании, о всеобщем обучении и о поддержании наук и искусств (министерство народного просвещения). Вместе с заботами о поддержании внутреннего порядка (министерство внутренних дел) и внешних отношений (министерство иностранных дел), о военных силах государства (военное министерство), о собирании государственных доходов и распределении расходов (министерство финансов) и, наконец, о судебном применении права (министерство юстиции) - эти задачи входят всегда в основной круг государственной деятельности.
Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2012 году констатировал, что одним из ключевых принципов для новой модели госуправления является принцип ориентации работы всех звеньев госмеханизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы .
Тем не менее, в политико-правовых (программно - установочных) документах Российской Федерации, несмотря на множество поставленных задач, приоритетов и направлений деятельности, пока еще не сформирована единая, комплексная, четкая и непротиворечивая система целей и задач, определяющих действия исполнительной власти на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
О необходимости этого говорилось еще в "Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года" (2008 год). В другом документе - "Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" (утв. 31 января 2013 года), в качестве ключевой задачи Правительства России на предстоящий период называется необходимость запуска системы стратегического планирования, устанавливающей стратегические цели госуправления и обеспечивающей, в том числе координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных программ .
В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" в качестве основных целевых показателей деятельности Правительства Российской Федерации выделены следующие положения:
а) уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации (далее - граждане) качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году - не менее 90 процентов;
б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году - не менее 90 процентов;
в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году - не менее 70 процентов;
г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 году - до 2;
д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году - до 15 минут.
В разделе "Результаты деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде" выделяются следующие четыре группы приоритетов:
а) повышение уровня и качества жизни населения;
б) укрепление национальной безопасности;
в) обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;
г) формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу .
В "Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г." рассматривались следующие задачи.
I. Новое качество жизни.
II. Динамичная инновационная экономика.
III. Обеспечение национальной безопасности.
IV. Сбалансированное региональное развитие.
V. Эффективное государство.
В последнем разделе документа указывалось, что для реализации стоящих перед Российской Федерацией целей необходимы качественно иные требования к государственному управлению. Для повышения его эффективности предстоит работать в рамках следующих приоритетных направлений:
1) создание системы стратегического управления;
2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат;
3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг;
4) повышение эффективности государственного сектора экономики;
5) открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом .
В "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" , говорится, что стратегической целью социально-экономического развития Российской Федерации является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. Основные приоритеты социально-экономического развития согласно документу включают в себя:
1) высокие стандарты благосостояния человека;
2) социальное благополучие и согласие;
3) экономика лидерства и инноваций;
4) сбалансированное пространственное развитие;
4) экономика, конкурентоспособная на мировом уровне;
5) институты экономической свободы и справедливости;
6) безопасность граждан и общества.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года в состав стратегических национальных приоритетов включены важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.
Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:
повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;
экономический рост, который достигается, прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;
наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;
экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;
стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.
В то же время национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:
в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;
в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;
в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира .
"Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" (утв. 31 января 2013 года) определяют в качестве основной их цели повышение конкурентоспособности российской экономики на основе интенсивного роста производительности труда. Наряду с этим Правительству Российской Федерации предстоит обеспечить устойчивое и динамичное повышение качества жизни россиян, решение демографических, социальных и экологических задач, надежное обеспечение национальной безопасности. Реализация Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года должна позволить преодолеть ограничения социального и экономического развития и создать условия для устойчивого повышения уровня благосостояния российских граждан.
Завершая краткий обзор, связанный с целеполаганием в государственном управлении, следует констатировать, что в программно-установочных документах содержится ряд категорий, имеющих важное значение для формирования "дерева" целей и задач деятельности Правительства Российской Федерации, которое возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации.
К ним, в частности, относятся следующие понятия: "стратегическая цель социально-экономического развития Российской Федерации", "стратегические национальные приоритеты", "национальные интересы", "основные направления и результаты деятельности органов исполнительной власти", "показатели деятельности", "критерии эффективности и результативности" их деятельности и другие. Однако, как они соотносятся между собой и какие главные цели функционирования и развития исполнительной власти Российской Федерации как единой системы - не уточняется.
По нашему мнению, для рассмотрения проблемы целеполагания может быть продуктивным дополнительный конституционной-правовой анализ целей и задач функционирования и развития единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Ведь известно, что главным правовым и управленческим требованием к государственному управлению и одновременно основным критерием его оценки является безусловное и неукоснительное его соответствие конституционным нормам и принципам. Обеспечение конституционности в деятельности государственных органов в правотворческой и правоприменительной сферах и есть концептуальная основа дальнейшего социально-экономического, политического и духовно-нравственного развития нашей страны.
Конституционное целеполагание государственного управления обеспечивает высшую нормативную формализацию социальных целей, придает им качество верховных руководящих юридических императивов прямого действия, которые непосредственно связывают деятельность всех субъектов права. Выражаемые в конституционном регулировании цели имеют фундаментальный характер для организации публичного управления на всех его уровнях и во всех его формах, они определяют долгосрочное развитие государства и составляют преимущественно стратегическое целеполагание народа .
Так, среди конституционных целей и задач функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации можно выделить как цели и задачи, которые носят общий характер и являются базовыми для всех государственных органов, входящих в механизм Российского государства, так и те, которые относятся непосредственно к деятельности исполнительной власти.
