Вячеслав Лапидус: Интеграционные проблемы на постсоветском пространствеНазад
Вячеслав Лапидус: Интеграционные проблемы на постсоветском пространстве
Саммит стран - членов СНГ
В Ашхабаде 5 декабря 2012 г. прошел второй после 1993 г. Саммит лидеров стран - членов Содружества Независимых Государств (СНГ).
В работе саммита приняли участие президенты государств-участников СНГ, при этом Азербайджан и Молдавия были представлены на уровне премьер-министров, а Киргизия-на уровне министра иностранных дел.
По итогам саммита был подписан пакет документов, значительный сегмент которых посвящен вопросам обеспечения обороны, безопасности и правопорядка.
В их числе:
- Соглашение о развитии объединенной системы противовоздушной обороны государств -участников СНГ;
- Соглашение о сотрудничестве в подготовке специалистов антитеррористических подразделений;
- Соглашение о создании совета руководителей подразделений финансовой разведки государств -участников СНГ. Кстати, этот орган будет координировать совместную работу по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма;
- Соглашение о сотрудничестве в области организации интегрированного валютного рынка государств - участников СНГ. По мнению российских официальных лиц, реализация данного соглашения будет способствовать расширению практики использования национальных валют при осуществлении платежей во внешней торговле и предоставления финансовых услуг. В целом документ призван упростить банковскую деятельность на пространстве СНГ.
Другой пакет документов затрагивает культурное сотрудничество.
Например, были подписаны:
- решение об объявлении 2013 г. Годом экологической культуры и охраны окружающей среды;
- решение о подготовке к празднованию в 2015 г. 70-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне.
Кроме этого, представители государств - участников СНГ подписали документы, посвященные процедурным и протокольным вопросам.
В том числе:
- группа решений о главах различных подразделений в рамках СНГ (председатель Экономического суда, руководитель Антитеррористического центра СНГ, председатель Координационного комитета по вопросам противовоздушной обороны);
- о следующем Председателе СНГ; в качестве государства-председателя в 2013 г. утверждена Белоруссия.
В выступлении В. Путина на заседании Совета глав СНГ была озвучена идея развития системы ГЛОНАСС на пространстве СНГ. На двусторонней встрече президентов России и Украины, затем к ним присоединился президент Казахстана, обсуждался вопрос газового транзита из Туркменистана через Казахстан и Россию на Украину.
По итогам саммита была принята Декларация глав государств - участников СНГ о дальнейшем развитии всестороннего сотрудничества. В данной Декларации констатируется необходимость углубления интеграционного взаимодействия в рамках СНГ, повышения эффективности существующих механизмов деятельности Содружества, повышения роли СНГ в международной системе безопасности, важность развития интеграционного взаимодействия во всех сферах, укрепления сотрудничества в сфере безопасности с целью противодействия новым вызовам и угрозам (терроризм, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ).
Таким образом, Саммит стран - членов СНГ в Ашхабаде свидетельствует о попытках усилить интеграционный потенциал Содружества, запустить в рамках указанного интеграционного объединения ряд перспективных проектов в разных сферах.
Руководство России, исходя из выступления В. Путина, рассматривает интеграционные проекты в рамках СНГ как первый этап на пути углубления интеграционного взаимодействия, которое происходит уже в других форматах: Таможенный союз и Единое экономическое пространство (ЕЭП).
В результате возникает разноуровневая интеграция, при которой государства-участники находятся на разных уровнях интеграционного сотрудничества, причем различные интеграционные объединения не противоречат друг другу. Вместе с тем открытым остается вопрос о практической реализации тех совместных проектов, которые были приняты на саммите.
Пока в рамках СНГ использовался, в первую очередь, формат двустороннего, а не многостороннего сотрудничества, а реальное интеграционное взаимодействие развивалось в рамках других интеграционных объединений (ЕврАзЭС, ШОС, Таможенный союз, ЕЭП, ОДКБ).
От договоренностей к интеграции
Интеграция на постсоветском пространстве - это многоаспектный процесс, который наряду с экономической кооперацией охватывает вопросы политики, безопасности, социального и культурного взаимодействия.
Одним из возможных путей развития интеграционного сотрудничества на постсоветском пространстве является развитие интеграции в рамках СНГ.
Интеграция на пространстве СНГ в 90-е - начале 2000-х годов развивалась неравномерно как с точки зрения направлений деятельности, так и с точки зрения субъектного взаимодействия.
В целом обобщенный эконометрический показатель интеграции для пространства СНГ показывает снижение в этот период уровня взаимной интеграции государств - участников.
Одним из доказательств низкой эффективности СНГ как межгосударственного объединения является тот факт, что почти 90% всех принятых решений в рамках Содружества не были реализованы. По мнению ряда экспертов, в этих условиях неизбежностью становится распад постсоветского пространства.
Невысокая эффективность СНГ как интеграционной организации признается и представителями российской политической элиты.
Вместе с тем предпринимаются определенные усилия по оживлению экономического интеграционного сотрудничества в рамках СНГ. Показательным в этом отношении является подписанный Договор о зоне свободной торговли государств - участников СНГ (октябрь 2011 г., Санкт- Петербург).
Ограниченная функциональность СНГ стала одной из причин возникновения других интеграционных проектов на постсоветском пространстве - ОДКБ, ЕврАзЭС и ШОС, причем Россия выступила основным инициатором их создания. Российская политика была и остается направленной на создание эффективных механизмов координации межгосударственного взаимодействия, на развитие сотрудничества в реализации совместно принятых решений.
При этом указанные интеграционные образования рассматриваются как важный механизм осуществления российской политики на постсоветском пространстве в различных измерениях, т.е. в сфере безопасности, экономической, политической, энергетической областях.
В целом России необходимы подобные инструменты в ее политике и вышеупомянутые организации именно такими и являются.
Декларируемые направления деятельности этих организаций частично совпадают, однако фактически они предназначены для разных целей. Происходит своеобразная функциональная сортировка интеграционных объединений по зонам ответственности: безопасность, политика и экономика, но пересечение функций остается. В этой связи нужно отметить, что количество межведомственных советов внутри ШОС постепенно увеличивается, затрагивая все больший спектр вопросов взаимодействия и фактически копируя структуры схожего статуса в СНГ. В результате в каждой из этих организаций, за исключением ЕврАзЭС, существуют схожие органы управления (табл. 1).
Существующее дублирование функций является следствием того, что данные организации создавались в разное время и в разной политической обстановке для решения различных задач. Подобная структурная близость в известной мере характерна для многих влиятельных мировых интеграционных объединений.
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) выросла из успешного сотрудничества по демилитаризации границ пяти стран "Шанхайской пятерки", включающей Россию, Китай, Казахстан, Таджикистан и Киргизию. Она в 2001 г. была преобразована в ШОС с одновременным включением в нее Узбекистана.
Вопросы безопасности были основными при формулировании миссии ШОС, однако вскоре круг интересов организации расширился, в частности из-за активного влияния внутри ШОС Китая.
В настоящее время ШОС является евро-азиатской организацией универсального типа. Интересно, что на протяжении начала 2000-х годов деятельность ШОС вызывала достаточно настороженную реакцию со стороны США. Причина этого в особенности позиционирования ШОС в системе региональной безопасности, учитывая, что ШОС, не являясь антиамериканской организацией, стремится действовать без участия США и ее партнеров в регионе.
Главными задачами организации являются укрепление региональной стабильности и безопасности, развитие экономического, прежде всего энергетического партнерства, научного и культурного взаимодействия.
ШОС довольно активно развивает взаимодействие с другими организациями с целью укрепления региональной стабильности и содействия многостороннему сотрудничеству в различных областях.
В ШОС для обозначения проблем безопасности используется концепция "трех зол": терроризм, сепаратизм и экстремизм. Кроме этого, к числу важнейших проблем относятся нелегальная миграция и наркотрафик.
Важным интеграционным проектом в сфере безопасности на постсоветском пространстве стала Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), образованная в 2002 г. Участниками ОДКБ стали: Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Узбекистан, правда, Узбекистан в 2012 г. вышел из ОДКБ.
Следует отметить, что зоны ответственности ШОС и ОДКБ в значительной степени пересекаются как функционально, так и географически. Первоначально ОДКБ воспринималась как пророссийская военная организация, основанная на российском военном потенциале, подготовке и обучении офицерского состава, предоставлении российских вооружений и военной техники, организации совместных учений.