Главная цель Российского государства видится нам в обеспечении благополучия и процветания России, а также создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в социальном правовом государстве.
Достижение данной цели осуществляется путем решения следующих конституционных задач:
1) признание, соблюдение, обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина, их государственная защита;
2) обеспечение гражданского мира и согласия, незыблемости демократической основы Российской Федерации, сохранение исторически сложившегося государственного единства на основе равноправия и самоопределения народов России;
3) защита суверенитета, основ конституционного строя, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства;
4) обеспечение единства системы государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
5) охрана природы, обеспечение использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России;
6) защита нравственности и охрана культурных ценностей, сохранение и приумножение традиций предков, связанных с любовью и уважением к Отечеству, верой в добро и справедливость;
7) обеспечение взаимодействия Российской Федерации с мировым сообществом.
Для единой системы исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемой Правительством Российской Федерации, как и для других органов государственной власти, вышеуказанные положения являются целевыми ориентирами (целями), определяющими основной смысл и содержание их функционирования.
Указанные целевые ориентиры в отношении исполнительной власти находят свое отражения и детализируются в специальных задачах, которые непосредственно связаны с деятельностью Правительства Российской Федерации. Эти задачи условно можно разделить на "внешние", которые обусловлены осуществляемым управленческим и правовым воздействием исполнительной власти на общественные отношения, и "внутренние" - регламентирующие внутреннюю организацию и функционирование самой единой системы исполнительной власти . Так, основными "внешними" задачами Правительства России, по нашему мнению, являются:
1) организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
2) осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
3) обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации на основе сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
4) организация исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;
5) принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации;
6) информирование Государственной Думы о ходе исполнения федерального бюджета и предоставления необходимой информации в Счетную палату Российской Федерации;
7) внесение предложений Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В рамках указанных задач Правительство Российской Федерации реализует свои основные полномочия в следующих сферах жизни и деятельности Российской Федерации:
1) экономика;
2) бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика;
3) социальная сфера;
4) наука, культура и образование;
5) природопользование и охрана окружающей среды;
6) обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью;
7) обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации;
8) внешняя политика и международные отношения;
9)правовые режимы особых состояний.
К основным "внутренним" задачам Правительства Российской Федерации, связанным с организацией обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, относятся следующие вопросы:
1) распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, включая утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установление предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
2) руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контроля за их деятельностью;
3) координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
4) обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и содействие взаимодействию указанных органов;
5) разрешение споров и устранение разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
6) осуществление систематического контроля за исполнением законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации .
Подводя итоги, еще раз отметим, что четкое формулирование целей и задач государственного управления является сложной научно-практической проблемой, связанной с эффективностью и результативностью деятельности исполнительной власти , и которая еще должна получить свое разрешение в правовой системе и системе публичного управления нашей страны.
При этом следует иметь ввиду, что любые "западные" и иные технологии управления будут приняты и востребованы государственным аппаратом и российским обществом лишь в том случае, если они адаптированы к национальным культурным традициям.
Прав Ю.А. Тихомиров и другие авторы, которые рассматривают систему управления каждой страной как неотъемлемый элемент национальной культуры, детерминированной историческими и географическими факторами. Эта управленческая культура столь же стабильна, как и гены. Поэтому ее куда труднее изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций.
На наш взгляд, в основе российской управленческой культуры должна лежать единая политико-правовая и духовная цель, основанная на конституционных положениях и соотносящаяся с национальным мировоззрением. Такая цель должна делать сопричастными к ней все элементы механизма Российского государства, а также отдельных граждан и общество в целом. В этой связи стоит вспомнить, что Н.А. Бердяев видел будущее российское государство как "внутреннюю силу русского народа, его собственную положительную мощь, его орудие, а не внешнее над ним начало, не господином его. Культура же должна стать более интенсивной, активно овладевающей недрами и пространствами и разрабатывающей их русской энергией...>> .
По меткому замечанию И.А. Ильина: "Самобытность русского народа заключается в том, чтобы выращивать вторичные силы русской культуры (волю, мысль, форму и организацию) из ее первичных сил (из сердца, из созерцания, из свободы, из совести).... Первичные силы определяют и ведут, а вторичные вырастают из них и приемлют от них свой закон..... Русское сердце должно увидеть духовную свободу как предметную цель права и государства и убедиться в том, что в русском человеке надо воспитать свободную личность с достойным характером и предметной волей...>> .
Тарановский В.Ф. отмечал, что правовую основу русской государственности всегда составляла не система субъективных прав, сочетание которых создавало бы возможность государственного целого, а система объективной законности, направленная непосредственно на обеспечение государственного целого и только через него на правовое обеспечение частей. Стеснения и тягости объективной законности окупались теми благами, которые получал индивид от великодержавности с ее широчайшими перспективами и неисчерпаемыми возможностями культурного развития .
Как видим, и в русской философии, и в праве всегда существовало стремление к нахождению гармонии в триаде личность, общество и государство, - между свободной, духовно-зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным государством и нравственно здоровым гражданским обществом. И представляется, что единство этой триады составляет мировоззренческий фундамент Российской государственности.
Писаревский Е.Л., доктор юридических наук, Заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Минкультуры России
Статья опубликована в журнале "Административное право и процесс", журнал дан в приложении