Вместе с тем происходит процесс трансформации ОДКБ в универсальную организацию безопасности. Деятельность указанного интеграционного объединения в ряде аспектов совпадает с декларируемыми задачами ШОС: она нацелена на координацию и объединение усилий в отражении внешних угроз, борьбе с международным терроризмом, экстремизмом, нелегальной миграцией и наркотрафиком.
Крупными операциями по противодействию данным угрозам в рамках ОДКБ являются "Канал", "Нелегал", "Прокси", т.е. операции в сфере обеспечения безопасности.
Другим важным направлением сотрудничества является развитие военно-технического и военно-экономического взаимодействия государств-участников.
Для понимания особенностей структуры и функционирования ОДКБ важно уточнить, что организация была создана за счет объединения различных элементов, образованных в период с 1992 по 2001 г., которые формировались в различных условиях и для различных целей.
Среди них: Совет коллективной безопасности (1992 г.), Совет министров иностранных дел (1997 г.), Совет министров обороны (2000 г.), Комитет секретарей советов безопасности (2000 г.).
Первоначальная идея ОДКБ состояла в том, чтобы координировать уже созданные к 2002 г. региональные союзнические силы. Восточноевропейские союзнические силы (Россия - Белоруссия, 1999 г.), Кавказские союзнические силы (Россия- Армения, 1996 г.) и Коллективные силы быстрого развертывания в Центральной Азии (КСБР ЦА, 2001 г.).
Юридически это было оформлено Протоколом о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств-членов ОДКБ, подписанным в 2001 г. в Ереване.
Ограничителями сотрудничества в рамках ОДКБ выступает различие подходов и интересов государств - участников в отношении различных проблем безопасности. Эклектичная природа ОДКБ, ее структурная сложность, консенсусный принцип принятия решений определяет необходимость приложения значительных усилий при реагировании на кризисные ситуации. Это означает, что существует высокая потребность в выработке эффективных процедур принятия и реализации решений в рамках ОДКБ.
Основой Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), созданного в 2000 г., стал Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, подписанный в 1999 г. Участники ЕврАзЭС: Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан. Узбекистан приостановил членство в 2008 г.
Следовательно, в сфере интересов ЕврАзЭС находится весь спектр экономических, транспортных, торговых и таможенных вопросов, а это несколько десятков соглашений и договоров. Все эти соглашения были подписаны в разных форматах, но в рамках ЕврАзЭС они были унифицированы для всех членов.
Важно отметить, что с 2005 г. происходит интеграция в состав ЕврА- зЭС другой региональной структуры - Центрально-Азиатского сотрудничества (ЦАС), имевшего значительное функциональное и географическое сходство с указанной организацией.
В 2010 г. в рамках ЕврАзЭС создается Таможенный союз, а в 2012 г. - Единое экономическое пространство (ЕЭП), объединившие Россию, Белоруссию и Казахстан. Задачами новых интеграционных объединений является создание общего рынка, формирование экономического союза, объединяющих всех стран-участников.
В настоящее время одной из важнейших тенденций на постсоветском пространстве становится обострение борьбы за контроль над энергетическими ресурсами. При этом на постсоветском пространстве Россия, страны Центральной Азии (ЦА) выступают энергоимпортерами, а остальные - в роли энергоэкспортеров и транзитеров.
В середине первого десятилетия 2000-х годов Россия активизировала политику на постсоветском пространстве в энергетической сфере, а политика ЕС и США была направлена на развитие альтернативных трубопроводов в обход российской территории.
Россия стремилась к решению скорее не политической, а экономической задачи: укрепление позиций Газпрома в регионе с целью закрепления конкурентных, ценовых преимуществ, сохранение российской монополии на транспортировку углеводородов из Центральной Азии в Европу. Россия пытается сформировать картель стран-газопроизводителей, так называемую газовую ОПЕК, с участием государств Центральной Азии на основе объединения Форума стран - экспортеров газа (GECF).
К числу важнейших альтернативных газотранспортных проектов относится газопровод "Набукко". Инициаторами проекта в 2002 г. выступили европейские энергетические компании.
Согласно изначальным проектным планам протяженность газопровода составит 3,3 тыс. км, общий уровень инвестиций оценивался в 10,1 млрд долл. Проектная стоимость строительства неоднократно пересматривалась в сторону увеличения, в настоящий момент оценки сильно варьируются в зависимости от методик подсчета.
Планировалось, что данный трубопровод позволит обеспечить газовые поставки из Туркменистана и Азербайджана через Турцию и южные страны Восточной Европы в Австрию. Пропускная способность газопровода должна составить 30 млрд куб. м в год.
Реализация проекта связана со значительными трудностями, вызванными неопределенностью ресурсной базы для газовых поставок. Интерес к развитию проекта "Набукко" в Европе вырос после серии газовых конфликтов между Россией и Украиной, которые стали причиной временного прекращения российских газовых поставок в страны Центральной и Восточной Европы.
Российские официальные лица выражают крайний скептицизм в отношении перспектив заполняемости газопровода "Набукко". Западная позиция считает возможным заполнить "Набукко" туркменским газом при условии активной газодобычи на месторождении Южный Иолотань Осман.
В перспективе Туркмения сможет осуществлять газовые поставки по "Наббуко" в пределах 30 млрд куб. м в год. Определенный интерес к проекту проявляет и Казахстан. Но проблема неурегулированности морских границ между прикаспийскими государствами создают неопределенность в отношении прокладки газопровода по дну Каспийского моря.
Иранский маршрут прохождения "Набукко" сталкивается с серьезными политическими и санкционными ограничениями, наложенными на Иран из-за его ядерной программы. В то же время некоторые инвесторы газопровода "Набукко" поддерживают иранское направление транспортировки газа, рассматривая Иран в качестве важной ресурсной базы для данного инфраструктурного проекта.
В 2005 г., когда сформировался международный консорциум для строительства газопровода "Набук- ко", Россия объявила о запуске конкурирующего проекта "Южный поток".
Практическая реализация данного проекта началась в 2007 г. Газопровод "Южный поток" должен пройти в обход Украины по дну Черного
моря через Балканы в Италию и Австрию. В 2005 г. началось строительство газопровода "Северный поток" для экспорта российского газа в Германию, минуя транзитные страны.
В марте 2008 г. Россия согласилась с рыночной (европейской) системой ценообразования (340 долл. за 1000 куб. м) на центральноазиатский газ с 2009 г.
Это способствовало ликвидации ценовых диспропорций на центральноазиатский газ и снижению прибылей у Газпрома при транзите газа из Центральной Азии в Европу.
Ранее закупочные цены на центральноазиатский газ варьировались в пределах 70?150 долл. за 1000 куб. м. C другой стороны, повышение закупочных цен на газ способствовало укреплению позиций Газпрома в ЦА, привязке Казахстана, Узбекистана, Туркмении к российской газотранспортной системе.
Таким образом, в последнее время энергетическое сотрудничество на постсоветском пространстве активно развивается в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).
Судя по всему, данная организация в перспективе сможет превратиться в крупный газовый картель в случае принятие Ирана в ШОС. Это позволит объединить в рамках одной организации крупнейших мировых газопроизводителей: Россию, Иран, Казахстан, Узбекистан и Туркмению. Вместе с тем возникает проблема согласования интересов газопроизводителей, стремящихся удержать цены на высоком уровне, с интересами Китая, выступающего в роли крупнейшего газопотребителя. Интересы КНР лежат в сфере обеспечения прямого доступа к энергоресурсам ЦА, в поддержании газовых цен на приемлемом для себя уровне.
Важной международной проблемой является и проблема определения правового статуса Каспийского моря. Её нерешенность затрудняет инвестиции в масштабные инфраструктурные проекты, создает многочисленные юридические препятствия при реализации газотранспортных и газодобывающих проектов. Вопрос признания Каспия открытым (море) или закрытым (озеро) водоемом напрямую связан с определением морских границ между государствами региона.
В свою очередь в рамках каждого подхода существуют различные варианты установления границ.
В частности, согласно одному из проектов, водная поверхность остается общей для всех прикаспийских государств, дно водоема разделяется на национальные сектора в соответствии с протяженностью береговой линии.
Согласно данному критерию Россия получает контроль над 19% морского дна, Казахстан - 29%, Азербайджан - 21%, Туркменистан - 17%, Иран - 14%.
Этот вариант невыгоден для Ирана, который предлагает другой критерий определения морской границы: равнодолевой раздел водоема между каспийскими государствами (по 20% поверхности дна и акватории моря каждой стране).
В 2002 г. на Ашхабадском саммите прикаспийских государств стороны не смогли выработать общей позиции по проблеме делимитации границ на Каспии. В настоящее время Россия урегулировала территориальные проблемы с Азербайджаном и Казахстаном в рамках совместных договоренностей.
Россия поддерживает позицию Ирана в отношении закрытия Каспийского моря для военного присутствия внерегиональных сил, в первую очередь для США. Кроме того, Иран и Россия настаивают на консенсусном согласии пяти прикаспийских государств при строительстве любых транскаспийских трубопроводов. Азербайджан и Туркмения отстаивают другой подход, согласно которому достижение соглашения необходимо лишь между участниками подобных проектов, а не всех прикаспийских государств.
Теоретически страны Центральной Азии, находясь на пересечении интересов различных внешних сил, могли бы попробовать обозначить свои общие интересы и сыграть на противоречиях различных игроков в регионе. Однако фактор недоверия в отношениях между некоторыми странами ЦА, высокая конфликтогенность, социальная напряженность, противоречие интересов, инфраструктурная неразвитость и другие элементы ослабляют внутреннее единство государств ЦА, препятствует выработке их общей позиции.
Российские интересы на постсоветском пространстве
Россия на протяжении длительного времени извлекала значительные выгоды в Центральной Азии, являясь монополистом в газотранспортной области. С другой стороны, значительная активизация Китая в Центральной Азии ведет к долгосрочным изменениям в регионе. Китайский фактор ослабляет российские позиции в регионе, способствует переключению маршрутов транспортировки газа с западного на восточное направление.
Таким образом, можно констатировать, что с начала 2000-х годов политика России на постсоветском пространстве значительно активизировалась со сменой акцентов.
Внешнеполитический курс России по отношению к странам региона приобрел больший прагматизм и гибкость. Происходило доктринальное оформление внешнеполитического курса страны, формализующее российскую политику в СНГ. На постсоветском пространстве, объединяющем преимущественно государства ЦА, создавались пророссийские интеграционные объединения в сфере безопасности (ОДКБ), в торгово-экономической области (ЕврАзЭС, Таможеннный союз, ЕЭП). Другим объединением в ЦА с участием России и Китая стало ШОС, охватывающее сферу безопасности, торгово-экономическое, энергетическое взаимодействие. Формирование новых организационных структур привело к некоторой упорядоченности сотрудничества России со странами региона.
Существует целый ряд факторов, ведущих к усилению геополитической неопределенности и в перспективе - к обострению конфликтов внешних сил за переформатирование постсоветского пространства в своих интересах.
Среди них можно выделить геополитическую пестроту региона, фактор разнополюсной интеграции, противоречия между различными внешними силами, отсутствие цивилизационного выбора значительного количества стран ЦА в пользу определенной идеологической ориентации. Постсоветские государства в целом придерживаются многовекторной политики и пытаются участвовать в различных интеграционных объединениях.
Важнейшей тенденцией стало превращение постсоветского пространства в объект секьюритизации для ключевых мировых сил. В обеспечение безопасности в ЦА вовлечены ведущие мировые акторы (Рос-сия, ЕС, Китай, США, Индия, Иран), международные организации (ШОС, ЕС, ОДКБ, НАТО), международные финансовые институты. Некоторые из ключевых трансграничных вызовов и угроз, активно привлекающих в регион внешние силы, тесно связаны между собой.
Среди них следует указать:
- терроризм;
- наркотрафик;
- религиозный экстремизм;
- нелегальную миграцию.
Важным фактором стало усиление региональной конкуренции за доступ к ресурсам, контроль над маршрутами транспортировки углеводородов, политическое, экономическое, военное влияние.
В итоге возникает проблема согласования пророссийских интеграционных проектов с другими векторами притяжения постсоветского пространства, например, ГУАМ, ЦАРЭС, параллелизм и противоречия в деятельности различных интеграционных объединений в Центральной Азии.
Серьезными ограничителями политики России на пространстве ЦА являются высокая региональная непредсказуемость и нестабильность. Одной из важнейших проблем для России становится развитие взаимодействия с другими внешними акторами и создаваемыми ими институциональными структурами, а для этого России необходимо увеличение финансовых инвестиций для сохранения и развития ключевых элементов своего влияния в регионе.
